地方政府黃河流域生態環境治理的模式轉換與機制保障

摘 要：地方政府傳統的以行政區劃為原則的黃河流域生態環境屬地治理，割裂了黃河流域生態環境的系統性和整體性，弱化了地區與地區之間在黃河流域生態環境保護上的協同合作，難以從整體上保護黃河流域生態環境。新時代推動地方政府黃河流域生態環境協同治理，是突破治理分割困境的客觀要求，應對治理負外部性的必然選擇，增進治理共同利益的重要舉措和提升治理效能的重要途徑。地方政府黃河流域生態環境協同治理因權責劃分和利益分配，必然引發地方政府間的矛盾與沖突，故而需要通過建立文化共識、資源共享、利益共融、組織協調、政策協同、獎勵懲罰等協同機制為其提供機制保障，以促進地方政府黃河流域生態環境協同治理的穩定性、持續性和高效性。

關鍵詞：地方政府；黃河流域生態環境；屬地治理；協同治理；機制保障

中圖分類號：D630

文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.013

The Mode Transformation and Mechanism Guarantee of Local Governments

Ecological Environment Management in the Yellow River Basin

——From “Territorial Governance” to “Collaborative Governance”

ZHOU Wei

（Political Science and Law， Northwest University， Xian 710122，China）

Abstract：The traditional territorial management of the ecological environment in the Yellow River Basin， based on the principle of administrative division， has broken the system and integrity of the ecological environment in the Yellow River Basin， weakened the cooperation between regions in the ecological environment protection of the Yellow River Basin， and made it difficult to protect the ecological environment of the Yellow River Basin as a whole. In the new era， promoting the coordinated governance of the Yellow River basin in the Yellow River Basin is an objective requirement to break through the dilemma of governance segmentation， an inevitable choice to deal with the negative externalities of governance， an important measure to enhance the common interests of governance and an important way to improve the governance efficiency. Due to the division of powers and responsibilities and the distribution of benefits， local governments will inevitably lead to conflicts and conflicts among local governments in the coordinated ecological and environmental governance of the Yellow River Basin. Therefore， it is necessary to provide institutional guarantees through the establishment of collaborative mechanisms such as cultural consensus， resource sharing， benefit integration， organizational coordination， policy coordination， reward and punishment and other collaborative mechanisms. In order to promote the stability， sustainability and efficiency of the local governments collaborative governance of the ecological environment in the Yellow River basin.

Key words：local government; ecological environment of the Yellow River basin; territorial governance; collaborative governance; mechanism guarantee

一、引言

“黃河寧，天下平”，治理黃河一直是歷代安民興邦的大事。2019年9月18日，習近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，明確強調黃河流域生態保護和高質量發展是國家重要戰略，并指出“治理黃河，重在保護，要在治理”，同時要求“協同推進大治理”^［1］。但沿黃流域各級地方政府長期以來在黃河流域生態環境保護上遵循以行政區劃為原則的屬地治理，導致原本具有系統性和整體性的黃河流域生態環境空間被人為地分割成不同治理單元^［2］。地方政府基于自身轄區利益的黃河流域生態環境保護政策的制定和執行，因缺乏統一的治理機制而引發地方政府間責權利沖突和出現“碎片化權威”^［3］，致使諸多黃河流域生態環境問題無法從整體上得到有效治理。

新時代推進黃河流域生態環境協同大治理，首先要推動沿黃流域各級地方政府協同治理。因為沿黃流域地方政府是黃河流域生態環境治理的關鍵主體，其生態環境職能履職狀況及治理方式的選擇，將在很大程度上決定黃河流域生態環境保護和經濟高質量發展成效。因而，沿黃流域各級地方政府在黃河流域生態環境治理上，要基于“生態優先、綠色發展”的戰略定位，以“共同抓好大保護，協同推進大治理”為指導思想，積極破解黃河流域生態環境保護整體性與地方政府屬地治理碎片化之間的矛盾，不斷完善地方政府黃河流域生態環境協同治理機制，加強地方政府在黃河流域生態環境治理上的協同合作，共同落實好黃河流域生態保護和高質量發展國家重點戰略任務。

