新時期農村集體“三資”管理模式的探索和實踐

劉曉 蘇日賀 劉穎

摘要：闡述新時期做好農村集體“三資”管理的重要意義，介紹了日照市東港區農村集體“三資”管理主要做法，提出了深化農村集體“三資”管理的路徑選擇，以期為各地農村集體“三資”管理工作提供參考。

關鍵詞：農村集體“三資”管理 日照市東港區 路徑選擇

農村集體資金、資產、資源（以下簡稱農村集體“三資”）是廣大農民群眾長期積累的寶貴財富，是發展農村經濟、實現農民共同富裕的重要物質基礎，也是農民群眾關注的熱點。做好農村集體“三資”管理工作，事關農民群眾的根本利益，事關農村基層組織建設和黨風廉政建設，事關農村經濟發展和社會穩定。

一、新時期做好農村集體“三資”管理的重要意義

習近平總書記在中央農村工作會議上強調，“深化農村改革，必須繼續把住處理好農民和土地關系這條主線，把強化集體所有制根基、保障和實現農民集體成員權利同激活資源要素統一起來，搞好農村集體資源資產的權利分置和權能完善，讓廣大農民在改革中分享更多成果?！?023年中央一號文件指出，必須堅持不懈把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，并在“賦予農民更加充分的財產權益”部分，明確提出健全農村集體資產監管體系，這為新時期做好農村集體“三資”管理工作提出了更高要求。近年來，隨著城鄉一體化的融合發展，城鄉生產要素加速流動，農村集體經濟呈現資金往來多元化、資產利用多樣化、資源開發產業化的趨勢。同時，一些村集體也出現了財務管理不規范、資產資源家底不清、產權不明、集體資產流失等現象，農村集體“三資”管理不規范成為農村基層干部違紀違法的主要原因之一。因此，在新形勢下加強農村集體“三資”管理，提升管理水平，健全農村集體“三資”管理長效機制，實現用制度管人、管事、管權，遏制農民群眾身邊的“四風”和腐敗問題，不僅是維護農民群眾的合法權益、壯大農村集體經濟實力的需要，也是密切干群關系、加強農村基層黨風廉政建設和維護農村社會穩定的需要。隨著鄉村振興的全面推進，守住、管好農村“三資”責任田，成為當前和今后一個時期的迫切任務。

二、日照市東港區農村集體“三資”管理的實踐經驗

日照市東港區歷來高度重視農村集體“三資”管理工作，近年來，相繼開展了農村集體資產清產核資、農村財務“六清”、農村集體“三資”管理問題專項整治、清廉村居建設等工作，全面推動農村集體“三資”管理走深走實。經過近些年的實踐和探索，形成了可復制、可推廣的模式和經驗。2023年3月，山東省農業農村廳、省紀委監委、省委組織部聯合在日照市東港區召開了全省“三資”管理工作現場會，現場觀摩了東港區后村鎮、濤雒鎮、石臼街道“三資”管理現場，參會人員對東港區的創新性做法給予高度肯定。

（一）聚焦規范運行，推動流程再造

東港區從制度、程序、人員三個方面入手，推動流程再造，高位推動農村集體“三資”管理向常態化、機制化方向發展。

1.加強制度化建設，確保監管更規范。在規范農村集體經濟組織財務管理基礎上，堅持問題導向，制定一系列行之有效的管理制度。出臺了《東港區農村集體經濟組織財務管理辦法》，制定配套資金收支、資產資源、工程建設項目、合同、債權債務、民主理財與財務公開、審計監督等“七個制度”，扎緊制度籠子，切實保障“三資”管理規范運行，構筑村級“三資”管理長效機制。緊盯薄弱環節和突出問題，出臺《東港區關于違反農村財務規定的責任追究辦法（試行）》，詳細規定了責任追究范圍、責任情形的劃分、責任追究的實施，切實維護農村集體經濟組織和農民群眾利益，促進農村基層黨風廉政建設。

