政府優化營商環境能否降低資本市場扭曲?
——來自行政審批制度改革的經驗證據

李 言

(浙江工商大學 經濟學院,杭州 310018)

引 言

隨著市場化改革的不斷深入,中國經濟增長潛力得以釋放,取得了令人矚目的發展成就。市場化改革包含一系列改革,其中價格機制改革尤為重要,而相對于商品市場,中國要素市場價格機制市場化改革則相對滯后,定價規則透明性不夠,政府不當干預依然廣泛存在,導致要素價格扭曲[1]。伴隨中國市場化改革的不斷推進,要素市場成為下一步深化市場化改革的重點。黨的十九大報告明確指出經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。在經濟增長動能從投資驅動轉向創新驅動的背景下,盤活資本存量、降低資本市場扭曲、提高資本配置效率至關重要。在此過程中需要約束地方政府對資本市場的干預活動,盡可能簡化和規范資本進入市場的程序,讓市場機制發揮對資本配置的決定性作用。因此,以行政審批制度改革為主要內容的商事制度改革成為推動資本市場化配置改革的主要途徑。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善,計劃經濟時期所形成的行政審批制度存在的問題越來越突出,進入21世紀行政審批制度改革已呈加速推進態勢。2001年9月國務院成立行政審批改革工作領導小組,標志著行政審批制度改革工作全面啟動。2002年11月國務院取消了789項行政審批項目,從此行政審批制度改革開始進入實踐階段。

要素市場扭曲既可能源于市場系統內部,也可能源于市場系統外部,前者主要指市場勢力等因素,后者主要指政府政策等因素[2]。無論是發達國家還是發展中國家,要素市場都存在價格扭曲現象,與發達國家相比,發展中國家導致要素價格扭曲的因素更多來自政府對經濟的干預行為。發展中國家政府基于追求經濟現代化的愿望,通常實施趕超型發展戰略,這就需要政府對經濟進行不同程度的干預,使產品價格或生產要素價格信號扭曲。在不同的發展階段,影響資本市場化改革的因素也有所不同。在轉軌時期的中國,國家的發展戰略是優先發展制造業以保持強勁的經濟發展勢頭,而這些行業大多屬于資本密集型產業,與中國的要素稟賦相背離,國家只能人為地降低發展制造業的成本尤其是資本價格,所以中國要素市場改革一直比較滯后[3-4]。改革開放以來中國經濟體制從計劃經濟開始向市場經濟轉變,市場化程度不斷提高,經濟增速也保持在相對穩定的高水平,隨著政府對要素市場直接干預行為逐漸受到約束,優化營商環境成為地方政府調節要素市場的新路徑。因此,行政審批制度改革將通過約束政府對資本市場的間接干預行為影響資本市場化改革。

從城市層面看,行政審批制度改革主要采用逐步推進改革的方式,因此本文利用多期雙重差分(Difference-in-difference簡稱DID)模型,結合中國城市層面相關數據,實證分析行政審批制度改革對資本市場扭曲的影響,而利用該種分析方法也能夠有效地避免內生性問題。由于地方政府干預資本市場的目的在于推動地方經濟發展,比如推動產業結構升級和擴大市場規模,所以在產業結構和市場規模不同的城市,地方政府干預資本市場的行為存在差異,因此,本文進一步考慮以上兩個因素對行政審批制度改革影響資本市場扭曲的調節效應。與現有研究相比,本文的主要區別在于:(1)豐富了政府優化營商環境政策經濟效應方面的研究。從行政審批制度改革切入,系統評估改革對資本市場扭曲的影響,將政府優化營商環境政策與要素市場化配置改革戰略相結合,為全國統一大市場建設提供新思路。(2)從政府政策角度考察資本市場扭曲問題?，F有研究主要關注資本市場扭曲可能帶來的經濟效應,而對資本市場扭曲成因方面的研究相對較少,隨著要素市場化配置改革的加速推進,對資本市場扭曲成因方面的研究具有政策參考價值。(3)兼顧外部環境因素的調節效應。任何改革都會受到外部環境因素的影響,從“內嵌”視角考察改革的經濟效應,一方面能夠更系統地理解改革的經濟效應,另一方面能夠從組合改革角度為下一步改革提供政策建議。