二、現狀審視：地方政府黃河流域生態環境屬地治理的固有局限

新中國成立以來，黨和國家不斷投入大量人力、物力、財力等資源進行治黃建設，黃河流域水患治理取得了顯著成效。但與此同時，由于沿黃流域地方政府及人民群眾對黃河流域生態環境資源的過度開發利用及保護不力，引發了黃河流域植被減少、水土流失、河流污染等一系列生態環境問題。盡管誘發黃河流域生態環境問題的原因是多樣的，但地方政府在黃河流域生態環境保護上遵循以行政區劃為原則的屬地治理，也是引發甚至加劇黃河流域生態環境問題的重要原因之一，其治理的固有局限性也日益凸顯。

（一）割裂了黃河流域生態環境的系統性

黃河流域生態環境是由上中下游、左右岸區域、干支流地區的山、水、林、草、地等各種自然要素共同構成的有機生態系統，各種自然要素之間存在著錯綜復雜的聯系，通過流域生態環境空間進行能量交換和物質循環，共同組成流域生態環境共同體。如果黃河流域生態環境共同體中的水、大氣和生物等各種自然要素之間能夠進行能量交換和物質循環，那么就能夠保持黃河流域生態環境系統的相對平衡，形成較為良好的流域生態環境；否則，就會導致黃河流域生態環境系統自身內部失衡，引發各種流域生態環境問題。因為流域生態環境具有系統性強、關聯度高、高滲透性、不可分割性等特征，流域上中下游、左右岸區域、干支流地區生態環境“犬牙交錯”、密不可分。流域生態環境系統絕不會因自然地理邊界或行政區劃界限而失去自身內在的聯系。上游水土流失、水質污染、過度開采等終將使整個下游地區生態環境受到影響，具有“牽一發而動全身”之感。地方政府在黃河流域生態環境保護上遵循以行政區劃為原則的屬地治理，人為地將黃河流域生態環境空間分割為不同治理單元，不僅阻隔了黃河流域生態環境共同體中各種自然要素之間的能量交換和物質循環，而且割裂了上中下游、左右岸區域、干支流地區之間的緊密聯系。這種“閉合型”和“分割型”的屬地治理模式，不但無法從根本上保護黃河流域生態環境，甚至是引發或加劇黃河流域生態環境問題的重要誘因。

（二）放大了黃河流域生態環境的外部性

黃河流域生態環境的整體性與地方政府屬地治理的碎片化矛盾，使得黃河流域生態環境治理具有很強的外部性。外部性一般是指未能被包括在貨幣或市場交易中的生產或消費行為所產生的某些外部影響^［4］。外部性可分為正外部性和負外部性：正外部性是指一方行為所帶來的收益其他方能夠享有；負外部性是指一方的收益使其他方的利益受損。流域生態環境治理同樣具有正外部性和負外部性。其正外部性如上游地區保護流域植被、治理水土流失、清理河道淤泥等行為所帶來流域生態環境福利，而下游地區卻在不支付任何費用的情況下能夠享有充足的水資源供給；負外部性如上游某一地區過度開發利用水資源等所造成的水污染，引發流域周邊及下游地區水質下降，給周邊及下游地區人民群眾的生產生活帶來損失。地方政府屬地治理往往容易放大流域生態環境治理的外部性，造成治理成本與治理收益的非對稱性，使得治理流域生態環境的地方政府難以排斥其他地方政府坐享其治理行為所帶來的收益，而開發利用流域生態環境資源的地方政府對其破壞行為并不承擔大部分成本。這樣就加劇了地方政府在黃河流域生態環境治理上的自利性，容易出現搭便車行為，難以形成理性集體行動。地方政府對各自轄區內流域生態環境資源無節制的開發利用，最終釀成整個流域生態環境惡化，引發各種流域生態環境問題。