2.實行清單化管理，確保監管更精準。東港區紀委監委機關、區委組織部、區民政局、區農業農村局等聯合出臺《東港區村級“小微權力”清單》，對村級小微權力，特別是村級“三資”管理事項、招投標管理事項等實施“清單化管理、流程化監控”，推動干部“依單履責”、群眾“看圖辦事”。明確事務清單，按照“于法周全、于事簡便、務實高效”的原則，結合農村實際，設置村級重大事項決策、村級“三資”管理事項、招投標管理事項等類別，逐條制訂具體事項清單，共7大類46個分項；規范運行流程，與事務清單相配套，繪制運行流程圖，列清各個村級事務清單關鍵環節、重要節點的辦理條件、操作程序等，做到一事一流程，進一步規范了村集體財務行為運作流程，監督靶向更加聚焦。

3.配強專業化人才，打造高素質會計隊伍。加強專業力量配備，各村選配專職財會人員，鎮級選聘5—7名專業財務人員。建立農村報賬員后備人才庫，通過報名考試、民主推薦等方式入庫報賬員480余人。推行考聘、競爭上崗等舉措，對現任村財會人員實行優勝劣汰動態管理。

（二）開展“三項”行動，夯實農村集體家底

1.開展“三資”清繳行動。把強化農村集體“三資”管理作為發展壯大村級集體經濟、提升基層組織力的突破口，2018年在全市率先開展農村黨員干部侵占集體“三資”清繳工作專項行動，建立黨員帶頭、分類施策、協調聯動、監督問責、長效管理“五個機制”，以“小切口”推動“大變化”。先以村“兩委”成員、全體黨員、退休村干部開始，帶頭自查自糾、認繳清繳，并在公開欄、“智慧黨建”等平臺廣泛公開公示；進而動員群眾代表、村民小組長及全體村民主動參加，由點及面實現“全覆蓋”。按照“先賬內、后賬外，先資金、后資產、再資源”的順序，逐村、逐地塊、逐個合同、逐筆賬目進行清理核實。組織黨員干部繳納欠款，對黨員由黨支部下達書面收繳通知，并負責督促追繳；對村委會及其配套組織成員、退休干部等群體由村委下達書面通知，發出集體清欠通知單，由村委進行督促和催繳。同時，區分不同情況，對及時繳納的，不予追究責任；對生活困難或因意外事故確實不能還清的，分類研究減免標準；對弄虛作假不配合清繳工作、故意欠款不歸還的黨員，根據情節給予組織處理和黨紀處分。對“三資”清繳過程中發現的各類問題，進行綜合分析和專項分析，形成“研究問題、推進整改、監督問責”的閉環，有效解決了村級“三資”管理混亂、集體經濟薄弱等問題。全區累計清繳9953萬元。

2.開展農村財務“六清”專項行動。針對農村集體“三資”清理工作情況復雜、涉及對象多、工作任務重的實際，突出長期閑置資產資源、往來問題合同、債權債務等重點難點，2019年在全區集中開展以清資金、清資產、清資源、清合同、清債權、清債務為主要內容的農村財務“六清”專項清理活動，對集體家底清理規范、公開公示，建立問題臺賬，依法依規、逐筆逐項進行清理和規范，徹底理清關系，夯實集體家底。全區共清理各類合同6800余宗，清收債權5700萬元。

3.開展農村集體“三資”管理問題專項整治行動。2022年全面開展農村集體“三資”管理問題專項整治，區鎮村三級聯動，集中排查整治農村集體“三資”管理存在的責任作風、違紀違法和管理不規范等問題，并重點對集體“三資”進行清理清收。通過專項整治，開展賬內查、賬外清、實物盤點、資源丈量，全面摸清了集體“三資”的存量、結構、分布及利用情況，建立了登記制度，做到了賬實、賬款相符，共整改“三資”管理問題5大類6項887個，清理不合規合同678份，補簽（或依法廢止）經濟合同2557份，清收資源、資產租賃發包費3646.3萬元，同時核銷了有賬無物的資產，清理了歷史久遠、無法收回的應收款、債務，確保了集體資產資源的價值實現最大化，促進了農村集體經濟的發展。