一、文獻綜述

作為中國優化營商環境的一項重要舉措,行政審批制度改革受到了多方面討論。夏杰長和劉誠(2017)[5]分別從宏觀和微觀層面考察了審批改革的實際效果,發現行政審批有助于降低社會成本,有助于政府甄別和防止不合格企業進入市場,行政審批改革可以降低企業交易成本,提高企業盈利能力,促進經濟增長。劉誠和鐘春平(2018)[6]研究了行政審批及其改革對產能擴張的作用和局限性,發現地方政府在晉升的激勵下,會借助審批權促進地方產能擴張,而行政審批改革會降低地方政府的權力,有利于遏制產能擴張。王永進和馮笑(2018)[7]分析了建立行政審批中心對企業創新行為的影響,發現行政審批中心的建立確實能明顯提高企業的創新能力,擁有實用新型和外觀設計專利的企業、國內企業、接近國際技術前沿的產業、融資約束較低的產業、非專利密集型產業的企業從制度改革中受益更大。黃亮雄等(2020)[8]考察了商事制度改革對區域創業的影響,發現商事制度改革使區域創業活動增加了約2%,主要是通過降低市場進入成本和提高政府運作質量,外國直接投資、金融發展和人力資本水平的提高都增強了商事制度改革對區域創業活動的促進作用。相關研究還發現,削減企業注冊程序、降低企業注冊成本等放松管制的政府措施有利于促進企業創業[9]。

相關研究將資本市場扭曲的原因總結為以下兩點:(1)金融摩擦。在中國利率市場化剛剛起步,金融部門的信貸決策往往受地方政府的外部干預。按照西方經濟學的觀點,市場這只“看不見的手”可能會失靈,所以政府這只“看得見的手”需要適當干預,但政府干預往往會導致市場扭曲,使生產要素的價格偏離其真實價格水平,不能反映其稀缺性。在中國財政分權制度和“晉升錦標賽”的政府治理模式下,地方政府往往傾向于能夠快速實現經濟效益且風險較低的生產性建設項目,并通過干預金融部門的信貸決策為這些項目籌集資金,而那些周期較長、風險較大的創新生產項目往往會被政府和金融部門“冷落”。這種干預可能使金融部門無法按照市場機制分配資金,從而造成資本市場的扭曲。鄢萍(2011)[10]的研究表明,民營企業面臨的邊際利率遠遠高于外資企業,而外資企業面臨的邊際利率又高于國有企業和集體企業。(2)政府政策錯配。為了提高企業的自主創新能力,政府相繼創建了星火計劃、火炬計劃、科技型中小企業技術創新基金等多個資助平臺,不斷加大對創新生產活動的資金支持。雖然政府對企業創新生產活動的資金補貼能在一定程度上提高創新生產的資金規模,但由于信息不對稱和虛假信號的干擾,可能會造成政府對不應該或不需要資助的企業進行資助,從而造成資本市場供需的不平衡和扭曲[11]。

綜上所述,目前相關研究已經從多個角度探討了資本市場扭曲的影響因素,但少有研究從營商環境優化的視角進行實證分析,而以行政審批制度改革為代表的營商環境優化措施將通過約束地方政府對資本市場間接干預行為的路徑作用于資本市場扭曲。因此,探討行政審批制度改革對資本市場扭曲的影響有助于理解營商環境優化對資本市場化配置改革的影響。由于地方政府干預資本市場的主要目的在于發展地方經濟,所以,從行政審批制度改革影響資本市場扭曲的角度看,地方產業結構和市場規模將構成重要的外部環境因素。因此,本文利用交互項模型進一步考察上述兩者所產生的調節效應。

二、研究設計

(一)模型設定

在分析行政審批制度改革對資本市場扭曲影響時,采用多期DID模型分析的方式,將進行行政審批制度改革的城市作為實驗組,沒有進行行政審批制度改革的城市作為控制組。具體模型設定如下:

disri,t=c+β1didi,t+Xi,tβ+γ1+θt+εi,t

(1)

