民族地區“多層級協同治理”的結構特征與內在邏輯

周金衢 劉金林 楊宇

［摘要］扶貧小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式，能緩解貧困人口資金匱乏的困境，激發他們的內生發展動力。以廣西壯族自治區L縣扶貧小額信貸實施為個案，通過深度訪談和非參與觀察發現：在縱向上，L縣將扶貧小額信貸目標分解，然后通過科層組織體系逐級下壓給各鄉鎮政府和行政村，實行科層治理；在橫向上，通過建立貸款貼息、風險補償和利益聯結等機制，L縣政府、各鄉鎮政府和行政村又將農信機構、龍頭企業、幫扶聯系人和建檔立卡貧困戶等利益相關方等納入治理主體的范疇，分別在縣、鄉鎮和行政村這三個層面上開展協同治理?？v向科層治理與橫向層面上的協同治理交叉，形成了一種“多層級協同治理”的模式，實現了“上下聯動、左右協同”的治理效果?！岸鄬蛹墔f同治理”既契合了中國單一制國家的結構邏輯，又契合了基層政府工具理性的邏輯，對推進鄉村振興和中國式現代化具有重要意義。

［關鍵詞］扶貧小額信貸；科層治理；協同治理

中圖分類號：F127.8? 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）03-0041-11

基金項目：廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“廣西扶貧小額信貸地方協同治理實踐及優化路徑研究”（2019KY0206）、國家社科重大專項“‘五個認同視域下西南民族地區各民族有序參與基層治理的理論邏輯及實踐路徑研究”（20VMZ004）階段性成果。

作者簡介：周金衢，男，湖北竹山人，廣西民族大學民族學與社會學學院講師，博士，研究方向：基層社會治理。通訊作者：劉金林，男，山西芮城人，廣西民族大學廣西中華民族共同體意識研究院教授，博士生導師，博士，研究方向：語言經濟學、邊境治理、政府債務管理；楊宇，女，廣西民族大學政治與公共管理學院中級經濟師，研究方向：基層社會治理、基層政策執行。廣西 南寧 530006

扶貧小額信貸“是一種有效的扶貧到戶形式”[1]，能緩解貧困人口資金匱乏的困境，激發他們的內生發展動力。所以很多地方政府將扶貧小額信貸當作脫貧攻堅的一個重要抓手，要求在脫貧攻堅期內對轄區內的建檔立卡貧困戶“應貸盡貸”。然而扶貧小額信貸是一個復雜的事物，在縱向上涉及到不同層級政府，在橫向上涉及到扶貧部門、財政部門、農信機構、農業龍頭企業和建檔立卡貧困戶等多個利益主體。怎樣將這些多元主體整合起來，形成上下聯動、左右協同的治理合力？深入研究這個問題，不僅能系統梳理中國貧困治理經驗、推進中國治理體系和治理能力的現代化，而且對鄉村振興和全面建成社會主義現代化強國具有重要意義。

截至目前，小額信貸的貫徹實施主要有三種模式。第一種是由非政府組織倡導實施的小額信貸，最典型的便是孟加拉國格萊珉銀行（Grameen Bank）項目，其基本特征是“小額短期、小組聯保、整貸零還和中心會議”。20世紀90年代初，中國社科院農經所借鑒GB模式，創辦了非政府性質的“扶貧社”，在河北易縣等地開展小額信貸。非政府組織實施的小額信貸還貸率高，但資金來源窄，在運作過程中存在“目標上移”[2]和“水土不服”的問題[3]，難以在短時間內大范圍推廣。第二種是由政府主導實施的小額信貸。中國政府力量強大，社會組織發育不充分?？禃怨庹J為，“在中國要想在短時期內迅速推開‘小額信貸這樣的項目，不能像國外那樣依靠非政府組織，而必須依靠黨政部門的支持和領導”。[4]中國政府自20世紀80年代中期以后便在“開發式扶貧”的框架下用政府財政資金和扶貧貼息貸款向貧困戶發放小額貸款。1996年以后，政府主導的小額信貸規模迅速增大，目前已經成為我國農村小額信貸的主體。[5]但政府主導的小額信貸運行成本高、貸款易被優勢群體占用，[6]導致官員腐敗、目標偏離、資金漏出、還貸率低。[7]第三種是由金融機構直接實施的小額貸款。金融機構以盈利為前提，項目注重持續性、監督和風險控制，[8]但其逐利本性使得金融資本不會自動瞄準和流向貧困地區，[9]所以對扶貧幫助有限。

在小額信貸實施過程中，政府、非政府組織和金融企業也存在交叉合作的現象。孫天琦發現，陜西商洛小額信貸經歷“完全自治的扶貧經濟合作社”單線運行、“政府+扶貧合作社”雙線管理兩個階段的摸索，最終形成了“政府+銀行+扶貧合作社”的三線運行模式。[10]楊仕晉基于對佛山市三水區的調查，提出了“政府+銀行+保險”的小額信貸模式。[11]謝玉梅、徐瑋和程恩江等人發現，政府、市場和社會在內蒙古科右中旗扶貧小額信貸實施過程中相互協同，形成了扶貧合力。[12]學者們強調了扶貧小額信貸實施中政府的作用，如“依靠政府力量，高位推動，是扶貧小額信貸落地的前提與保證”，[13]“要充分發揮其效益，政府的推動作用必不可少”。[14]政府應給予小額信貸機構合法性、經營權和特殊優惠政策，[15]多種渠道降低扶貧小額信貸成本[9]等。但在小額信貸利率方面，學者們認為“金融機構必需收取較高的利率才能彌補成本”[16]，而“政策要求的低利率屬于扭曲利率，直接影響金融機構的經濟收益”[9]；貼息貸款會產生一些不可避免的嚴重問題，[17]所以政府應“逐步適當放開小額信貸的利率限制”[18]，“原則上以正常的商業貸款利率為準進行活動”。[14]

