中小學校黨組織領導的校長負責制實施困境與實踐進路

魯幽 劉曉楠

摘要 建立和實施黨組織領導的校長負責制是我國中小學領導體制和治理結構的一項重要改革?；趯ξ覈??。ㄊ校?1所中小學校開展的調查研究發現，中小學校在推進領導體制改革過程中面臨著思想認識有偏差、隊伍建設有短板、配套制度不健全、運作機制不完善、黨教融合不充分等問題。突破這些困境，需要整體提升宣傳培訓的針對性和實效性，大力打造專業化復合型的干部隊伍，積極構建系統完備的制度體系，建立健全務實高效的運行體系，深入推進黨建與業務工作有機融合。

關鍵詞 黨組織領導的校長負責制；領導體制；教育治理；黨教融合；黨組織書記素質模型

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2023）07-0025-04

注釋：① 本文系中國教育科學研究院2023年度“教育強國大調研”專項“推進實施中小學校黨組織領導的校長負責制調查研究”（項目編號：GYH12023042）的研究成果。

加強黨對教育工作的全面領導是辦好教育的根本保證。2022年1月，中共中央辦公廳印發《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），對中小學領導體制作出重大改革，旨在加強黨對教育工作的全面領導，保證黨的教育方針和黨中央決策部署能在中小學校得到貫徹落實。

在《意見》出臺實施的一年多時間里，各地中小學校貫徹落實的情況怎樣？中小學校在建立健全黨組織領導的校長負責制過程中還存在哪些堵點或難點？如何破解困境以推動中小學校持續完善、有效推進黨組織領導的校長負責制？這是推進中小學校教育治理現代化進程中亟待解決的現實問題。為貫徹落實中央關于在全黨大興調查研究的工作要求，中國教育科學研究院設立“推進實施中小學校黨組織領導的校長負責制”調研項目，項目組分別到北京市、廣西梧州市、江蘇南京市三地21所學校開展實地調研，了解《意見》落實情況，分析中小學校在建立和實施黨組織領導的校長負責制過程中存在的問題，提煉推進實施的實踐進路。

一、中小學校實施黨組織領導的校長負責制的基本情況

項目組通過政策分析和文獻梳理，結合前期研究基礎，編制并發放書記、校長和教師調研問卷245份?；赟PSS問卷數據分析，項目組運用德爾菲法，確立以思想認識、隊伍建設、制度規范、運作機制和黨教融合為主測維度的分析框架。綜合考慮學段、城鄉、規模等特征，項目組在三地深入調研了21所中小學校（其中小學6所，初中5所，高中4所，九年一貫制學校6所；城區學校15所，鄉鎮學校6所；書記和校長分設的學校16所，書記和校長“一肩挑”的學校5所），與教育科研人員、基層教育部門人員和中小學校書記或校長共32人進行訪談，運用分析框架，深入了解中小學校推進落實黨組織領導的校長負責制的具體情況，分析研究不同情況的中小學校推進實施黨組織領導的校長負責制的差異。

調研發現，當前我國中小學校推進落實黨組織領導的校長負責制的情況主要表現為三個方面。第一，三地教育部門都按照《意見》要求統籌部署，制定實施方案，出臺配套文件或示范文本，形成“1+X”政策體系，分批推進體制改革，如北京的“1+5”、梧州的“1+6”、南京的“1+2”。其中“1”是三地按照《意見》要求制定的本地實施方案，如《北京市關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的實施方案（試行）》；“X”是三地細化《意見》要求制定的一系列配套文件或示范文本，如《梧州市中小學校黨組織書記和校長職責示范文本（試行）》。目前，三地有70%左右的中小學校開展了改革實踐，整體平穩有序。第二，三地試點學校都按照“一地一案”“一校一案”原則，結合本地本校實際，選拔黨性觀念強、專業素質強的黨員干部擔任分校（校區）、學校內設機構、年級組、學科組等教育教學單位的基層黨組織書記或黨務工作者，構建學校三級黨組織體系。第三，三地試點學校都修訂完善學校章程，逐漸建立決策、執行、溝通、公開、監督等校內規章制度。