（三）弱化了黃河流域生態環境共同利益

黃河流域生態環境是具有非排他性和競爭性組合特征的跨域公共產品^［5］。作為一種跨域公共產品，實現其公共利益的最大化，讓沿黃流域各級地方政府和人民群眾共同享有黃河流域生態環境資源所帶來的福利，這應該是黃河流域生態環境治理所追求的最終目標。從跨域公共產品的角度看，沿黃流域上中下游的地方政府在黃河流域生態環境保護上是利益共同體和命運共同體，具有一損俱損、一榮俱榮的特點。作為黃河流域生態環境公共利益的代表者與回應者，各級地方政府理應齊心合力共同保護黃河流域生態環境，維護黃河流域生態環境共同利益，實現黃河全流域生態環境福利最大化。然而，地方政府以行政區劃為原則的屬地治理將黃河流域生態環境整體利益進行了切割，致使各地方政府在黃河生態環境治理價值取向上，往往以追求本轄區流域生態環境利益為主要價值訴求，缺乏對全流域共同生態環境利益的安排。在“預算外收入”財政壓力下和“晉升錦標賽”激勵模式下^［6］，屬地治理使地方政府在黃河流域生態環境治理上會更多地考慮地方利益得失，呈現出自利化傾向，往往以追求轄區流域生態環境利益最大化為目標，但轄區流域生態環境利益的最大化并不必然會帶來全流域生態環境福利的最大化。相反，追求轄區流域生態環境利益最大化的行為，卻往往損害了全流域共同的生態環境福利。

（四）降低了黃河流域生態環境治理效能

黃河流域地貌類型多樣、氣候差異顯著、植物分布不均，其流經區域的地貌、氣候、植物等自然因素決定了流域生態環境十分脆弱，時常面臨著洪水威脅、植被退化、水土流失、水環境惡化等流域生態環境問題。如黃河流域水土流失面積占全國水土流失面積的45.5%，其中最嚴重的黃土高原區域水土流失面積占其土地總面積的37.19%^［7］；黃河流域水資源十分短缺、水環境風險加大，黃河以占全國2%的水資源供養了全國12%的人口，人均水資源占有量僅為全國平均水平的27%^［8］。且隨著沿黃流域工業化的迅猛發展和城鎮化的快速推進，進一步加劇了水環境的惡化，目前黃河流域廢污水排放量占全國總量的6%^［9］；黃河流域部分沼澤濕地生態功能嚴重退化，導致生物多樣性急劇減少，黃河土著魚類從20世紀80年代的24種急劇減少到21世紀初的15種^［10］，等等。以上這些流域生態問題充分說明了黃河流域生態環境治理的復雜性和艱巨性，決定了黃河流域生態環境有效治理需要沿黃流域各級地方政府協同合作。但地方政府基于行政區劃的黃河流域生態環境屬地治理具有天然的“封閉性”和“對抗性”，導致各地方政府在黃河流域生態環境治理上，不僅在治理規劃、治理政策、監管措施等方面各行其是，而且也難以實現地方政府間各種治理資源的互補與共享。地方政府在黃河流域生態環境治理上的這種“各自為政、單打獨斗”的屬地治理模式，無疑增加了治理成本，降低了治理效能。

二、模式轉換：地方政府黃河流域生態環境協同治理的內在機理

地方政府黃河流域生態環境屬地治理盡管能夠強化各自對本轄區流域生態環境保護的主體責任，但這使得以流域為單位從整體上保護黃河流域生態環境的目標難以實現。地方政府黃河流域生態環境協同治理以流域生態環境共同利益為目標，通過跨行政區的強制力促使地方政府間以流域為單位建立資源共享、結構優化、聯合行動的整體性治理機制^［11］，能夠突破地理邊界和打破行政界限，克服地方自利傾向和保護主義等問題，提高地方政府黃河流域生態環境整體治理績效。

