國有企業加強財務監管的對策探究

楊儆裔

［摘 要］本文以中共中央“十四五”規劃及2035年遠景目標與黨的二十大報告為背景，對目前國有企業深化改革中出現的財務管理方面的突出問題展開討論，對財務監管者提出基本要求，同時對如何提高財務監管質量提出相應的建議，從而平衡“放權”與“監管”的關系，為促進國有企業良性發展提供保障。

［關鍵詞］國有企業；資金；國資監管；財務監管

［中圖分類號］F27文獻標志碼：A

2021年，國家發展和改革委員會公布了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，根據其中第十九章第一節、第二節、第三節的內容，要加快國有經濟布局優化和結構調整，做強做優做大國有企業；推動國有企業完善中國特色現代企業制度，深化國家企業混合所有制改革；大力推進國資監管理念、重點、方式等多方位轉變，健全協同高效的監督機制，促進國有企業的良性發展。2022年10月25日，黨的二十大報告提出深化國資國企改革，推動國有資本和國有企業做強做優做大，提高企業核心競爭力，同時要優化政府職責體系和組織結構，強化行政執法監督機制和能力建設。

1 國有企業加強財務監管的重要意義

2020年1月，國務院國資委印發《國資監管提示函工作規則》和《國資監管通報工作規則》，兩項規則的印發凸顯出國資委對國有企業監管工作的決心，雖然兩個文件的監管內容沒有直接提及財務工作，但每一項監管內容都可以通過財務數據表現出來，兩個規則的出臺，預示著國資監管工作將進一步常態化。2023年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》，并要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。意見強調，財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，在推進全面從嚴治黨、維護中央政令暢通、規范財經秩序、促進經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用。而國有企業作為黨管理下的企業，不僅是推動社會經濟發展的重要生產者，更是壯大國家綜合實力、保障人民利益的重要力量。國有企業在市場經濟中的地位及其重要特質更是中國共產黨對國有企業全面領導的體現，所以國有企業財務監管十分重要。但無論是公益類、競爭類，還是資本運營類的集團化公司，仍普遍存在著各類財務管理問題。新形勢下，部分國有企業會計信息質量已呈下行態勢，可靠性、相關性、可比性、重要性、謹慎性、及時性這六大要求亟待改進，加強國有企業財務監管勢在必行［1］。如何建立健全的財務監管機制、如何強化監管手段、如何指導國有企業規范賬務處理、如何確保會計資料的真實準確、如何合理優化資產配置、如何創造更大的社會價值、如何經得起各類監督檢查等是每一個財務監管者需要思考的問題。

負責國有企業財務監管、改革發展、目標考核的國務院國有資產監督管理委員會承擔著指導國有企業改革發展、推進國有企業現代化管理、完善國有企業公司治理、編制國有企業資本經營預決算、負責國有企業資產基礎管理的職責。除此之外，財務監管有利于提升國有資金的合理配置，提高企業現代化管理水平，所以財務監管工作與國有資本的保值增值是密不可分的［2］。

2 國有企業財務監管中的突出問題

2.1 資金問題

資金量龐大是國有企業的特色之一，尤其是承擔投融資、工程建設、高新技術研發、資本運營的集團化的國有企業，而這一類公司在資金管理上普遍存在如下突出問題。

一是資金周轉速度較慢。主要體現在國有企業在轉型發展的進程中融資規模壯大，帶息負債余額逐年遞增，還本付息壓力大，而企業項目投資回收期長、研發周期久，資金占用量遠遠大于企業自身經營活動帶來的現金流入。而國資委將中央企業2023年主要經營考核指標由原來的“兩利四率”調整為“一利五率”恰恰說明了這一問題，營業現金比率直接替換營業收入利潤率，落實國有資產保值增值責任中“含金量”的周轉地位再次提升。

二是解除資金用途風險高。國有企業探索著多渠道融資，從傳統的流動資金貸款、項目貸款、融資租賃、地方專項債、并購貸，到現在的資產證券化、海外債、保理、供應鏈金融等，多渠道融資為國有企業提供了資金保障，但各類金融產品始終附帶著用途限制，虛假合同交易，集團內拆借、導賬等方式成為解除資金限定用途的重要手段。個別國有企業將資金轉入民營企業賬戶未轉回導致國有資產流失，個人吞利、法律合規、逃避監管等隱藏風險不可低估。