綜上，政府、非政府組織和金融機構是貫徹落實小額信貸的三個重要主體，它們各有優勢和劣勢，必須協同合作才能取長補短。從這個角度看，學者們的討論對本研究有重要的借鑒意義。但要想在短時間內將扶貧小額信貸貫徹下去，按時完成脫貧攻堅任務，還必須將不同層級政府也動員起來，形成上下聯動、左右協同的格局。上下級政府間的這條縱向管道對扶貧小額信貸任務分解、壓力傳導和責任落實非常重要。然而現有文獻往往只關注到某一個橫向層面上不同主體間的合作與協同，而忽視了縱向維度上不同層級政府間的科層治理，更缺乏對科層治理和協同治理具體過程的關注，這不僅有違事實，而且對全面總結中國貧困治理經驗不利。

本文以廣西壯族自治區L縣扶貧小額信貸貫徹落實這一事件為例。L縣一方面依托上下級政府間的科層組織體系，以科層治理的方式將扶貧小額信貸目標任務貫徹到鄉鎮和行政村；另一方面，為分散壓力、彌補自身資源不足的困境，L縣政府、各鄉鎮政府和行政村又將農信機構、龍頭企業、幫扶聯系人和建檔立卡貧困戶等利益相關者納入治理主體的范疇之內，分別在縣、鄉鎮、行政村這三個橫向層面上開展協同治理?？v向科層治理與三個橫向層面上的協同治理交叉，形成了一種“多層級協同治理”的結構。文章詳細介紹“多層級協同治理”的結構特征，深入分析了“多層級協同治理”的內在邏輯，最后給出簡要的結論。

一、案例選擇及資料來源

（一）案例選擇

本文以廣西壯族自治區L縣扶貧小額信貸為例。L縣位于廣西西南部，面積2306平方公里，地勢西南高、東北低，中部多谷地和平原。下轄4鄉6鎮，118個行政村，15個社區，總人口41.94萬，有壯、漢、苗、瑤等13個民族。2016年8月，L縣共識別出63個貧困村、18627個貧困戶、71152個貧困人口，屬國家級貧困縣和廣西壯族自治區區級貧困縣。無論是從地形地貌、民族結構還是從經濟發展水平來看，L縣都與廣西壯族自治區有諸多相似之處，因此被形象地稱為“小廣西”。

為解決貧困戶資金匱乏的難題，幫助他們通過發展產業的方式穩定脫貧，L縣積極貫徹中央和廣西壯族自治區的相關精神，從2016年5月份開始向有需求的建檔立卡貧困戶提供5萬元（含）以下、3年（含）以內、免抵押、免擔保、財政全額貼息的扶貧小額。截止到2019年6月，L縣扶貧小額信貸金額達34019.09萬元，惠及到8688個建檔立卡貧困戶。①

L縣扶貧小額信貸主要有兩種模式：一是“戶貸戶用戶還”，即建檔立卡貧困戶申請扶貧小額信貸，用信貸資金自主發展產業，貸款到期后負責償還貸款本金；另一種是“戶貸企用企還”②，即農信社、龍頭企業和建檔立卡貧困戶簽訂三方協議，約定以建檔立卡貧困戶的名義申請扶貧小額信貸，然后入股到龍頭企業，龍頭企業實際使用信貸資金，每年按照8%的比例給入股的建檔立卡貧困戶分紅，貸款到期后龍頭企業負責償還貸款本金。

（二）資料來源

本文以廣西壯族自治區L縣為個案，使用的素材源自作者2015-2020年的實地調查積累。調查大體分三個階段：第一個階段聚焦在L縣一級，主要對L縣扶貧辦③、縣財政局、縣農信聯社的負責人進行深度訪談，查閱相關文件檔案和工作匯報，側重了解不同主體在推進扶貧小額信貸過程中的責任分工，彼此間溝通協調的方式方法。第二階段深入到鄉鎮一級，訪談的對象主要有DD鎮的分管領導、扶貧工作站干部、鄉鎮農信社等。第三個階段深入到行政村一級，訪談對象主要有DK村第一書記、扶貧工作人員、村支部書記/村委主任、幫扶聯系人和村民等，側重了解扶貧小額信貸的具體運作過程，貧困戶對扶貧小額信貸的看法等。此外還參觀了2家農業龍頭企業，訪談了15個貧困戶，實地查看他們利用扶貧小額信貸發展產業的情況。通過長期調查，作者收集到了大量的訪談記錄、文件檔案、數據報表和觀察記錄等第一手資料，對這些資料進行梳理編碼，將訪談記錄與文件檔案、觀察記錄進行對照，避免錯漏和矛盾的地方。