（一）突破行政分割困境的客觀要求

傳統的流域生態資源管理體制是以行政區劃為主的管理體制，這導致地方政府在流域生態環境治理上實行行政區行政。所謂“行政區行政”主要是指一個國家內部的地方政府基于行政區劃對公共事務進行管理^［12］，也即在公共事務治理上奉行以行政區劃為原則的屬地治理。地方政府以行政區劃為原則的黃河流域生態環境屬地治理，雖然能夠增強地方政府對各自轄區流域生態環境保護的主體責任，發揮其在轄區流域生態環境治理中的強勢管理作用，對解決其轄區范圍內的流域生態環境問題通常是有效的。但這種以層級節制、職責分工、各司其職等為特征的屬地治理，不僅割裂了流域生態環境的系統性和整體性，而且限定了地方政府在流域生態環境保護中權力行使的法律效率范圍和責任承擔的空間范圍，使得無行政隸屬關系的地方政府對其他行政轄區內的流域生態環境問題無權干涉，也無需承擔過多責任。地方政府的注意力通常聚焦于本轄區流域生態環境問題，而對于那些需要突破自然地理邊界和打破行政區劃界限、實現全流域合作治理的流域生態環境問題通常視而不見，其結果是這種“分割型”與“封閉型”的屬地治理模式與流域生態環境問題的“衍生與擴散機理錯配”^［13］，最終導致流域生態環境問題治理時常失靈。顯然，地方政府在黃河流域生態環境治理上所采取的屬地治理模式，根本無法實現黃河流域生態環境問題整體性治理目標。黃河流域生態環境治理必須從流域生態環境的系統性和整體性出發，突破行政分割困境、打破屬地治理原則，推動地方政府從屬地治理走向協同治理。

（二）應對治理負外部性的必然選擇

流域生態環境資源具有“公共池塘資源”屬性，這導致地方政府在黃河流域生態環境治理中容易產生“搭便車”行為，以及由此引發的“過度使用”“擁擠效應”“公用地悲劇”等流域生態環境問題。這些問題通常僅表現為一種潛在的流域生態環境危機，只有借助適合的“氣候”條件才會演化成現實的流域生態環境問題。而這一適合的“氣候”條件往往是地方政府對各自開發使用其轄區流域生態資源所產生的負外部性，采取放松管理、任其擴散等地方保護主義的策略選擇。由于流域生態資源產權的不清晰和受益范圍的復雜性，地方政府間會產生競爭性爭奪開發利用黃河流域生態資源的行為，而這樣的競爭結果會造成地方政府在黃河流域生態環境治理上采取地方保護主義策略，都試圖控制自己行為的“溢出效應”，對于自身開發利用黃河流域生態資源所產生的負外部效應力求外在化，而對自身治理黃河流域生態環境所產生的正外部效應則力求內在化?？梢?，地方政府基于行政區劃的黃河流域生態環境屬地治理，使得地方政府間在黃河流域生態環境治理的博弈中難以實現合作，非但不能夠有效解決黃河流域生態環境治理的負外部性問題，相反卻是黃河流域生態環境治理負外部性生成及其擴散的重要原因。地方政府黃河流域生態環境協同治理能夠通過治理成本收益內在化的辦法解決負外部性難題，因為在協同治理中每一個地方政府不僅能夠分享到黃河流域生態環境治理帶來的收益，而且也需承擔自己在黃河流域生態環境治理策略上不善所造成的損失。因而，努力減少黃河流域生態環境治理的負外部性，就成為地方政府在黃河流域生態環境協同治理中的理性選擇。