三是資金配置嚴重不合理。2020年中央全面深化改革委員會第十四次會議通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，為提升國資國企改革成效，啟動國企改革三年行動，“1+N”政策體系和頂層設計讓國有企業的業務涉及多行業、多領域。加之各業務板塊整合，大多事業單位轉企改制，大量承擔公益事業的企業脫離行政機關，集團類的大型國有企業規模性地出現。與這一現象伴隨而來的便是大量資金的流入，各分子公司獨立開戶、獨立核算，資金閑置現象增加，資金充足企業喪失機會成本，資金短缺企業高成本籌資，集團公司缺少科學可行的資金管理計劃，無法體現資本成本反映出的企業價值。

2.2 考核引起的財務指標不實問題

國有企業領導班子考核是每年國有企業都會開展的重要工作。營業收入、利潤總額、凈利潤、資產負債率、經濟增加值、研發經費投入強度、全員勞動生產率等指標成為國有企業考核中的指標。即便不同行業、不同領域、不同屬性的企業指標也存在不同，但營業收入、利潤總額、凈資產收益率、資產負債率、經濟增加值是國有企業領導班子成員關注的指標。這些指標影響著他們的年度和任期績效，也正因如此，國有企業財務管理工作面臨一系列挑戰，較為普遍且容易發生的情況大致有如下三點。

一是營業收入、政府補助確認不合理導致的利潤不實。2017年，新收入準則發布，準則以控制權轉移為中心，以“五步法”為指引，進一步明晰了收入確認邊界。但目前部分國有企業仍以舊準則的風險和報酬轉移為指導確認收入，對履約義務的概念理解不夠透徹，對合同資產、合同負債等科目的利用程度不高，利用應收賬款不滿足條件的營業收入，從而虛增利潤。應收賬款規模伴隨著增量考核越來越大，賬齡越來越長，壞賬準備卻不敢計提，導致財務數據不能客觀反映企業真實的生產經營情況。這里映射到了營業現金比率，體現出國資委“要有利潤的收入和要有現金的利潤”的監管要求，杜絕國有企業將收入確認流于形式。此外，無論是與收益相關還是與資產相關，部分國有企業為應對考核不按準則要求確認遞延收益，一次性確認其他收益或營業外收入。

二是目的性工作導致的資產管理過于隨意。部分國有企業領導人財務知識相對匱乏，在日常工作中對財務管理工作的重視程度不夠，加之會計人員業務能力薄弱，就容易出現實操中的賬務處理與準則存在偏差的情況。比如：企業為主體信用評級邀請中介機構對資產進行評估，但結果往往不實導致資產規模虛高；國資委、集團公司無償劃轉資產邀請中介機構出具鑒證結果，拔高其公允價而降低企業資產負債率；城投類國有企業隱性債務規模巨大，缺乏經營性實體業務，指標考核壓力大，財務費用不按借款費用準則處理，一味將其包裝進工程項目資本化。

三是企業內部不重視導致的財務核算不規范。除了國有上市公司和部分承擔公益類事業的公司，剩余國有企業存續的宗旨幾乎都是利潤最大化，收入利潤指標成為考核標尺。目前，有部分國有企業領導人都是從行政機構或事業單位脫離編制后到國有企業任職的，國企深化改革不到位，政企不分的現象仍有發生［3］。部分領導人企業管理經驗不足，認為財務工作就是做賬出報表，對財務工作不重視。財務人員也存在缺乏管理理念、財務核算較隨意的問題。這一現象使得國有企業在業務招待費、車輛使用費、福利費、政府補助等方面容易出現較大的問題，這也是近幾年國有企業成為各類監督檢查、專項審計、稅務稽查主體的主要原因之一。

四是失職、不作為、違規導致的國有資產流失案件時有發生。近些年，部分國有企業出現違規現象，責任追究制度中明確對造成國有資產損失的管理人員要終身問責。財務監管制度的缺失、財務監管體系的不健全與個人黨風廉政建設工作落實不到位一樣，均是導致部分國有企業違規案件發生的因素。部分國有企業經濟活動的復雜化滋生出一些違規事項，涉及的利益方也越來越多，使國有資產流失［4］。