二、扶貧小額信貸實施中的科層治理

“科層組織是一種建立在合理-合法權威基礎上、體現了工具理性的等級控制組織體系”。[19]韋伯認為，相較于其他組織類型，科層組織具有“純粹技術上的優越性”。[20]新中國成立后，國家按照科層制原則逐步構建起了“中央-?。ㄊ?自治區）-市（地區/自治州/盟）-縣（市/區/旗）-鄉（鎮）”五級科層組織體系，實行科層治理。在科層治理的架構下，上級政府掌握了絕大部分的權力和資源，可以通過行政命令的方式給下級政府定指標、派任務；下級政府隸屬于上級政府，必須無條件服從后者的命令，完成其下達的目標任務。正因為如此，榮敬本等人認為，中國科層治理呈現出“壓力型體制”的特征。[21]L縣政府正是通過科層治理的方式將扶貧小額信貸任務分解下壓到鄉村基層的。

（一）扶貧小額信貸目標任務的制定及分解

2015年，L縣召開了一次全縣范圍的扶貧小額信貸工作會議，印發了《L縣扶貧小額信貸實施方案》（以下簡稱《方案》），明確提出了扶貧小額信貸工作目標，即“從2016年開始，以全縣18627戶貧困戶、71152個貧困人口為扶持對象，通過推進信用體系建設、加大信貸投放力度、發揮風險補償金作用、落實財政資金貼息政策、規范扶貧互助資金管理使用等措施，力爭到2019年底，使所有講誠信、有貸款意愿和具備一定還款能力的在冊建檔立卡貧困戶獲得扶貧小額信用貸款”。④扶貧小額信貸本來是一種金融產品，是脫貧攻堅的一個政策工具，然而《方案》卻將工具性的扶貧小額信貸轉化成L縣必須完成的目標任務，并通過縱向科層組織體系強制性地貫徹到鄉鎮和行政村。

為了激發各鄉鎮的積極性和主動性，L縣對扶貧小額信貸目標任務進行分解，然后以量化指標的形式下壓到其下轄的10個鄉鎮?！禠縣2016年扶貧小額信貸放貸任務分解表》要求，以各鄉鎮2016、2017年擬脫貧戶數為基礎，按照80%的比率測算需完成的放貸戶數（見表“放貸金額測算”一欄），再按每戶5萬元的標準測算需放貸金額（見表“需放貸戶數”一欄）。如DD鎮2016年擬脫貧398戶，按80%的比率計算需放貸319戶、1595萬；2017年，DD鎮擬脫貧431戶，按80%的比率需放貸345戶、1725萬?！傲炕笜司哂星逦院秃喕?，因此其實施更具有剛性特征”，[22]鄉鎮政府實際缺乏討價還價的空間。為了加快工作進度，L縣還規定2016年的放貸任務須于當年的8月底前完成，2017年的放貸任務須于2016年12底完成。兩年的任務被強制壓縮到一年完成，這從另一個側面凸顯了L縣脫貧攻堅任務的艱巨性及脫貧愿望的迫切性。

然而如前所述，部分建檔立卡貧困戶缺乏現代金融理念，對銀行借貸仍然比較抗拒；部分建檔立卡貧困戶害怕背上債務負擔，所以不敢貸；還有部分建檔立卡貧困戶沒有合適的發展項目，所以不愿貸。在此背景下，怎樣在規定時間內完成L縣下達的放貸指標，這對鄉鎮來說是一個不小的挑戰。DD鎮政府經過開會討論，決定借鑒其他鄉鎮的“成功”經驗，采取“擊鼓傳花”的策略⑥，根據下轄各行政村建檔立卡貧困戶的數量，將本鄉鎮要完成的扶貧小額信貸目標任務進一步分解，形成一套更加細致的指標體系，然后下達給各個行政村。從法理上看，“村不屬于國家一級政權。鄉鎮和村之間不是行政科層制下的上下級關系，也不是“領導與服從”的從屬關系。[23]但在實際運作過程中，村黨支部書記是由鄉鎮黨委任命的，村干部的補貼獎勵是由國家支付的，村委的辦公經費是由鄉鎮政府下撥的，村內的建設項目也主要是由上級政府資助的，所以行政村還是得服從于鄉鎮的工作安排，完成后者交辦的扶貧小額信貸任務。

（二）扶貧小額信貸工作考核

“考核是責任制的一個關鍵環節，通過考核和與之相聯系的一套獎罰方法，構成了對地方各級政府的激勵與約束”[22]?！掇k法》明確規定，將扶貧小額信貸工作納入對鄉（鎮）的年度綜合目標考核，對落實到位、成績突出、成效顯著的鄉鎮給予表彰；對行動遲緩、工作不力、措施不當的鄉鎮進行通報批評?？己朔绞街饕袃煞N。一種是“期末考”。作為扶貧小額信貸的經辦機構，縣農信聯社掌握每個鄉鎮扶貧小額信貸的詳細數據，在規定考核日期截止時，他們會按要求把這些數據匯總并呈報給L縣政府，后者把各鄉鎮建檔立卡貧困戶申請扶貧小額信貸的戶數和貸款金額與前期下達的指標進行對比，哪些鄉鎮達標了，哪些鄉鎮沒有達標，縣政府看得一清二楚，并據此對各鄉鎮進行獎懲。另一種是“月考”，即縣農信聯社每個月都會把所有鄉鎮的扶貧小額信貸工作進展匯總呈報給縣政府，縣政府在全縣范圍內通報?！爱斏霞壵畬⒆陨沓袚娜蝿蘸蛪毫νㄟ^責任制的方式分解到各下屬政府和部門，并設置一系列賞罰機制對其進行激勵時，也在事實上造就了上下兩級政府間的某種‘捆綁局面”。[22]“月考”制度的存在，一方面在各鄉鎮間營造出了一種橫向競爭的制度環境，另一方面也使L縣政府能及時掌握各鄉鎮政府扶貧小額信貸工作的動態，并針對局部問題采取補救措施，避免因為下級工作不力而在“期末考”中背負連帶責任。