（三）增進地方共同利益的重要舉措

流域生態環境是一種跨域公共產品，其治理需要地方政府間協同合作，實現全流域生態環境福利最大化是其內在要求。但地方政府是經濟理性與公共理性的矛盾統一體^［14］，是一個復雜的利益綜合體。地方政府在黃河流域生態環境治理中不僅要考慮流域生態環境治理對共同利益的影響，還要考慮對自身利益的影響。流域共同利益與地方自身利益在流域生態環境治理中時常發生碰撞與沖突。然而，地方政府以行政區劃為原則的黃河流域生態環境屬地治理，不僅使流域生態環境規制斷裂，而且對流域生態環境整體利益進行了切割。流域規制的斷裂使地方政府在黃河流域生態環境治理中以共同利益為立足點和評判標志的公共理性難以實現，而流域整體利益的切割使地方政府在黃河流域生態環境治理中追求地方利益的經濟理性更加顯著。再加上改革開放以來我國縱向分權和財政分灶等改革，使地方政府由一個純粹的執行型政府轉向追求地方利益的發展型政府。這樣在地方官員晉升“橫向錦標賽”競爭激勵模式下和居民選擇 “用腳投票”偏好表達機制下，作為經濟理性人的地方政府在黃河流域生態環境治理中往往重點關注轄區流域生態環境利益，而對整個流域共同利益不甚關注。作為沿黃流域分散的各級地方政府，在缺乏流域共同規則規制與機制約束的情況下，地方政府在黃河流域生態環境治理中競相追求轄區流域生態環境利益最大化的行為，必然導致全流域共同的生態環境利益無法實現。地方政府黃河流域生態環境協同治理以追求流域生態環境共同利益為目標，通過流域共同規則與機制等跨行政區的強制力，約束地方政府追求自身利益的經濟理性和強化地方政府實現整體利益的公共理性，有助于增進全流域生態環境福利最大化。

（四）提升政府治理效能的重要途徑

流域生態環境治理的復雜性和艱巨性與地方政府治理資源和治理能力的差異性，共同決定了地方政府以行政區劃為原則的流域生態環境屬地治理不可避免地陷入低效能問題。地方政府屬地治理致使其在黃河流域生態環境保護政策制定上“各自為政”，不同地區在治理標準、監管措施、質量監控等方面各行其是；在黃河流域生態環境問題治理上“畫地為牢”，重視本行政轄區流域生態問題治理，而對本行政轄區以外的流域生態問題視而不見，難以實現黃河流域生態環境保護協同合作及治理資源整合；在黃河流域生態環境保護管理上“力不從心”，各地方政府只有本轄區流域生態資源管轄權，對不具有行政隸屬關系的其他行政轄區的流域生態問題卻無能為力。這就不僅增加了地方政府黃河流域生態環境治理成本，而且降低了地方政府黃河流域生態環境治理效能。黃河流域生態環境治理的復雜性和艱巨性與地方政府治理資源和治理能力的差異性，決定了任何一個地方政府都無法單獨解決黃河流域生態環境治理所面臨的一系列問題。地方政府基于行政區劃的黃河流域生態環境“分割型”和“閉合型”治理只能是杯水車薪，無法從根本上保護整個黃河流域生態環境。破解地方政府黃河流域生態環境治理低效能問題，就需要打破地方政府屬地治理原則，建構地方政府協同治理機制，推動地方政府在黃河流域生態環境治理上各種治理資源要素的協同有序運作，才會產生集體功效大于各個部分總和的效用^［15］，進而提升地方政府黃河流域生態環境治理整體效能。

三、實現路徑：地方政府黃河流域生態環境協同治理的機制保障

地方政府黃河流域生態環境協同治理是由不同層級地方政府組成的涉及縱向、橫向、斜向的受協商和競爭動力支配的權力對等與地位平等的合作關系^［16］，是對地方政府生態權責利的調整與規范，也是地方政府從零和博弈走向正和博弈的實踐。由于各地區經濟發展水平和產業結構差異等，決定了不同地區發展對黃河流域生態環境資源的依賴程度不同。地方政府在黃河流域生態環境協同治理中必然面臨各種困難和存在各種分歧，故而需要建立健全協同機制以協調解決協同治理中的棘手問題，才能有效調動地方政府參與黃河流域生態環境協同治理的積極性，從而促進協同治理目標的實現。