二、中小學校實施黨組織領導的校長負責制的現實困境

調研發現，三地試點學校在思想認識、隊伍建設、配套制度、運作機制等方面還存在一些現實困境，阻礙了中小學校黨組織領導體制改革的進程和實效。

1. 思想認識有偏差

學校黨政領導干部對黨組織領導的校長負責制還不完全了解和熟悉，對黨組織領導體制改革的重大意義、體制優勢、內涵特點認識不到位。有的學校特別是農村學校的黨政領導干部不能精準把握黨組織領導體制改革的核心內涵，認為黨組織應該是“包辦學校一切”“管理學校一切”，認為書記是學校的“一把手”，校長要按照書記的要求開展工作。有的學校的書記、校長不完全清楚黨組織會議與校務會議、書記與校長的權責界限和工作規范，不能準確判斷究竟什么事務應該由自己負責，以及如何按照規定要求和程序提請會議議定、推進工作落實。還有的學校特別是書記和校長“一肩挑”的學校，仍然沿襲老經驗老做法，書記（校長）“大權獨攬”，為“提高效率”把黨組織會議與校務會議合成一次會議來召開，履職盡責不區分書記和校長身份，內部監督形同虛設，沒有充分發揮黨組織領導的校長負責制的制度優勢。

2. 隊伍建設有短板

學?；鶎狱h員隊伍數量不足、素質不高，是影響中小學校黨組織領導的校長負責制改革效果的重要原因。

第一，部分學校黨員教師人數不足，難以支撐黨組織領導體制改革。如一些規模較小的鄉鎮幼兒園或農村小學，教師中黨員人數占比較低，有的未達7人甚至不足3人，不滿足領導體制改革的基本條件。

第二，黨員后備力量儲備不足，難以保證關鍵崗位干部選足配齊。在組建學校黨組織過程中，需要一定數量符合條件的黨員干部充任書記、副書記、黨政辦公室主任等領導崗位，但不少學校因缺少后備力量儲備，不能滿足黨員領導崗位需求。

第三，黨員干部能力素質不高，難以適應領導體制改革的高要求。梧州一些學校在改革前普遍把能力較強的干部安排在校長崗位上，但部分校長不是黨員；改革后對學校黨組織書記崗位能力要求更高，不少新選配的書記無法勝任崗位工作需要。南京一些學校的書記崗是為安置即將退休的干部而設置的“二線崗”，一些學校的書記因不適應校長崗位而轉崗為書記，這樣的書記既不符合再轉崗為校長的要求，也不適應新體制改革的要求，難以發揮推動學校黨組織履行領導職責的作用。

3. 配套制度不健全

配套規范制度不健全造成學校黨組織與校長負責制、書記與校長不同頻，不融合。

第一，黨組織會議和校長辦公會議職責權限不夠清晰。很多學校反映，雖然國家和地方教育部門出臺了系列政策文件，但是實踐中還是很難清晰認定學校黨組織會議和校長辦公會議、書記和校長的權責界限，以及議事規則和運作程序。

第二，學校黨政干部保障制度缺失。很多學校反映，按照改革需要，學校吸收一批黨員教師進入學校黨組織體系，因此承擔了大量的黨政工作，但由于在課時認定、津貼補助、職稱評定、職業發展和工資待遇等方面缺乏制度保障，削弱了黨員干部的工作熱情。

第三，學校黨政干部任命制度不統一。南京一些中學的校級干部編制總框架和任職由市、縣（區）委組織部、編委辦統籌制定，任命學校書記、校長須在組織部門和編委辦的任職體系中報備實施，僅靠教育部門難以解決人員配備和編制問題。但是一些小學的校級干部則由教育部門任命，這就出現在小學、中學一貫制的學校中，小學和中學的校級領導的任命機關、程序、級別等不同的現象。

4. 運作機制不完善

由于沒有準確把握政策要求建立比較完善的學校黨政干部定期溝通、分工協同和內外監督的工作機制，造成書記和校長分設的學校存在決策界限不明、溝通協調不暢、推進實施不力等問題。雖然多數學校已經建立并實施干部定期溝通的工作機制，但有的學校仍存在溝通機制隨意化、形式化、低效化的問題，主要是因為沒有提前設定溝通議題，沒有提前做好調研等準備工作。有的學校沒有建立比較完備的分工機制，在落實黨組織決策時仍存在黨政干部協同不力、黨政部門配合不暢等問題。還有的學校沒有建立比較完善的監督機制，不能有力督促學校黨組織的決策落實到位，不能準確評價學校黨組織的執行效果。