為了不在橫向競爭中落后，DD鎮“依葫蘆畫瓢”，在向下分解目標任務的同時，也制定了針對行政村的“期末考”和“月考”，明確將各行政村完成扶貧小額信貸任務的情況納入年度綜合目標考核，考評結果作為涉農項目資金安排和村干部績效發放的依據。只是DD鎮給各行政村規定的“考試”日期比其自身的“應試”日期有所提前。這種時間上的“層層加碼”給DD鎮自身留下了一段緩沖時間⑦，卻在無形之中給行政村施加了更大的壓力。

“國家是治理體系現代化中具有威權引領功能的重大責任主體”，[24]在治理結構中仍然占據中心。[25]強力推動扶貧小額信貸、提高貧困戶人均可支配收入就是國家發揮引領作用、履行治理職能的鮮明體現?？v向科層組織體系則為國家治理提供了制度載體和機制保障。正是通過縱向科層組織體系，國家及政府才能將扶貧小額信貸任務分解成具體的指標體系，并通過行政命令的方式一級一級地貫徹下去，實現最大程度的組織動員，降低因磋商、談判、協調造成的交易成本，提高治理水平和治理效能。在指標、考核和獎懲的重壓之下，L縣各級干部被充分調動起來，一場轟轟烈烈的扶貧小額信貸運動在全縣范圍內迅速鋪展開來。

三、扶貧小額信貸實施中的協同治理

在科層治理的架構下，L縣政府、各鄉鎮政府和行政村都是扶貧小額信貸的責任主體，都承受著巨大的壓力。然而在現代社會，“任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題所需要的所有知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需的工具；沒有一個行動者有充分的行動潛力單獨地主導一個特定的政府管理模式”。[26]為了分散壓力，彌補自身資源不足的困境，L縣政府、鄉鎮政府和行政村都跳出科層治理，將農信機構、龍頭企業、幫扶聯系人和建檔立卡貧困戶代表等利益相關者也納入到治理主體的范疇之內，在縣、鄉鎮和行政村這三個橫向維度上開展協同治理。

（一）縣級層面上的協同治理

L縣級層面協同治理的主體有縣扶貧辦、縣財政局、縣農信聯社⑧、龍頭企業和建檔立卡貧困戶等利益相關者。協同治理的目的是通過平等溝通，明確彼此權責關系，在協商共識的基礎之上搭建起協同治理的制度框架，使扶貧小額信貸真正運轉起來。具體看，L縣主要在四個方面開展協同治理：一是精準放貸中的協同治理。為解決扶貧小額信貸“瞄不準”的問題，L縣扶貧辦在脫貧攻堅戰打響之初就會同其他機構對全縣范圍內的貧困戶進行精準識別，建立了建檔立卡貧困戶名單，并上傳到全國扶貧開發信息系統；縣農信聯社必須嚴格按照全國扶貧開發信息系統中的名單發放貸款，否則縣財政局不予貼息，所造成的損失由縣農信聯社獨自承擔。二是貸款貼息中的協同治理。為緩解貸款貴的問題，調動貧困戶的積極性，擴大扶貧小額信貸的覆蓋面，L縣根據上級文件精神，對扶貧小額信貸進行全額財政貼息?？h農信聯社于每季度末月5日前，將準確的到期付息名單、貼息金額及送審期間預計新增貸款的利息（預計數）報送縣扶貧辦；縣扶貧辦在5個工作日內完成審核，然后將核準后的貼息金額報送縣財政局；縣財政局負責籌措貼息資金，于當月19日前將財政貼息資金足額劃撥到縣農信聯社的賬戶上。三是風險補償中的協同治理。扶貧小額信貸成本高、利潤低、風險大，為調動縣農信聯社放貸的積極性，L縣財政局根據扶貧小額信貸目標任務，籌措了3000萬的風險補償金，與縣扶貧辦一起在縣農信聯社開設風險補償金專戶?？h農信聯社以這3000萬風險補償金為基準，放大10倍進行放貸。如果建檔立卡貧困戶和龍頭企業到期后無力償貸，形成的損失由縣財政和縣農信聯社按5：5的比例分別承擔。四是貸款使用中的協同治理。為解決部分建檔立卡貧困戶對扶貧小額信貸有效需求不足的問題，L縣在扶貧小額信貸實施初期允許采用“戶貸企用企還”的模式。有承接信貸資金意向的縣域農業龍頭企業可以向縣扶貧辦遞交書面申請，縣扶貧辦、縣財政局和縣農信聯社負責對這些企業進行資格審查，調看它們的銀行流水，實地考察它們的內部管理和生產經營狀況，最終敲定了6家資金實力雄厚、經營狀況穩定、過往信譽良好的企業。對扶貧小額信貸無有效需求的建檔立卡貧困戶可用自己的名義申請貸款，然后選擇其中的一家企業入股；縣財政局負責籌措資金，對這部分入股的扶貧小額信貸提供全額貼息；承接信貸資金的企業自主經營、自負盈虧，每年按不低于8%的標準給貧困戶分紅，并按時償還貸款本金。