（三）探索監督模式，推進農村“三資”管理提檔升級

1.推行農村會計委托代理和農村“三資”網絡化管理工作。根據山東省政府辦公廳《關于進一步推行村級會計委托代理制切實加強村級集體財務規范化管理的意見》（魯政辦發〔2007〕40號）和區政府辦公室《關于全面實施農村會計委托代理工作的意見》（東政辦發〔2008〕10號）等文件精神，東港區自2008年開始推行農村會計委托代理和農村“三資”網絡化管理工作。結合當地實際，因地制宜，對財務管理基礎較好的日照街道、石臼街道、秦樓街道，推行街道、村（居）一體化網絡化管理；其余6個鎮依托經管站成立農村會計委托代理中心，統一實行會計委托代理，負責轄區內村集體會計委托代理服務，主要代理村（居）集體會計賬目、集體資金和會計檔案，提供會計信息。各鎮街道以代理中心為單位在當地銀行設立存款專戶，統一結算所轄村的銀行收支業務，并在代理中心以村為單位設立代管資金賬戶，村級一律不再設其他銀行賬戶。代理中心代管資金屬村集體資金，任何單位和個人不得以任何理由平調、挪用、截留、克扣、擠占和調劑使用。一是統一制度。為便于會計代理人員進行審核監督，鎮街道健全完善了各項財務管理，使農村集體“三資”有法可依、有章可循。二是規范票據管理。鎮街道代理中心安排專人負責票據管理，農村集體經濟組織使用的票據統一印制、領用、使用登記和核銷，防止村設賬外賬、收入不入賬、集體資金體外循環等現象發生。三是統一檔案管理。鎮街道代理中心統一建立農村會計檔案室，做到一村一柜一鎖，統一管理，專人負責。

2.推行農村財務“雙下放”監管模式。通過多年的農村會計委托代理實踐運行，各鎮街道遇到了一些問題。主要體現在：一是鎮級“顧首難顧尾”。鎮級經管站本身職能繁雜、任務繁重，將委托代理服務納入，大大增加了工作量，加上人員嚴重不足，每月疲于應付代理服務，審計監督、工作指導無力顧及、“流于形式”，鎮級經管部門既當運動員又當裁判員的雙重角色嚴重削弱了監督、監管職能。二是村級的會計核算“機能”喪失。實行委托代理，村會計變為報賬員，只負責上報單據，不用審核和記賬，會計業務技能荒廢，有的村黨支部書記甚至都不清楚自己村里有多少“家底”，老百姓更是無從談起，出現了事不關己、高高掛起的心態。鑒于以上現實，東港區在后村鎮進行改革探索，從強化農村財務的管理和監督入手，一方面，將委托代理記賬職能下放，由原來的“村賬鎮代記”轉由“村賬村來記”，鎮級負責村級賬務的審核和監督；另一方面，將村財鎮管資金下放，由原來的村級資金由鎮級設立賬戶集中統管轉為由村級設立獨立核算的村級賬戶自管，鎮級負責村級資金收入監控和支出審核把關，形成相互制衡的財務管理體制，既強化了鎮級對村級賬務的監督，又充分發揮了會計的核算和監督作用，杜絕鎮級擠占、挪用代管的村級資金的現象。

