當代中國農村宅基地制度的變遷誘因與實踐特征

魏來，張佳琦，劉明亮

［編者按］大力推進國土空間治理體系與治理能力現代化建設，亟待加強國土空間治理理論與實踐的互動研究。堅持“四個面向”，努力搭建學術界和管理者的對話平臺，讓國土空間高質量治理學術研究更好地服務于系統化、科學化、智慧化的現代管理與決策實踐，促使學者真正去發現和掌握土地領域高質量發展理論的經驗事實并能隨時隨地獲取源源不斷的現實動力，從而形成土地領域學術研究引領國土空間治理制度完善和政策修訂并服務和支撐國土空間治理政策需求的良性互動的新發展格局。

在“人多地少”的基本國情下，土地節約集約利用及其優化配置一直是國土空間高質量治理的核心議題，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。近年來，學術界圍繞節約集約用地政策分析、城鎮低效用地再開發、自然資源資產管理及其市場體系建立等熱點問題進行了大量的理論與實踐，探索要素整合、結構優化、功能提升和價值實現等多維協同治理的路徑體系，積極提升國土空間治理效能。本期《國土空間高質量治理》專欄推出5篇文章，分別從農村宅基地產權制度改革、自然資源資產核算、土地資源開發利用秩序、工業園區低效用地再開發、土地供給政策科學化等方面進行了探索，有助于國土空間治理精細化、差異化、科學化、智慧化發展。

摘? 要：新中國成立以來，農村宅基地制度經歷了從權能合一、兩權分離到三權分置的權利體系轉變，從農戶所有向集體所有的歸屬主體轉變，以及從自由流轉向限制流轉的處置方式轉變。借助產權界定理論，以產權界定的相對性和漸進性為出發點，歸納得出影響產權界定的三個因素：制度環境、目標導向、主體關系。以動態配置的權利體系作為劃分標準，梳理宅基地制度變遷的四個階段，揭示貫穿其中的產權界定的多重誘因：總體性制度環境的轉變，國家的目標導向的轉移，以及政府、集體和農戶間關系模式的轉換。在多重因素的影響之下，當代中國宅基地制度的產權實踐呈現出三個特征：產權的制度形態從攫取型轉向包容型，產權的“公共領域”逐步縮小，產權的“國家悖論”始終存在。

關鍵詞：宅基地；制度變遷；產權界定

中圖分類號：F321.1? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2023）03-01-07

The Causes and Practical Characteristics of the Changes in the Rural Homestead System in Contemporary China

——Analysis Based on the Theory of Property Rights Delineation

Wei Lai1， Zhang Jiaqi1，Liu Mingliang2

（School of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079;

2.Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan 410119）

Abstract：Since the founding of the People's Republic of China， the rural homestead system has undergone a transformation from the integration of power and function， the separation of two rights， to the separation of three rights， from the ownership of farmers to the subject of collective ownership， and from free flow to the disposal mode of restricted circulation. Using the theory of property rights delinedtion， starting from the relativity and gradual nature of property rights delinedtion， three factors that affect property rights delinedtion are summarized： institutional environment， goal orientation， and subject relationship. Using the dynamic allocation of the rights system as the dividing standard， this paper sorts out the four stages of the transformation of the homestead system， and reveals the multiple incentives for defining property rights that run through them： the transformation of the overall institutional environment， the transfer of national goal orientation， and the transformation of the relationship model among the government， collective and farmers. Under the influence of multiple factors， the property rights practice of contemporary Chinese homestead system presents three characteristics： the institutional form of property rights has shifted from grabbing to inclusive， the "public domain" of property rights has gradually narrowed， and the "national paradox" of property rights has always existed.

Keywords：homestead; institutional changes; property rights delineation

0 引言

宅基地制度作為農村土地制度體系中的一項制度安排，在變遷中表現出特殊、復雜的改革邏輯[1]。從特殊性上來說，“宅基地”一詞是我國法律中特有的表述，制度內容也極具特殊性，一是權利安排特殊，宅基地所有權、使用權、資格權以及房屋所有權、財產權等權利結構的關系錯綜交疊；二是取得制度特殊，集體經濟組織成員無償取得的制度設計長期存續；三是社會目標特殊，既要穩住農民，也要守住耕地[2]。從復雜性上來說，新中國成立以來，宅基地制度經歷了從權能合一、兩權分離到三權分置的權利體系轉變，從農戶私有向集體所有的歸屬主體轉變，從自由流轉向限制流轉的處置方式轉變。與此同時，宅基地兼具公益屬性與私益屬性，不僅承載著社會保障功能，也內含了身份福利屬性，而且宅基地的財產屬性和資產性功能日益凸顯[3]。