式中,被解釋變量為資本市場扭曲(disr),利用生產函數法測算。解釋變量為行政審批制度改革,是虛擬變量(did),進行行政審批制度改革的城市取1,為實驗組,否則取0,為控制組?？刂谱兞?X)主要從經濟規模、經濟結構、政府財政行為、經濟開放度和市場規模等角度對其他影響因素進行控制。模型估計過程中,采用雙向固定效應面板數據模型,即同時考慮城市固定效應γ和時間固定效應θ。ε表示殘差項,假設服從正態分布。

本文利用交互項模型考察產業結構和市場規模的調節效應,模型設定如下:

disri,t=c+β1didi,t+β2modi,t+β3didi,t×modi,t+Xi,tβ+γ1+θt+εi,t

(2)

式中,mod表示調節變量,在進行交互之前對調節變量和解釋變量進行去中心化處理。調節變量的數據直接取自控制變量。

(二)數據處理

本文所采用的數據時間跨度為2003—2016年,數據層面為中國城市層面數據,剔除缺失值較多的數據,最后保留276個城市2003—2016年的數據樣本。關于被解釋變量、解釋變量和控制變量的處理過程如下:

被解釋變量(disr)利用生產函數法進行測算,利用資本價格扭曲衡量。從要素價格扭曲的測算方法來看,常用的有三種方法,即生產函數法(Rader,1976;Brandt,2013;Hsieh和Klenow,2009)[12-14]、非參數法(Skoorka,2000;郝楓和趙慧卿,2010)[15-16]和市場化指數法(張杰等,2011[1];林伯強和杜克銳,2013[17])。鑒于生產函數法的優勢在于可以具體測算出每種要素價格扭曲程度,故后文利用該方法對中國要素價格扭曲進行測算。從總量層面切入,將要素價格扭曲引入城市i的利潤函數中,然后求解利潤最大化的方式得到測算要素價格扭曲的表達式:

maxπit=Yi,t-Wi,tLi,t-disri,tRi,tKi,t

(3)

(4)

城市i的生產函數為C-D形式,式(3)中π表示利潤,Y表示總產出,W表示工資,L表示勞動力,R表示資本利息,K表示資本,disr表示資本市場扭曲。式(4)中,A表示全要素生產率,α表示資本產出彈性。通過求解利潤最大化的一階條件并進一步轉換后,就可以得到測算扭曲的表達式:

(5)

在具體測算過程中,采用Hsieh和Klenow(2009)[14]的處理方式,將所有城市所有時間的資本利率均設為10%。為了測算資本市場扭曲,需要獲得城市總產出、城市勞動力和城市資本的數據。相關數據主要來自中國城市統計年鑒。在城市總產出方面,采用以2003年為基期的總產出指數將數據轉換為實際值,并進一步將名義總產出與實際總產出進行比較,得到總產出平減指數,并利用該指數將固定資產投資額的名義值轉換為實際值。關于城市資本,需要兩個數據來衡量,即2003年的城市固定資本和2003—2016年的固定資產投資額。其中,2003—2016年的固定資產投資額數據是直接從中國城市統計年鑒獲得。對于2003年的城市固定資本,本文主要參考Hall和Jones(1999)[18]的測算方法,用2003年的固定資本形成量比上2003—2013年固定資本形成量的幾何平均增長率加上固定資本折舊率之和。參考張軍等(2004)[19]的研究,將折舊率設定為9.6%。在上述兩個數據的基礎上采用永續盤存法,以2003年為基期,測算各城市2003—2016年的資本。城市勞動力數據直接取自城市三次產業就業人員之和。本文主要采用隨機前沿模型估計方法對生產函數進行估計。

解釋變量(did)是0-1變量,實驗組城市設定為1,非實驗組城市設定為0。實驗組城市的確定主要根據是否采取行政審批制度改革確定。表1對實驗組城市數量的變化情況進行了匯總,從改革過程來看,行政審批制度改革具有漸進性和廣泛性兩個特征,漸進性主要體現在改革的穩步推進,廣泛性體現在每個時期都有超過樣本半數的城市實施了改革,且在考察末期,絕大多數城市都實施了行政審批制度改革。