（一）建立文化共識機制，增強地方政府協同治理的內生動力

黃河流域生態環境治理對傳承弘揚黃河文化、維護國家生態安全和促進經濟高質量發展具有重要意義。沿黃流域各級地方政府要充分認識到黃河流域生態環境保護的價值功能，以生態價值觀為導向、協同合作為要義、政府互信為抓手建立文化共識機制，強化文化共識，增強文化認同。一是要引導地方政府牢固樹立“生態優先，綠色發展”理念。堅持“生態優先，綠色發展”是建設黃河流域生態文明，推動黃河流域高質量發展的必然選擇。地方政府要積極轉變“唯GDP”增長的發展理念，樹立綠色可持續發展理念，正確認識黃河流域生態環境治理與地方經濟高質量發展之間的辯證關系。在黃河流域生態環境安全基礎上和資源承載能力范圍內，統籌協調推進黃河流域生態環境保護和地方經濟發展。二是要建設地方政府“開放型”和“合作型”行政文化。地方政府各自為政、畫地為牢、保護主義等是黃河流域生態環境協同治理的重要障礙，雖然表面上看是地方政府的施政行為，但究其根源在于地方政府狹隘性、封閉性、自利性的行政觀念。推動地方政府黃河流域生態環境協同治理，需要地方政府突破封閉性行政思維和摒棄自利性行政取向，建設以“公共精神、整體觀念、共同利益”為特征的開放合作和共治共享的行政文化。三是要增進地方政府間相互信任。信任能夠增進協同，協同能夠深化信任。信任是地方政府黃河流域生態環境協同治理的潤滑劑，能夠有效化解地方政府間分歧，降低協同成本和減少協同障礙?？赏ㄟ^加強地方政府在黃河流域生態環境協同治理中的對話交流、談判磋商、信用評級等制度建設，構筑地方政府間牢固的信任關系。

（二）建立資源共享機制，夯實地方政府協同治理的資源基礎

黃河流域生態環境保護的復雜性和治理的高成本，必然要求地方政府在黃河流域生態環境協同治理過程中能夠持續不斷地進行信息、物質和技術等治理資源的交換與共享，這就需要建立資源整合與共享機制來促進地方政府間各種資源的協同與聚合，實現資源的節約與增效。一是信息資源的公開與共享機制。一方面，建立地方政府轄區黃河流域生態環境監測信息公開機制。地方政府應通過政府網站或政務公眾號等政務平臺及時向社會公眾披露所轄流域生態環境情況，有效促進社會其他主體積極參與黃河流域生態環境保護。另一方面，建立地方政府間黃河流域生態環境信息互通機制。地方政府對于所轄流域生態環境變化狀況，特別是重大水環境污染、流域突發洪水等緊急事件，通過應急管理系統召開多邊緊急會議等手段做到信息及時通報。二是物質資源的整合與共享機制。即在黃河流域生態環境治理中，特別是在河流污染、突發洪水等重大應急生態環境事件處置中，地方政府在物資調配與使用中要形成聯合行動、有效整合、集中管理、統一調配的物資管理體制，充分發揮物質資源的協同與聚合效應，有效解決黃河流域突發生態環境事件應急處置中的物資匱乏問題，提高黃河流域突發生態環境事件應急處置的物質聚合能力。三是人才和技術資源的交流與共享機制。黃河流域生態環境的復雜性決定了其有效治理離不開人才和技術的支撐。地方政府在黃河流域生態環境協同治理過程中要經常舉辦學術研討會、經驗交流會等會議，促進地方政府間在黃河流域生態環境治理上相互交流與學習，實現經驗、知識、技術等資源的協同增效，推動黃河流域生態環境治理走向智慧治理。