“所有的協同治理均建立在各利益相關者面對面溝通的基礎之上”。[27]為了方便相關各方交換意見、協調立場、累積互信，提高扶貧小額信貸協同治理的成效，L縣建立了扶貧小額信貸聯席會議制度。該會議由縣扶貧辦每月定期召集一次，參加會議的主要有縣財政局、縣農信聯社、農業龍頭企業和建檔立卡貧困戶代表等，它們是地位相對平等的合作伙伴，而非科層結構中的上下級，彼此間不存在行政隸屬關系?？h扶貧辦負責召集會議，但卻無權單方面發號施令、主宰會議協商的進程。在中央構建“大扶貧格局”的號召下，縣農信聯社有責任配合縣扶貧辦推進扶貧小額信貸，但它在本質上是一個受廣西農村信用社聯合社垂直領導的金融機構，給予貧困戶多少授信額度、多少貸款額度由其自主決定，縣扶貧辦和縣財政局無權直接干涉。這種相對獨立的地位有利于抑制政府的放貸沖動，防范潛在的信貸風險，維護整個金融市場的穩定。

（二）鄉鎮層面上的協同治理

鄉鎮層面協同治理的主體包括鄉鎮扶貧工作站⑨、鄉鎮農信社、龍頭企業和建檔立卡貧困戶代表等，協同的目的是根據縣級層面搭建起來的制度框架，治理貸款過程中出現的問題，確保扶貧小額信貸順利開展。脫貧攻堅是一個動態的過程，有些貧困戶經過努力跨過了貧困線，成功“脫貧摘帽”；有些邊緣戶卻因為各種主客觀原因跌到貧困線下，淪為新的貧困戶，然而信息更新卻存在一定的滯后性，可能會出現部分貧困戶因姓名不在全國扶貧開發系統內而無法申請貸款的情況。鄉鎮扶貧工作站處于脫貧攻堅的第一線，對貧困戶最了解。所以如果遇到上述情況，他們會對貸款申請者的建檔立卡貧困戶身份進行甄別和確認，出具相應的證明材料給鄉鎮農信社，確保真正的貧困戶能及時獲得貸款。鄉鎮層面協同治理的另外一個目的是訂立貸款合同，建立利益聯結機制，確保實現扶貧小額信貸的政策目標。具體來說，如果貧困戶采取“戶貸戶用戶還”的借貸模式，鎮農信社一般會授予3萬元的信貸資金，與他們簽訂雙邊借貸合同，然后把信貸資金直接打入其賬戶，貧困戶自主發展產業，按時償還貸款本金；如果貧困戶采用“戶貸企用企還”的模式，鎮農信社一般會授予5萬元的信貸資金，并與建檔立卡貧困戶、想要承接信貸資金的龍頭企業簽訂三方合同，明確彼此的權利和義務，然后把信貸資金打入龍頭企業的賬戶。龍頭企業實際使用資金，每年按照不低于8%的比例定期給建檔立卡貧困戶分紅，優先錄用入股貧困戶到企業務工，貸款到期后負責償還本金。鎮農信社和鎮扶貧站密切關注龍頭企業資金流水，督促其按時足額分紅。若因經營不善或市場波動出現虧損、倒閉或資不抵債等情況，其破產清算資產要優先償還扶貧小額信貸本金，貧困戶則“負贏不負虧”。

（三）行政村層面上的協同治理

行政村層面上的協同治理主體主要包括第一書記、包村干部、包片信貸員、村委干部、幫扶聯系人等，協同治理的目的是解決信息不對稱和有效需求不足的問題。農信機構對建檔立卡貧困戶的信息不對稱，極易誘發“交易之前的逆向選擇和交易之后的道德風險”。[28]L縣雖然設置了扶貧小額信貸風險保障金，變相為建檔立卡貧困戶提供了貸款擔保，但卻不能杜絕道德風險。根據L縣風險保障金使用條例，若貧困戶發生道德風險，農信機構要承擔一半的貸款損失。農信機構沒有足夠的人力和財力解決信息不對稱的問題，只能由包片信貸員與第一書記、包村干部、村委干部、幫扶聯系人等開展協同治理，組成工作隊一起入戶核實，圍繞信用、勞動力和人均純收入這三個指標對建檔立卡貧困戶評議打分，根據分數高低評定信用等級，農信機構根據貧困戶的信用等級確定授信額度。貸款有效需求不足的原因有二：一是部分貧困戶對扶貧小額信貸不熟悉、不了解，不知道可以申請扶貧小額信貸；二是部分貧困戶沒有合適的產業發展項目，不愿申請扶貧小額信貸。為解決這個問題，行政村會召集所有建檔立卡貧困戶開會，請包片信貸員宣講扶貧小額信貸的宗旨、目的、信用評級流程、貸款流程和貼息辦法等，鼓勵他們積極提交貸款申請；制作扶貧小額信貸宣傳單，分發給參會的建檔立卡貧困戶。第一書記、包村干部和村委干部利用下村時間，積極宣傳扶貧小額信貸。通過多方協同努力，大部分貧困戶都能知曉扶貧小額信貸政策，主動提出貸款申請。針對那些符合貸款資格卻因沒有合適發展項目而不愿申請的貧困戶，第一書記和村委干部也會與幫扶聯系人溝通，請后者多做工作。在整個脫貧攻堅期內，幫扶聯系人幾乎每月都會帶著禮物看望貧困戶，鼓勵他們振作精神，幫助填寫表格和數據，力所能及地解決一些現實困難。他們也想通過扶貧小額信貸提高貧困戶的人均可支配收入，彰顯他們的幫扶成效。所以幫扶聯系人會利用他們對貧困戶的了解以及貧困戶對他們的信任反復宣傳扶貧小額信貸的好處，努力勸說他們提交貸款申請。如：不用交利息，可以用這筆錢發展產業，如果自己沒能力發展產業，也可采用“戶貸企用企還”的模式，將信貸資金入股到龍頭企業，即便什么都不用干，每年也能獲得4千元的分紅收入B10。

馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關”。[29]協同治理就是擁有不同目標和利益訴求的多元主體通過平等協商凝聚共識、最終解決公共問題的過程。所以要將不同主體聚攏起來開展協同治理，就必須讓潛在的參與者認識到他們無法單方面或通過其他方式實現他們的目標，[30]就必須照顧到不同主體的合理關切，滿足他們的正當利益訴求，最終在平等溝通和多重博弈中達至動態平衡。L縣縣級層面、鄉鎮層面和行政村層面的協同治理既能幫助政府實現“擴大扶貧小額信貸覆蓋面、盡快完成脫貧攻堅任務”的目標，又能有效緩解農信機構對風險損失的顧慮，還考慮到了農業龍頭企業和建檔立卡貧困戶的利益。正因如此，各利益相關者愿意攜手合作、圍繞扶貧小額信貸展開協同治理。

四、多層級協同治理的內在邏輯

為了按時完成脫貧攻堅任務，L縣政府一方面制定扶貧小額信貸目標任務，根據各鄉鎮擬脫貧人數將任務分解，然后通過縱向科層組織體系下壓到各個鄉鎮；另一方面又在縣級層面上采取了協同治理的策略，以明確各方的權責關系，搭建起扶貧小額信貸的制度框架。為了完成L縣下達的扶貧小額信貸指標任務，各鄉鎮政府一方面將任務進一步分解細化，形成一套更加具體的指標體系，然后通過縱向科層組織體系下達給各行政村；另一方面也在鄉鎮層面上采取協同治理的策略，與鄉鎮農信社和龍頭企業等主體一起解決貸款過程中出現的問題，簽訂貸款合同，建立利益聯結機制。行政村位于縱向行政體系的末梢，無法將扶貧小額信貸目標任務進一步下壓。為了完成鄉鎮下達的任務，第一書記、駐村隊員、兩委干部只能與包片信貸員、幫扶聯系人等開展協同治理，積極宣傳扶貧小信貸政策，動員貧困戶積極提交貸款申請?？v向科層治理與橫向協同治理交叉，形成了一種“多層級協同治理”的模式（見下圖）。這種多層級協同治理模式既契合了單一制國家的結構邏輯，又契合了基層政府的工具理性邏輯。

圖1 多層級協同治理

（一）單一制的國家結構邏輯

“所謂國家結構，簡單地說，就是指國家的整體與部分，中央政權機關與地方政權機構之間的組成關系。國家結構形式所代表的縱向的國內政府間關系，是國內政府間關系的中軸，直接決定國內政府間縱橫關系的格局和運作形式”。[31]國家結構可分為三種形式，即以美國為代表的聯邦制、以英國為代表的分權式單一制和以中國為代表的集權式單一制。在聯邦制國家和分權式單一制國家，中央政府與地方政府、地方政府與更低層政府在關系上是獨立的，在地位上是平等的?！暗胤礁骷壵g主要存在法律上的指導關系，權力上的領導與制約關系比較弱”。[31]在遇到復雜的公共事務時，上級政府只能與下級政府、企業、非政府組織、公民個人坐下來平等溝通，展開“平面化”的協同治理。但中國是集權式單一制國家，縱向的各級政府之間存在行政隸屬關系，上級政府有權領導下級政府，下級政府必須服從上級政府的命令?！罢缱罡咭患壍胤秸畽嗔碜灾醒胝粯?，地方各級政府的權力也都源自上一級政府，因而，下級地方政府與上級地方政府之間的關系，就是一種領導與被領導、制約與被制約的關系”。[31]改革開放40年來，經濟改革和社會改革不斷深入，市場組織和非政府組織蓬勃發展。與之相對，“中國政府自上而下層級間的行政管理體制，一直實行的是上級政府向下級政府下達指標、分解任務、量化考核的目標責任制，雖然在不同時期下級政府關于目標責任的具體制定具有某種程度的討價還價的余地，但基本上是所謂‘壓力型體制”。[32]中國的國家結構形式和改革進程決定了中國場域中的協同治理根本無法繞開縱向的科層治理，不可能像英美等國一樣“一鍋燴”，將上下、左右的主體糅合強壓在同一個平面之上；它必須正視縱向的科層結構，并自覺嵌入在某一個或某幾個行政層級之上。正因為如此，內含平等追求的協同治理在中國必然會呈現出多層級性的特征。