由于宅基地制度的特殊性與復雜性，我國始終高度重視此項改革工作。十八大以來，中央一號文件連續11年對宅基地制度作出改革部署，并強調“審慎推進農村宅基地制度改革試點”?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！盵4]2015年，我國開展了農村土地制度改革三項試點工作，宅基地制度作為其中的一項試點任務首先在15個縣級單位開展，后經兩次調整，擴展到33個縣（市、區）。但此輪宅基地改革試點的范圍較小，時間較短，對“三權分置”的權利性質和分置邊界探索還不夠深入。因此，2020年9月，中央農辦、農業農村部召開深化農村宅基地制度改革試點電視電話會議，正式啟動新一輪的宅基地改革試點，并擴大了試點地區及范圍。

科斯指出，“沒有權利的初始界定，就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易”。[5]在宅基地權利結構獨特、變遷過程復雜的現實背景下，加之權利走向市場化交易的轉型趨勢，產權的清晰界定愈發成為宅基地制度改革的重要前提。本文依托于宅基地權利體系的變動，將宅基地制度變遷劃分為四個階段，借助產權界定理論，對宅基地制度的變遷誘因進行分析，并對其變遷特征展開延伸性探討。

1 產權界定及其影響因素

1.1 新制度經濟學的產權界定理論

產權界定理論是新制度經濟學的重要內容，在科斯發現了產權界定在資源配置和市場交易中的重要作用后，德姆塞茨、波斯納、巴澤爾、諾斯等后繼者對產權界定的發生機理、所遵循的基本準則、所能界定的程度以及國家進行產權界定的目的、優勢和存在的問題進行了充分的討論，不斷深化和豐富著產權界定的理論意涵。

科斯第二定理指出，“一旦考慮到進行市場交易的成本……合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響”。說明了在產權交易成本大于零時，產權的初始界定會對資源配置的效率產生影響[6]。德姆塞茨認為產權界定的內在機理是相互作用的人們對成本—收益關系的權衡，并初步指出了產權界定的不完全性。巴澤爾則進一步明確了產權界定具有相對性和漸進性，對產權界定的過程進行了深入細致的揭示[7]。

1.2 產權界定的相對性與漸進性

一是產權界定的相對性。面對復雜多變的情況，獲取全面信息的成本較高，完全界定產權的難度較大?！叭绻灰踪M用大于零，產權就不能被完整地界定，因為資產的某些屬性的測量成本較其價值昂貴得多?！盵7]巴澤爾通過汽油排隊配給的案例說明了“公共領域”的存在，當權利沒有被完全界定時，就會把一部分有價值的資源留在“公共領域”。因此，產權界定具有相對性，始終會有界定不完全、不清晰的情況。

二是產權界定的漸進性。隨著新的信息的獲取和利益格局的變化，資源的新價值會進一步被發現，此時的產權界定是有利可圖的，產權界定的清晰度逐漸提升。也就是說，“資產的有用性被人們發現，并通過交換有用性的權利而實現其最大價值，每一次交換都改變著產權的界定”。[7]因此，產權界定是一個漸進的過程，隨著權利價值的上升或下降，權利會被重新界定或留在公共領域，不斷修改直到令人滿意為止。

1.3 產權界定的主要影響因素

我國宅基地制度經過了很長時間的演進，制度變遷符合相對性與漸進性的特點，產權界定逐漸清晰和完善，權利體系隨之不斷細化。巴澤爾認為，“產權是一系列變量的函數，具體包括產權人直接保護資產的努力、其他人占有資產的企圖、正式或非正式的非官方保護，以及主要通過警察和法庭執行的官方保護”。[7]沿循巴澤爾的分析進路，可以抽離和擴展出影響制度變遷的主要因素：一是制度環境，主要影響“第一行動集團”（官方）的決策，本文將從宏觀和中觀的制度層面展開分析，把握宅基地制度變遷各階段所面臨的時代背景；二是目標導向，在不同的環境背景下，產權界定的目標導向具有多樣性，不同的目標導向直接作用于多方權利主體的博弈空間及制度均衡的結果，進而影響制度變遷的方向；三是主體關系，也即產權人、其他人和官方之間是相互配合，還是支配主導，本文將呈現政府、集體、農民等主體之間的關系對制度變遷路徑的規制。