（三）建立利益共榮機制，形成地方政府協同治理的利益紐帶

黃河流域生態環境治理中的利益問題是影響地方政府協同關系變化的核心要素，也是決定地方政府協同治理穩定性、持續性和有效性的關鍵變量。針對地方政府在黃河流域生態環境治理中的利益博弈，需要采取多種措施平衡地方政府間治理成本與治理收益，促進地方政府間利益有效融合，形成地方政府黃河流域生態環境協同治理的利益紐帶。一方面，建立地方政府黃河流域生態環境協同治理的財政合作機制。財政合作是化解地方政府協同治理中利益沖突的重要舉措，也是優化地方政府協同治理體系和提升協同治理能力的重要保障。按照地方政府在黃河流域生態環境治理中的事權和責任，所處流域位置和對流域生態資源的使用情況等，共同出資成立黃河流域生態環境治理專項基金。專項基金在使用上要堅持黃河源頭及上游生態保護、流域重點生態功能區治理、流域重大突發生態環境事件應急處置優先，同時要兼顧全流域其他生態環境問題，在提高專項基金使用效益的同時要保證其使用的公平性。另一方面，完善地方政府黃河流域生態環境協同治理的利益補償機制。利益補償是指地方政府在黃河流域生態保護協同治理中出現治理成本與治理收益非對稱時，對利益受損方進行補償以實現地方政府間利益均衡。具體可通過確立流域斷面水質監測、污染物排放監測、生態服務效益測算等標準^［17］，依據標準確定補償數額并進行經濟補償。如果黃河上游地區實施流域生態環境治理使上游出境水質優于下游地區入境水質，下游區域應對上游地區保護流域生態環境所做出的努力給予經濟補償；如果黃河上游地區開發利用流域生態環境資源使上游出境水質劣于下游地區入境水質，上游區域應對下游區域因其開發利用流域生態環境資源所帶來損失給予經濟賠償。

（四）建立組織協調機制，明確地方政府協同治理的權責體系

黃河流域生態環境地方政府協同治理目標能否實現，統一、權威、穩定的協調組織是關鍵。地方政府以行政區劃為原則的黃河流域生態環境屬地治理，造成行政組織體系松散和功能裂解，制約甚至阻礙了協同治理的整體性、互惠性和持續性目標的實現。面對當前地方政府黃河流域生態環境治理組織協調聯動能力不足問題，健全組織協調機制和明確權責體系尤為重要。一是建立地方政府黃河流域生態環境協同治理協調委員會。通過擴大組織成員、明確組織職權、健全組織機構、增強組織權威等改革重塑黃河水利委員會，使其成為地方政府黃河流域生態環境協同治理的組織協調機構。黃河水利委員會組織成員應由相關地方政府共同參與，其職責權限需要經過地方政府共同討論協商并以法律形式確定，賦予其在黃河流域聯席會議召集、黃河流域生態保護規劃編制、黃河流域生態環境監督檢查、黃河流域生態環境治理爭端解決等事務中，具有領導、組織、協調、監督和調解等特定職權，充分發揮其在地方政府黃河流域生態環境協同治理中的信息溝通、組織協調和監督管理功能。二是明確地方政府在黃河流域生態環境協同治理中的權責體系。根據 “誰污染、誰治理”，權責一致，成本與收益對等原則，明晰地方政府在黃河流域生態環境協同治理中的角色定位、享有權利和承擔責任，促進地方政府各司其職、各盡其責。三是完善地方政府在黃河流域生態環境協同治理中的糾紛調解機制。積極構建中央部門主導、黃河水利委員會協調、地方政府協商有機銜接的多元糾紛調解機制，并將相關法律條款引入具體糾紛調解之中，推動糾紛調解走向制度化和法治化，提升糾紛調解的法律效力。