（二）工具理性的邏輯

科層治理強調上下級政府間的命令與服從。在科層組織體系中處于優勢地位的上級政府掌握絕大部分的權力和資源，可以給下級政府定指標、派任務，并以強制命令的方式要求它們在規定時間內完成；下級政府隸屬于上級政府，必須無條件服從上級政府的命令。協同治理強調主體多元，不僅包括公共機構，而且包括公司企業、社會組織和公民個人等非公共的利益相關者；強調關系獨立，多元主體間有著明確的權利和義務邊界，相互不存在行政隸屬關系；強調地位平等，協同治理是公共機構和非公共利益相關者通過友好協商達成共識的過程，而非一方對另一方的強制命令。所以從理論層面來看，科層治理與協同治理不可避免會存在一定的張力。

然而在社會政治生活中，“治理是一種偏重于工具性的政治行為。無論在哪一種社會政治體制下，無論哪個階級施行統治，誰上臺執政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持”。[33]處于脫貧攻堅戰第一線的縣鄉政府，承受著來自中央和自治區考核驗收的巨大壓力。他們考慮的首要問題是怎樣提高貧困人口的人均可支配收入，怎樣在2020年底前順利實現“脫貧摘帽”，而不是形而上的價值判斷，更不會被理論層面的張力束縛住手腳。只要有助于實現脫貧目標，只要不違背政策法律，任何手段都可考慮。具體到扶貧小額信貸，科層治理雖然給縣、鄉鎮和行政村的干部們施加了巨大的壓力，讓他們精神高度緊張，他們私下也經常抱怨自己像機器一樣；但他們也明白，在中國特色的政治體制下，科層治理是他們手中效率最高的一種動員機制，離開了科層治理，扶貧小額信貸不可能在短時間內推廣開來?！暗侥壳盀橹?，我們縣已累計放貸3.2多億，覆蓋8000多戶。如果沒有政府的強力推動，扶貧小額信貸不可能發展得這么快”B11。所以他們對科層治理“既恨又愛”。協同治理強調主體間的平等，雖然會在一定程度上消解政府科層治理的權威，但卻能整合多元主體的力量，匯聚分散在不同機構中的資源，彌補政府資源和能力不足的困境。所以縣、鄉政和行政村放低姿態，主動將農信機構、龍頭企業、幫扶聯系人和建檔立卡貧困戶等利益相關者納入治理主體的范疇之內，暫時摒棄行政命令的邏輯，與不同主體通過平等協商達成共識，在三個橫向層面上開展協同治理。

日裔美國學者福山指出：“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊大政府，力圖把國家部門的事務交給自由市場或公民社會。但特別是在發展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態，卻是嚴重問題的禍根”。[34]L縣沒有迷信所謂的“主流”，而是從治理實踐出發，從工具理性出發，將科層治理和協同治理融會在一起，探索出了一種“多層級協同治理”的模式。它“既凸顯治理權力的集中，也強調由多元治理主體構成的新型治理結構的重要性”；[35]既強調了國家在治理過程中的能力和權力，又有效地整合了多元主體的資源，彌補了自身能力不足的困境。這對構建“強國家-強社會”的現代治理格局、推動國家治理體系和治理能力的現代化具有重要意義。

五、結論與討論

綜上，在推進扶貧小額信貸的過程中，L縣在縱向上采取了科層治理的策略，在縣、鄉鎮和行政村這三個橫向層面上采取了協同治理的策略?？v向科層治理與橫向協同治理交叉，形成了多層級協同治理的模式。在此多層級協同治理模式中，L縣政府、鄉鎮政府和行政村是三個關鍵節點，它們既是縱向扶貧小額信貸目標任務的組織者和壓力的傳導者，又是橫向層面協同治理的發起者。沒有縱向上的任務和壓力傳導，扶貧小額信貸不可能在短時間內大范圍推廣，橫向層面上的協同治理就沒有存在的意義；沒有橫向上的協同治理，縣政府、鄉鎮政府和行政村的扶貧小額信貸任務就無法高效完成。多層級協同治理將縱向上的縣政府、鄉鎮政府和行政村以及橫向上的農信機構、農業龍頭企業、建檔立卡貧困戶、幫扶聯系人等多元主體動員起來，達到“上下聯動、左右協同”的效果，克服了以往治理“碎片化”的問題，使L縣順利完成了扶貧小額信貸目標任務。

科層治理強調上下級政府間的命令與服從，協同治理強調多元主體間的協商與共識，二者在理論旨趣和實踐導向上的確存在一定的張力。一些學者將這種張力極端化，從二元對立的立場審視二者間的關系，認為科層治理會阻撓和排斥協同治理，因此對科層治理展開了猛烈批判，不斷動搖、消解國家權威，明確提出“國家退場”，主張“沒有政府的治理”，認為“協同才是我們這個時代的希望”。[36]但L縣卻將科層治理和協同治理巧妙地融會在一起，順利完成了扶貧小額信貸目標任務。這啟發我們，實踐中的科層治理與協同治理并不是水火不容的。國家和政府的縱向科層治理是有彈性的，為了實現某一個階段上的重要目標任務，它們完全可以以開放的胸懷、以平等的協商將其他利益相關者也納入到治理主體的范疇之內，整合彌散在不同部門中的資源，進行多層級協同治理?！皣彝藞觥薄皼]有政府的治理”等激進主張不僅無法在理論上實現自洽，而且對解決實際問題無益。中國治理體系具有足夠的彈性和韌性，能夠在堅持本國制度穩固的基礎上吸納其他治理模式的優點和長處，這是中國改革開放后經濟社會持續穩定發展的基礎，也是“中國式現代化”順利推進最重要的制度保障。