5. 黨教融合不充分

中小學校仍有重業務輕黨建傾向，不同程度存在黨建與教育教學、學校管理工作相脫離的“兩張皮”現象，未充分發揮學校黨組織政治引領的作用。

第一，學校黨組織建設未能與教育教學及管理工作齊謀劃、同部署。有的學校缺乏對黨建工作的重視，有的學校黨建基礎較為薄弱，導致“重業務、輕黨建”現象突出，更多關注學校教育教學的整體設計，而對黨建工作缺乏長遠規劃，黨建與業務工作結合不緊、各行其是。

第二，學校黨建無法與教育教學及管理工作實現相互促進。有的學校的黨組織成員由黨員教師或行政干部兼任，缺乏相應的工作經驗和能力；有的黨員教師視黨務工作為額外負擔，在組織生活中僅滿足于完成規定任務；有的學校在黨組織建設工作中過多關注過程和形式而不注重實效，由此導致黨建和業務融合不暢甚至貌合神離。黨建業務“兩張皮”最終導致中小學基層黨組織缺乏凝聚力和號召力，無法充分發揮黨組織的領導作用和黨員模范的引領效用。[1]

三、推進中小學校黨組織領導的校長負責制的實踐進路

1. 思想認識是先導，整體提升宣傳培訓的針對性和實效性

提升政治站位、凝聚思想共識是推進實施中小學校黨組織領導的校長負責制的基本前提。各地要統籌謀劃培訓規劃，建立健全培訓制度，針對《意見》以及本地出臺的配套文件開展宣傳解讀工作。在對象上，要加強對學校黨組織書記和校長特別是副書記、黨政辦公室主任等重點人群的培訓，著力提升學校黨政干部的政策領悟能力、執行落實能力和依法治校能力。在方式上，要通過融入“國培計劃”，加強對農村地區學校黨政干部的培訓，為農村地區推進改革創造良好的工作環境。在內容上，要加強“黨組織全面領導”是集體領導、履行的是領導職責等核心理念的培訓，實現領導干部思想上統一、政治上團結、行動上一致。

2. 隊伍建設是根本，大力打造專業化復合型的干部隊伍

黨員隊伍建設不僅是黨保持先進性、純潔性的關鍵所在，也是中小學實施黨組織領導的校長負責制的基礎工程，要從戰略高度來認識教師工作的極端重要性。[2]為進一步整合學校黨員教師隊伍的組織優勢，凝心聚力，并充分發揮黨員教師的先鋒模范作用，中小學校黨員隊伍建設既要重視數量和規模的壯大，更應關注質量和素質的提升，以高水平黨建引領學校教育的高質量發展。

第一，加強學校黨組織書記和校長隊伍建設。書記、校長是學校發展的領路人，選好用對書記、校長，是辦好一所學校的關鍵要素。為此，首先要優化培養路徑，研究制定中小學?；鶎狱h組織書記、校長素質模型，強調政治過硬、適應新時代要求、具有領導教育現代化的能力；其次要明晰選拔路徑，細化黨組織書記和校長的選任標準和選拔任用程序，將“政治標準”作為選人用人的第一標準；最后要創新管理制度，優化發展規劃，大力打造專業化復合型書記和校長隊伍。

第二，加強學校黨員后備干部力量的有序培育。黨員后備干部力量為黨組織領導的校長負責制提供了人才支撐，是確保學校改革創新、穩定發展的源泉和活水。為此，首先要科學設計黨政干部的成長路徑，培養選拔黨性觀念強、專業素質強的“雙強型”黨員教師加入基層黨組織干部隊伍，作為專（兼）職副書記、黨組織辦公室主任、校長辦公室主任等黨政崗位的重要來源，作為選拔書記、校長的重要臺階，充分調動黨員教師的積極性。其次，健全優秀黨員教師的“雙培養”工作機制，通過黨員教師與優秀教師結對、互學、互助等方式，加強對優秀教師的政治引領和政治吸納，積極將黨員培養成為業務骨干，或將業務骨干培養為先進黨員。

3. 制度建設是基礎，著力構建系統完備的制度體系

推進中小學校黨組織領導體制改革要建立健全加強黨組織領導的各項具體制度，構建系統完備的制度體系。

第一，完善決策制度。統一規定不同類型黨組織的書記、校長的設置方式，明確規定書記、校長、黨組織會議、校長辦公會的職責權限和運行程序，切實推行“民主-集中-民主”的決策原則。