2.3 監管者人數、專業知識、監管理念不足

國有企業數量眾多，財務工作人員更是不計其數，而國資委的監管者卻少之又少。負責財務監管科室的分管領導、主任及科員將大多工作精力投入了機關內的事務性工作中，很少有時間參與國有企業真正的財務工作，往往通過統計報表、中介機構審計報告、企業主動登門解決歷史遺留問題等形式被動接收企業財務信息。同時，國資委借調國有企業員工上掛鍛煉的情況也較多，但也都是從事一些基礎工作，參與監管仍有不足。另外，部分體制內的監管者是非財務專業的，這一類人員因為缺乏主動學習財務知識的意識，在市場競爭日益激烈的情況下，對國有企業財務工作的指導顯得困頓乏力、能力不足。加之部分企業財務人員的素質不高，缺少實事求是的意識，監管成效不盡如人意。

3 加強國有企業財務監管的幾點建議

國資委作為履行出資人義務的行政主體，承擔著監管國有資產保值增值的責任，貫徹落實國資國企改革發展工作中的要求，保證各級機關的重大決策部署在所監管企業中落實是其職責所在。而財務工作在國有企業發展中的地位越來越高，加強國有企業財務監管工作勢在必行。

一是提升監管者對財務監督工作的重視程度。雖然企業的目標是利潤最大化，但不合規、不合法的問題必須得到重視，監管者必須時刻有財務風險防控意識，必要時可實施獎懲機制。除了各級機關部署的專項工作，加強對國有企業日常經營過程中的財務監督同樣關鍵［5］。對監督過程中發現的問題務必進行客觀分析，找出企業財務工作中的錯誤與偏差，促進財務監管工作提質增效。

二是建立完善的財務監督管理體系。開展國資監管平臺的搭建工作，利用信息化技術、大數據等工具對國有企業生產經營過程中出現的財務問題進行實時監督，發現問題立即處理。加強與國有企業財務人員的聯絡，使得國有企業與國資委能夠充分、有效地溝通，鼓勵國有企業設立內部審計部門，強化企業內部審計工作。

三是轉變監管者的傳統觀念，加強對監管者的培訓［6］。財務監管者人數不足、專業能力薄弱的問題亟須解決，要讓他們認識到其崗位的重要性。國資委還應多牽頭組織各類國有企業財務培訓工作，讓監管者也參與其中，一并提高其理論知識與實操能力，確保其適應國有企業深化改革工作的發展變化。

四是加大對資金、資產、考核指標、公費支出的監管力度。監管者對于國有企業重點領域表現出的突出財務問題必須給予重視。對于資金的濫用、資產的混亂、考核指標的虛化、公費支出的隨意等問題，要制訂可靠的監管工作計劃，確保財務監管工作落地落實［7］。監管者要協助企業做好資金規劃，防止資金濫用；加強資產管理，搭建資產管理信息化系統，合理配置國有資產；明確績效考核指標，多層次開展巡察審計工作，確保財務指標合理可靠；規范公費報銷流程，嚴格預算管控，杜絕公費浪費等相關工作。

4 結語

國有企業深化改革依然在繼續，市場競爭日益激烈，如何既獲得充分的市場競爭優勢又能確保企業財務管理工作規范有序開展，成為每一個監管者需要鄭重思考的問題。國有企業目前普遍存在的資金、考核引起的指標虛化問題已呈現擴張態勢，每一個財務監管者必須拾起責任，為企業財務工作把好關、縮缺口、打補丁，做好財務監管工作，為國有企業的良性發展保駕護航。

參考文獻

［1］袁野. 優化中央企業經營指標體系 推動加快實現高質量發展［J］. 國資報告，2023（1）：11-14.

［2］徐桂香. 國有企業財務管理中存在的問題及對策［J］. 中國商論，2018（22）：89-90.

［3］郭抒嫻. 國有資產管理監督中存在的問題及對策探究［J］. 中國集體經濟，2021（4）：46-47.

［4］付麗. 國有企業財務管理體制的建設思考［J］. 財會學習，2023（3）：34-36.

［5］李靜. 財務共享模式下國有企業財務管理轉型與創新［J］. 中國市場，2023（8）：179-181.

［6］何傳平. 新常態下國有企業財務管理轉型與創新［J］. 中國科技投資，2023（1）：46-48.

［7］羅翔云. 新時期國有企業財務管理信息化建設研究［J］. 品牌研究，2023（11）：117-120.