表1 2003—2016年實驗組城市數量變化情況

控制變量(X)具體包括第三產業增加值占比(stru)、政府財政支出占比(gov)、外商直接投資占比(fdi)、人口密度對數(lnpopm)和人均國內生產總值對數(lnpgdp)。其中,國內生產總值對數用來控制經濟規模,第三產業增加值占比用來控制經濟結構,政府財政支出比上財政收入用來控制政府財政支出規模,外商直接投資占比用來控制經濟開放度,人口密度對數用來控制市場規模。以上數據來自中經網經濟統計數據庫。

表2對相關變量的統計特征進行了匯總,由表2可知,資本市場扭曲均值為4.3118,表明資本價格小于資本邊際產出,資本價格存在負向扭曲,且標準差也較大,最小值和最大值之間的差異明顯。

表2 變量統計特征

三、實證結果分析

(一)模型適用性檢驗

平行趨勢檢驗對DID模型至關重要,參考Beck等(2010)[20]的研究,構造政策執行前后年份虛擬變量與實驗組虛擬變量交乘項,對本文的多期DID模型平行趨勢進行檢驗。如果在政策實施之前,實驗組相對于控制組在資本市場扭曲變化上的系數并不顯著異于0,而在政策實施之后,系數都顯著異于0,則可認為多期DID模型滿足平行趨勢條件。根據圖1,在政策實施前四期,系數在10%水平上不顯著異于0,而在政策實施后四期,系數都在10%水平上顯著異于0,滿足平行趨勢條件,可以進行下一步實證分析。

圖1 平行趨勢檢驗結果

(二)基準分析

從全國層面看,根據表3,行政審批制度改革對資本市場扭曲具有顯著的負向影響,即行政審批制度改革有助于降低資本市場扭曲,且在加入控制變量后,上述影響依然保持顯著?；貧w結果表明行政審批制度改革能夠推動資本市場化配置改革。從控制變量對資本市場扭曲的影響方向看,產業結構升級和市場規模擴大對資本市場扭曲都將產生顯著的正向影響,政府財政支出規模增加、經濟開放度增加和經濟規模增加都將對資本市場扭曲產生顯著的負向影響。

表3 行政審批制度改革影響資本市場扭曲的回歸結果

從控制變量對資本市場扭曲的影響幅度看,經濟開放度增加的影響幅度最大,產業結構升級的影響幅度最小。產業結構升級、市場規模擴大和經濟規模增加對資本市場扭曲的影響可以看作是經濟發展總體對資本市場扭曲的影響,之所以會產生不同的結果,可能是因為經濟發展對資本市場扭曲既存在正向影響,也存在負向影響。經濟不斷發展會增強市場機制對資本配置的調節作用,而政府也會相應地減少對資本市場的干預行為,進而有助于降低資本市場扭曲。與此同時,經濟發展過程中也會出現資本市場過度競爭或資本市場羊群行為的情形,進而導致資本需求方形成市場勢力,壓低資本價格,進而加劇了資本市場扭曲。政府財政支出規模增加和經濟開放度增加之所以能夠降低資本市場扭曲,可能是因為地方政府財政支出主要用于提供更加完善的基礎設施,從硬環境的角度優化了營商環境,吸引更多資本流入,對資本市場化配置改革產生了溢出效應。經濟開放度增加則有利于吸收更多先進的資本市場管理經驗,同時也會倒逼政府進行相應的改革,尤其是約束自身對資本市場的干預行為,因此有助于降低資本市場扭曲。

接下來考察行政審批制度改革影響資本市場扭曲的時空異質性。首先從分地區(1)參考國家統計局網站三大地帶劃分標準,東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等省份,中部地區包括吉林、黑龍江、山西、河南、江西、安徽、湖北和湖南等省份,其他大陸地區省份屬于西部地區。角度看,根據表4,行政審批制度改革在東部和西部地區都將起到降低資本市場扭曲的作用,且影響都是顯著的,而在中部地區,行政審批制度改革對資本市場扭曲則具有不顯著的正向影響。從影響幅度看,行政審批制度改革在東部地區對資本市場扭曲的影響幅度最大,在中部地區的影響幅度最小。上述結果表明,行政審批制度對資本市場扭曲的影響的確存在較為明顯的空間異質性,且在經濟發展程度最高的東部地區影響幅度更大。