3.創新智慧監管模式。以開展村級財務規范化管理為抓手，利用“互聯網+”拓展網絡監管功能，積極探索智慧農經監管模式，創新打造了“數字化運行+全流程監管+無盲區覆蓋”的農村綜合信息管理服務平臺，構建起全區農村集體“三資”數字化管理系統實現了農村“三資”監管從線下到線上的“蝶變”。一是資金審批“天變秒”。開發“銀社通”模塊，將村級資金使用審批由現場辦理轉為電腦端、移動端網上操作，村（居）會計人員登錄平臺發起資金使用申請后，系統會自動發送手機短信提醒，鎮級農經部門等相關負責同志可按照權限第一時間登錄平臺進行審核把關，讓村級辦事人員來回跑、反復跑的“煩惱”徹底成為歷史，實現了“隨時批”“隨地批”，既縮短了審批時間、提高了工作效率，又實現了審批進度實時跟進、審批環節可追可溯。據統計，單筆資金從審批到支付由以往村干部按天計算、多次折返變成“秒批”。二是集體收支“去現金”。資金收入通過刷銀行卡、掃描二維碼等移動支付方式進行，收入資金即時到達銀社通監管賬戶，實現數字化入賬、資金流轉閉環，“見賬不見錢”、收支全程留痕，有效杜絕了“坐收坐支”和“小金庫”現象發生。資金支出聚焦“去現金化”，為村干部辦理村務卡，取消村級備用金。大額項目支出由村會計人員在平臺上提交資金使用申請，上傳民主決策資料、單據等，按照管理權限經有關負責人在手機APP客戶端審核把關后，通過平臺直接撥付對方賬戶；小額日常零星支出用村務卡進行結算，村務卡綁定微信、支付寶，實現“銀聯直付”全覆蓋，有效解決了備用金違規開支問題。三是三務公開“全程曬”。探索“指尖”監管，開發“鎮+村+戶”村務“e陽光”模塊，同時聯通農村集體“三資”網絡監管平臺與“燈塔—東港先鋒”智慧黨建平臺，由村集體按照規定將擬公開的黨務、村務、財務及民生關注焦點問題通過系統后臺上傳，本村村民下載注冊手機APP或在家通過有線電視，動動手指就可瀏覽惠農政策、村情動態，查看“三資”收支明細，也可通過“我要提問”欄目反饋意見建議、獲取村干部的回復解答，實現了足不出戶“打開手機查家底、打開電視看三務”。特別是針對群眾高度關注的村級用工問題，開發村級用工監管功能模塊，將本村勞動力全部錄入平臺，用工即時申請，手機APP審批后即時派工，出工上傳現場圖片，完工即時結算、即時公示，村級用工完全公開透明，敢在“陽光下曬”，讓隨意派工、虛假工、人情工、重復工“無處可藏”“無縫可鉆”，贏得了群眾的好口碑，群眾由原來的“犯嘀咕”變成了現在的“心里明”。四是票據管理“無紙化”。將電子票據管理融入農村集體“三資”網絡監管平臺，電子票據由單一票據號碼模式升級為“票據代碼+票據號碼”相組合，并印有二維碼，便于票據的管理、查詢、防偽。通過電子化管理平臺，區鎮兩級對村居票據的申領、開具、使用情況進行實時管控、全程審核，利于及時發現問題、堵塞漏洞。

4.建立“三資”立體監督體系。堅持“監督+監管”雙線聯動作戰，區、鎮、村三級貫通協同，全路徑全方位構建齊抓共管的立體化監督體系，向數據要效率，向規范要質量，向紀律要成效。區鎮兩級紀檢監察組織通過平臺紀委監督端口，對村級重大資金、重大項目審批環節、要素提早掌握、全程關注、重點研判，對風險隱患分級預警、提前介入、跟蹤督辦，實現“嵌入式”動態監督；利用平臺數據資源，有針對性地實時查看農村集體“三資”狀況，提高信訪舉報和問題線索研判精準度、處置效率。同時，線上線下同步發力，通過專題調研、專班駐點等方式，下沉一線，綜合運用村級廉心驛站、鎮級廉情地圖等機制，上下聯動，切實打通基層監督“最后一公里”。2022年，全區農村集體“三資”領域案件查辦數量，同比下降20.8%；追責問責同比下降23.2%；全區紀檢監察系統受理農村集體“三資”領域信訪舉報量，同比下降43.7%，抓早抓小作用明顯，監督質效提升顯著。