（五）建立政策協同機制，筑牢地方政府協同治理的政策網絡

黃河流域生態環境地方政府協同治理必須解決屬地治理中地方政府間因利益博弈造成政策制定“碎片化”和政策執行“各自為政”的問題，推動黃河流域生態環境保護政策制定和執行的協同，筑牢協同治理系統健康有序運行的政策網絡^［18］。一方面，吸納相關地方政府共同參與黃河流域生態環境保護政策制定，通過共享決策權增進政策認同。協同治理系統本身是一個開放的系統，吸納相關利益者共同參與決策制定是協同治理的內在要求?！叭绻屇切┦苷哂绊懙娜藗兿嘈拍切┮笏麄冏龀龅臓奚侵档玫?，政府將不得不采用正當合理的正義原理以設計其環境政策?！?sup>［19^］黃河流域生態環境保護政策必然涉及相關地方政府的切身利益，其決策必須是一個共同參與、談判協商、求同存異、共同決定的結果，這樣不僅能夠促進決策民主性，而且能夠增強決策科學性。通過召開黃河水利委員會聯席會議，在權力共享和地位平等的基礎上地方政府就黃河流域生態環境保護問題識別、方案擬定、方案選擇等進行討論與協商，并使最終決策方案能夠兼顧流域內每一個地方政府的利益，這樣才能保證政策正當性和增進政策認同性。另一方面，健全黃河流域生態環境保護政策執行監督體系，強化監督檢查以推動政策有效執行。監督檢查是政策有效執行必不可少的重要保障，黃河流域生態環境地方政府協同治理的政策執行，需要加強中央政府相關部門、黃河水利委員會、社會組織、新聞媒體和社會輿論等對地方政府政策執行的監督。同時，地方政府間也要相互監督，以便及時發現和糾正地方政府政策執行偏差問題，提高地方政府黃河流域生態環境保護政策執行效能。

（六）健立獎懲機制，強化地方政府協同治理的激勵約束

黃河流域生態環境地方政府協同治理是一項集體行動，在集體行動中如果缺乏外在的力量對個體行為進行引導、規范和約束，有理性的、尋求自我利益的個體不會主動采取行動實現他們的共同利益^［20］。預防和規避地方政府在黃河流域生態環境協同治理中機會主義行為的發生，激發地方政府在黃河流域生態環境協同治理中的積極性和主動性，就需要建立獎懲機制對地方政府的行為選擇進行激勵約束。一方面，建立科學的地方政府黃河流域生態環境協同治理的政績考核評價機制。如果當“唯GDP至上”的發展理念和“重行政區政績”成為中央政府對地方政府、上級政府對下級政府政績考核評價的重要依據時，流域內地方政府不可避免地存在輕視流域生態環境保護而追求轄區經濟增長的內在沖動，在流域生態環境治理中傾向選擇“搭便車”而不是“協同合作”。因而，要想從根本上減少地方政府在黃河流域生態環境協同治理中的惰性，就要建立科學合理的政績考核評價機制，對地方政府在黃河流域生態環境治理上的政績考核，不僅要將其在轄區流域生態資源節約、流域水質保護、流域綠色發展等關鍵指標納入考核指標體系，而且要把其對全流域生態環境保護做出的貢獻或造成的損失納入考核范圍；不僅要注重上級政府的考核，而且要考慮上下游地區政府的評價。另一方面，建立長效的地方政府黃河流域生態環境協同治理問責機制。地方政府在黃河流域生態環境協同治理中，對于其轄區流域生態環境信息不公開、信息通報不及時、故意隱瞞監測數據等地方保護主義行為，由中央政府、黃河水利委員會和跨行政區監察部門共同啟動問責程序，堅決遏制地方政府在黃河流域生態環境協同治理中的“不作為”和“亂作為”行為。

四、結語

地方政府傳統的以行政區劃為原則的黃河流域生態環境保護屬地治理模式，因其內在固有的局限性而無法實現黃河流域生態環境整體保護目標。推動地方政府黃河流域生態環境保護從屬地治理走向協同治理，對維護黃河流域生態環境安全，推動黃河流域高質量發展，解決黃河流域發展不平衡不充分問題，推進黃河流域地區間互助協作發展和走向共同富裕具有重要意義。就黃河流域生態環境保護而言，地方政府從“屬地治理”向“協同治理”轉變僅僅只是一個開端，未來協同推進黃河流域生態環境大治理，不僅要加強地方政府協同治理體制機制建設，確保地方政府協同治理的穩定性、持續性和有效性，同時還要積極引導其他社會主體主動參與黃河流域生態環境保護，構建政府、市場、社會等多主體協同治理機制，形成黃河流域生態環境保護多主體協同治理格局，推動黃河流域生態環境治理體系和治理能力現代化，全面實現黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略目標。

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［責任編輯、校對：葉慧娟］