“現代國家的理想治理體制是縱向統一和橫向多元的有機結合，以便既保障主權國家的一致性，又促使社會充滿活力”。[37]但要實現縱向統一，保障國家的一致性，就必須適度集權，確保上級政府有足夠的能力去推行亟待實施的政策，有足夠的權威制止地方自行其是的沖動；而要實現橫向多元，激發社會活力，就必須適度分權，給多元主體提供發揮作用的空間，兼顧到它們的正當利益。本文所討論的多層級協同治理在縱向維度上采取的是科層治理的策略，滿足了上級政府適度集權的需要，使上級政府可以高效快捷地調動下級政府的力量，集中一切可以集中的資源，在規定時間內完成脫貧攻堅任務，這對后發現代化國家克服“治理失靈”的困境、趕超西方發達國家具有重要意義；多層級協同治理在橫向維度上采取的是協同治理的策略，很好地兼顧了分權的需要，可以整合分散在不同機構中的資源，為多元主體參政議政打開大門，增加政治和行政體系的彈性，有效回應社會變革和民主參與的訴求，因此是治理中國復雜問題的一個理想模式。

中國政治制度具有統一性，層級政府具有同構性?！岸鄬蛹墔f同治理”不僅適用于民族地區的縣域治理，而且可以向廣西壯族自治區乃至全國推廣，為復雜社會問題的治理和鄉村振興提供一個富有啟發性的思路。當然，脫貧攻堅已經結束，科層組織內自上而下的壓力得到緩解，未來在鄉村振興中可以適當弱化科層治理強制與命令的色彩，讓市場和社會力量發揮更大的作用；引導貧困戶組織起來，讓他們以組織化的形式參與小額信貸協同治理，更好地尊重他們的意愿，更好地保護他們的權益。受研究者學術水平和科研能力的局限，本研究也存在一些不足之處。如在刻畫縱向科層管理時，本文僅聚焦于上級政府和下級政府這條“軸”，而忽視了上級職能部門與下級職能部門間、縣農信聯社與鄉鎮農信社間的工作關系；在刻畫橫向協同治理時，對多元主體間的具體協同過程分析得還不夠細膩和具體，對怎樣處理科層治理和協同治理之間的張力著墨不夠。從這個角度來說，本文描述的“多層級協同治理”類似于一個“理想類型”，更詳盡的研究還需學界未來共同努力。

注釋：

①數據來源于作者在L縣扶貧辦調研。

②“戶貸企用企還”模式最初在政策上是被允許的，也受到很多建檔立卡貧困戶和龍頭企業的歡迎。但這種模式不利于激發建檔立卡貧困戶的內生動力，所以2017年12月以后，廣西新發放的扶貧小額信貸不再采用“戶貸企用”、信貸資金入股分紅等模式。

③2021年6月，L縣扶貧辦已正式更名為L縣鄉村振興局。

④從文本來看，L縣扶貧小額信貸目標任務不夠明確，伸縮性太大，缺乏可操作性。所以在后來的任務分解下達中，L縣直接以每年擬脫貧總戶數的80%測算出需放貸的戶數，再按照每戶5萬元的標準測算出需放貸的總金額。

⑤本表根據在L縣實地調查收集到的材料制作而成。

⑥值得注意的是，在“擊鼓傳花”游戲中，假設花每傳一周擊一次鼓，上一位玩家只要將花傳遞到下一位玩家手中，自己就沒有被逮住的壓力；但鄉鎮政府在將扶貧小額信貸任務分解落實到行政村頭上時，雖然任務下沉了，但壓力仍然在自己手中。若完不成任務，鄉鎮政府會受到縣政府的懲罰。從這個角度來看，鄉鎮向行政村分解目標任務與“擊鼓傳花”游戲又有一點不同。

⑦周黎安、吳毅、張鳴和王漢生等人都對縱向政府間層層加碼的現象進行過研究，不過他們所說是工作量上的加碼。而DD鎮在向行政村下達指標任務時，并沒有增加工作量，而是把考核時間稍作提前，以給自己留下更多的緩沖時間，因此可以說是一種變相的層層加碼。

⑧L縣農信聯社是廣西壯族自治區農村信用社聯合社下屬的縣級合作金融機構，它在每個鄉鎮都設有分支，一般統稱為××鄉（鎮）農村信用合作社（簡稱農信社）。每個鄉鎮農信社都有一定數量的片區信貸員，每個片區信貸員負責幾個村的扶貧小額信貸工作。是該縣服務網絡最廣、與“三農”聯系最密切金融服務企業。除了農信聯社，農業銀行和郵政儲蓄銀行也參與了L縣扶貧小額信貸工作，但它們所占的市場份額總共不到5%，運作模式與農信聯社幾乎一樣，所以本文重點關注農信機構。2018年8月，L縣農信聯社正式改制為L縣農村商業銀行。

⑨DD鎮扶貧工作站是DD鎮政府下設的一個專門負責扶貧的工作機構。2020年脫貧攻堅結束后，DD鎮扶貧工作站已更名為DD鎮鄉村振興工作站，但工作人員保持不變。

⑩ 源自DK村建檔立卡貧困戶戶主WXY的訪談筆錄。

B11 源自L縣扶貧辦L主任的訪談記錄。

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收稿日期：2022-11-10 責任編輯：賈海霞