表4 行政審批制度改革影響資本市場扭曲的異質性回歸結果

下面進一步從分時段角度看,根據表4,在經濟增速放緩前后的兩個時間段內,行政審批制度改革都將起到降低資本市場扭曲的作用,且影響都是顯著的。從影響幅度看,行政審批制度改革在經濟增速放緩后對資本市場扭曲的影響幅度要大于經濟增速放緩前的影響幅度。上述結果表明,相對于地區層面,行政審批制度對資本市場扭曲的影響在時間層面的異質性主要體現在影響幅度方面。

以上分析結果表明,行政審批制度改革的推進有助于降低資本市場扭曲,進而推動資本市場化配置改革,且上述影響存在時空異質性。從地區層面看,行政審批制度改革在東部和西部地區具有降低資本市場扭曲的作用,且在東部地區的影響更為顯著。從時間層面看,行政審批制度改革在經濟增速放緩前后都具有降低資本市場扭曲的作用,尤其是在經濟增速放緩后影響幅度更大。

(三)穩健性分析

本文主要通過三種方式對前面的分析結果進行穩健性檢驗,其一是更換被解釋變量,采用銀行一年期貸款基準利率衡量資本價格;其二是采用傾向得分匹配(Propensity Score Matching,簡稱PSM)方法對樣本進行進一步篩選,再利用多期DID模型檢驗行政審批制度改革對資本市場扭曲的影響效應;其三是利用隨機實驗的方式進行安慰劑檢驗。

由于前面在測算資本市場扭曲的過程中將資本價格設定為常數即10%,為了進一步考慮資本價格變動可能產生的影響,本文將資本價格設定為銀行一年期貸款基準利率。根據表5,更換被解釋變量后,從全國層面的回歸結果看,行政審批制度改革依然會顯著降低資本市場扭曲,推動資本市場化配置改革。上述結果表明,前面多期DID模型的分析結果具有一定的穩健性。

表5 更換被解釋變量回歸結果

根據表6,進行PSM處理之后,樣本量有所縮小,但從全國層面的回歸結果看,行政審批制度改革依然會顯著降低資本市場扭曲,推動資本市場化配置改革。上述結果表明,前面多期DID模型的分析結果具有一定的穩健性。

表6 PSM-DID模型回歸結果

借鑒周茂等(2018)[21]的研究,本文采用的是間接安慰劑檢驗:通過行政審批制度改革隨機產生一個實驗組名單,從而產生差分項系數錯誤的估計值,將上述過程重復1 000次,然后觀察這1 000個估計值的分布。根據圖2,系數估計值的分布在0左右,近似于正態分布,說明其他未觀察到的因素沒有明顯影響。上述隨機實驗的結果表明,前面多期DID模型的分析結果是穩健的。

圖2 隨機處理差分項系數的分布

(四)調節效應分析

下面利用交互項模型考察經濟發展對行政審批制度改革影響資本市場扭曲的調節效應,具體從產業結構和市場規模兩個角度切入。在具體分析過程中,將會進一步考察東部和西部地區情形,因為相對于時間層面的分析,地區層面的分析將有助于提出更加具有因地制宜特點的政策建議。

首先,分析產業結構的調節效應。根據表7,從全國層面看,在加入產業結構交互項之后,行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用依然顯著,與此同時,產業結構交互項也顯著為負,表明產業結構的調節作用表現為放大行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用,從而肯定了產業結構升級所具有的溢出效應。產生上述溢出效應的原因主要在于產業結構高級化水平越高,地方政府對資本市場干預的傾向越低,加之第三產業的資本進入門檻較低,所以行政審批制度改革能夠更加有效地刺激市場活力,增加市場交易機會,從而抑制資本市場扭曲。進一步從東部和西部地區的回歸結果看,在加入產業結構交互項之后,行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用同樣是顯著的,但與全國層面不同,此時只有在西部地區交互項的系數是顯著為負的,表明只有在西部地區產業結構所具有的放大作用才是存在的。