（四）激活發展新要素，集體經濟借勢蝶變

農村集體“三資”規范管理是基礎，用好用活是核心，保值增值是關鍵，鄉村美、農民富是最終目標。東港區把加強農村集體“三資”管理、促進村集體增收作為基層黨組織的重要抓手，突出黨組織政治引領，盤活農村資源資產資金，最大限度激發農村經濟活力，優化提升鄉村治理效能，通過規范農村集體“三資”管理，集體經濟實現了“強體壯身”。2022年底，全區村集體總資產達95億余元，同比增長13.1%；所轄行政村平均資產達2350萬元。黨組織領辦合作社342家，入社社員4.9萬戶，2022年實現經營性收入2813.99萬元。如石臼街道祥博社區，通過盤活資產，提升產業輻射，實現村集體經濟“活水長流”。改革前村集體年收入約60萬元，年均支出約70萬元。2018年年初完成農村集體產權制度改革后，創新集體經濟運行機制，將集體經營性資產量化到村集體成員，成立村集體經濟組織。通過盤活沿街商鋪和改建房屋，年增加租賃收入90余萬元。同時，發展物業經濟，注冊成立祥博物業公司，除管理自建小區外，還承接周邊小區業主2000余戶每年可增加集體收入15萬元左右。通過系列舉措，2022年村集體實現收入188萬元，是改革前的2.8倍。

三、深化農村集體“三資”管理的路徑選擇

深入貫徹落實中央、省、市有關要求和決策部署，立足當前農村集體“三資”管理面臨的新形勢、新任務，以組織規范化、管理制度化、運營市場化、監督數智化為路徑，系統謀劃、全域推進，全面提升農村集體“三資”管理規范化水平，打造農村集體“三資”管理升級版，推動農村集體經濟組織成員民主管理和政府監督指導更好結合，為實現強村富民、推進鄉村振興、建設和美鄉村提供有力支撐。

（一）加強部門配合

農村集體“三資”管理是農村經濟經營管理的一項綜合性工作，涉及的部門多，農業（經管）部門要切實履行好主管部門責任，積極主動加強與監察、組織、財政、民政、審計等部門的溝通配合，建立起有效的部門配合協調機制，形成工作合力。

（二）推廣“雙下放”模式

根據區縣和鎮村的實際，推行以“雙下放”為主、委托代理為輔的工作機制，讓村級“三資”管理職能回歸本位，鎮級將精力轉移到村級賬務的監督上來，把“三資”管理的基礎打造得更牢、抓手更硬、成效更明顯。統籌公益性、“三支一扶”等多種崗位、多種資源，解決好“人”和“錢”兩個關鍵核心問題，拿出實招加強基層會計隊伍建設，保持隊伍穩定，確保有人干、能干好、留得住，讓黨委政府放心、讓老百姓安心。

（三）拓展產權制度改革成果

深入推進資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革實化、細化，增強集體組織為農戶服務功能，把強化集體所有制根基、保障和實現農民集體成員權利同激活資源要素統一起來，搞好資源資產的權利分置和權能完善，千方百計拓寬農民增收致富渠道，讓廣大農民在改革中分享更多成果。

（四）做好借勢借力文章

與“社企聯盟”建設相結合，推動黨組織領辦合作社與農業企業優勢互補、抱團發展，推動集體經濟持續發展壯大。與“耕耘者”振興計劃相結合，確?！案耪摺闭衽d計劃線下培訓及早落地，提升新型經營主體引領帶動小農戶發展能力。與干部專業能力素養分鏈培養提升相結合，打造“一懂兩愛”的高素質鎮村經管人才隊伍。

（五）構建綜合監督體系

緊密結合緊密結合農村領域黨建“四個專項整治”工作，堅持清理、監管并重，以“清廉村居”建設為主要抓手，持續開展村級“三資”清查清理，規范農村財務工作流程，完善和規范村級聘用人員和用工管理制度，全面加強農村綜合信息管理服務平臺應用，進一步守住、管好村集體“錢袋子”，推動農村集體“三資”管理不斷深化拓展提升。

（作者單位：1.日照市東港區農業農村局；2.日照市農業技術服務中心；3.山東省農業農村發展研究中心）