第二，完善保障制度。合理認定學校黨政干部的工作成效，保障學校黨政干部在津貼補助、職稱評定、職務晉升等方面的合理權益，提高黨員干部積極工作的主動性和自覺性。

第三，完善任命制度。按照“市級給政策、各區抓落實”的思路，統一規劃中小學書記和校長的編制管理、職務任命、職等職級，分批分類增加學校書記、副書記等黨政工作者的編制和職數，統一管理干部的職務任命、職等職級和編制分配，為學校黨政干部任職提供有力的政治保障。

4. 工作機制是保障，建立健全務實高效的運行體系

各地要完善學校黨組織統一領導、黨政分工合作協調運行的工作機制，構建高效溝通、共同參與、內外監督的運行體系，提升學校治理的能力和水平。

第一，健全溝通協商機制。書記與校長之間以及書記、校長與其他學校黨政干部之間要定期溝通工作安排，圍繞職責權限提前設定溝通議題，有針對性地溝通協商，凝聚統一意見，再提交有關會議議決，提升重要決策和重大工作推進的質量與效率。

第二，健全分工協調機制。學校黨組織會議、校長辦公會議決定事項應由學校領導班子成員按分工和職責組織實施，遇到新情況新問題以致需要變更決議事項的，要及時按照程序提請召開會議復議。學校黨政辦（黨辦、校辦）負責協調校內機構推進落實，書記和校長要隨時掌握情況、推進落實、評估效果。

第三，健全內外監督機制。建立和落實領導體制改革執行情況報告制度，學校黨組織會議重要決策應及時向上級黨組織報告，校長辦公會議應自覺接受上級部門和學校黨組織的監督。學校黨組織會議、校長辦公會議重要事務，要堅持應公開盡公開原則，自覺接受黨員、教職工、學生及家長的監督。學校黨政干部要定期向學校黨組織報告工作。

5. 黨教融合是方向，深入推進黨建與業務工作有機融合

黨建工作能夠確定學校業務工作的政治方向，業務工作成效也是檢驗學校黨建實效的重要標準，兩者的深度融合是推進中小學校黨組織領導的校長負責制改革的基本方向和必然要求。習近平總書記強調，“要處理好黨建和業務的關系，堅持黨建工作和業務工作一起謀劃、一起部署、一起落實、一起檢查”。為破解中小學校黨組織領導力不強、黨建與業務“兩張皮”等諸多難題，使黨組織能夠真正成為學校教育提質增效的堅強后盾，學?；鶎狱h組織需要從思想和行動上有所突破。

第一，深化學校黨組織建設和業務工作同等重要的認識，在思想上主動破解“兩張皮”。學校黨組織書記及校長要深刻領會“黨建工作沒抓好、業務工作也不可能抓好，業務工作沒抓好、黨建工作也一定沒抓好”[3]的內涵，主動將黨建工作和業務工作統一起來謀劃設計，并將其落實到工作目標、責任分工、管理考核等各個環節，確保黨建和業務的有機統一、相互促進，使“兩張皮”成為“一盤棋”。

第二，建立健全系統完備的學校黨組織體系，創新黨組織指導聯系業務的治理結構，在行動上促進深度融合。在橫向治理上，推動行政部門職能設置與黨組織建設同步優化，即在黨組織領導下，根據黨建、思政、學生發展、教師發展等業務劃分，成立若干行政管理中心，由學校黨組織成員擔任中心主管，一崗雙責，實現黨組織領導“橫到邊”。在縱向治理上，堅持“支部建在連上”，健全學校、學科、年級三級黨組織體系，推動支部設置與教育教學活動等深度結合，壓實“最后一公里”，實現黨組織領導“縱到底”。

第三，堅持“黨建+品牌”，實現黨建領導與業務發展雙融雙促。學校要以創建黨建工作品牌為抓手，將黨的領導融入學校課程教學、教師研修發展、學生全面培養、學校文化建設、家校社協同育人等方面，樹品牌聚力量，引導全體教師落實黨的要求、找準工作方向，進一步強化黨組織對教育教學業務的全面領導，以高質量黨建推動黨的全面領導的制度優勢轉化為教育教學高質量發展的實踐效能。

參考文獻：

[1] 李奕.積極推動黨組織領導與校長負責兩個優勢深度融合—中小學校黨組織領導的校長負責制“北京經驗”[J].中國教育學刊，2022（7）：1-4.

[2] 習近平同北京師范大學師生代表座談時的講話（2014年9月9日）[N].人民日報，2014-09-10.

[3] 共青團中央青年發展部黨支部.推動新時代機關黨建與業務工作深度融合[J].機關黨建研究，2022（8）：40-42.

（編輯 崔若峰）