表7 產業結構交互項回歸結果

其次,分析市場規模的調節效應。根據表8,從全國層面看,在加入市場規模交互項之后,行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用依然是顯著的,與此同時,市場規模交互項也是顯著為負的,表明市場規模的調節作用同樣表現為放大行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用,從而肯定了市場規模擴大所具有的溢出效應。產生上述溢出效應的原因主要在于市場規模越大,市場機制越能夠更好地發揮調節作用,所以行政審批制度改革能夠更加有效地提高資本市場的搜尋匹配效率,從而抑制資本市場扭曲。進一步從東部和西部地區的回歸結果看,與產業結構交互項的結果相比發生了較大的變化。在加入市場規模交互項之后,行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用同樣是顯著的,但市場規模交互項的系數僅在西部地區顯著為負,表明只有在西部地區擴大經濟規模所具有的放大作用才是存在的。

表8 市場規模交互項回歸結果

以上交互項模型分析結果表明,從全國層面看,經濟發展是有利于放大行政審批制度改革對資本市場化配置改革的推動作用,比如產業結構升級和市場規模擴大都將有助于放大行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用。然而,上述調節效應只有在西部地區是顯著的。根據該結論,本文認為在進一步推進行政審批制度改革的過程中,可以將其與其他經濟發展政策進行組合實施,因地制宜制定相應的組合政策方案,實現1加1大于2的效果。

四、結論與啟示

在中國經濟從投資驅動轉向創新驅動的背景下,加速資本市場化配置改革,盤活資本存量,提高資本配置效率成為轉型成功的關鍵,而優化營商環境尤其是優化資本市場進入環境是推動資本市場化配置改革的重要途徑?；诖?本文從行政審批制度改革視角切入,基于城市層面相關數據,利用多期DID模型,實證分析了行政審批制度改革對資本市場扭曲的影響,并利用交互項模型檢驗了經濟發展對行政審批制度改革影響資本市場扭曲的調節效應,主要從產業結構和市場規模兩個視角切入。得到的主要結論如下:(1)行政審批制度改革有助于降低資本市場扭曲。從全國層面看,行政審批制度改革對資本市場扭曲具有顯著的負向影響,且隨著控制變量的增加,該結論依然成立。進一步分析表明,行政審批制度改革對資本市場扭曲的影響存在地區異質性。從地區層面看,行政審批制度改革在東部和西部地區具有降低資本市場扭曲的作用,且在東部地區的影響更為顯著;從時間層面看,行政審批制度改革在經濟增速放緩前后都具有降低資本市場扭曲的作用,尤其是在經濟增速放緩之后,影響幅度更大一些。(2)行政審批制度改革對資本市場扭曲的影響會受到經濟發展的調節作用。從全國層面看,產業結構升級和市場規模擴大都將有利于放大行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用,對資本市場化配置改革具有溢出效應。然而,上述調節效應也存在地區異質性,只有在西部地區產業結構升級和市場規模擴大有助于放大行政審批制度改革對資本市場扭曲的抑制作用。

根據以上結論,得到如下啟示。 為了更好地實現行政審批制度改革對資本市場化配置改革的推動作用,需要在下一步推進改革的過程中注意以下兩個方面:首先,因地制宜制定改革方案。由于行政審批制度改革對資本市場化配置改革的影響存在地區差異,所以在推進改革的過程中要采取因地制宜的改革方案。要加速推進經濟發展程度較高地區行政審批制度改革,由于這些地區是資本流入的主要地區,因此也是改革緊迫性更大的地區。其次,采用組合政策改革方案。根據調節效應分析得到的結論,推動產業結構升級和市場規模擴大是放大行政審批制度改革、降低資本市場扭曲作用的可行路徑,所以可以將行政審批制度改革與經濟發展政策相結合實施,實現1加1大于2的效果。同時,針對不同地區也應該制定不同的組合方案,比如對西部地區而言,可以將行政審批制度改革內嵌入產業結構升級戰略和市場規模擴大戰略。