2 農村宅基地制度變遷的歷時分析

建國以來，我國的宅基地制度歷經多次調整與變化，學者們也從不同的角度對宅基地制度的變遷過程進行了分析。在宅基地制度演進的過程中，宅基地所有權的性質從農民私人所有，到生產隊集體所有，再轉向農民集體所有[8]；使用權的流轉經歷了從自由流轉、變相流轉到限制流轉的轉變[3]，國家“管制”不斷強化，農民“產權”逐漸弱化[9]；宅基地的功能作用從保障性向資產性轉變[10]。在此過程中，最重要的是權利體系在發生變化，本文將宅基地制度變遷的路徑劃分為四個階段，并依托于產權界定理論進行分析。

2.1 第一階段：宅基地農民所有（1949—1962年）

此階段宅基地所有權和房屋所有權均歸農民私人所有，農民以個人為單位平均分配、無償取得，國家承認農民有自由經營、買賣及出租土地的權利[11]，形成了自由的宅基地交易市場秩序。

從制度環境來看，一方面，新中國的成立標志著民族的獨立和人民的解放，中國建立起了人民當家作主的基礎性制度，在農村地區建立起了鄉一級的基層政權，實現農民當家作主，宅基地農民所有制為新生的政權提供了保障，穩定了農民的生活[12]。另一方面，長期的戰爭使得農業生產力嚴重受損，國家試圖通過土地改革調動農民生產的積極性，恢復農業生產，與“耕者有其田”的革命承諾并行，宅基地制度兌現了廣大農民的“居者有其屋”。從目標導向來看，為滿足城鄉平等的需求，宅基地無償平均地分配給農民個人。建國之初，百廢待興，為恢復農村正常的生產生活，中央對宅基地權利進行調整。此階段恢復了農民的生產生活秩序，從糧食生產來看，1949年的糧食產量僅為2 263.6億斤，在1962年已穩定在3 000億斤以上[13]。從主體關系來看，政府與農民相互合作，政府承認農民對宅基地的所有權，并賦予了農民宅基地買賣、出租、繼承及抵押等權利，農民獲得了較為完整的宅基地權利，積極開展生產生活，農村經濟得到快速的恢復與發展。

2.2 第二階段：宅基地“兩權分離”（1962—1978年）

此階段宅基地所有權和使用權分離，所有權歸生產隊集體，使用權歸農民，長期占有、長期使用。宅基地一律不準出租或買賣，生產隊社員有買賣或租賃房屋的權利[14-15]。

從制度環境來看，一方面，建國之后農民的自由遷徙給城市發展帶來了管理和資源上的壓力，從1958年開始，我國對農村人口向城鎮遷移進行限制，1977年，城鄉二元的戶籍制度已完全形成[16]。為了與當時逐步縮緊的戶籍制度改革相適應，將農民與土地捆綁在一起，國家實行了宅基地無償取得、無限期使用、限制流轉的制度安排，消滅了宅基地的商品屬性[17]。另一方面，農地制度實行集體所有、集體經營，宅基地也在制度統一性的背景下，實行所有權歸集體、使用權歸農民的權利安排。從目標導向來看，中央確立了優先發展城市和工業的宏觀戰略，農村和農業則為其提供資源支持。通過兩權分離、集體所有的形式，在體現使用權權益的基礎上將土地資源集中化，為國家工業化發展提供動力[18]。從主體關系來看，政府占據支配地位，周其仁指出，土地改革時期國家早已把自己的意志鑄入了農地產權，由此國家意志的改變必然帶來產權性質的轉換[19]；從人民公社化的進程可以看出，宅基地所有權的變更并未體現等價交換原則，而是通過國家權力的介入無償平調完成的，這種宅基地權利制度得到了1975年《憲法》和1978年《農村人民公社工作條例（試行草案）》的確認與補充[8]。因此，宅基地的所有權歸屬集體，使用權的流轉被嚴格限制，相關制度設計主要體現對農民居住權的保障功能。

2.3 第三階段：使用權流轉探索（1978—2013年）

此階段的宅基地所有權和使用權仍處于兩權分離狀態，宅基地禁止出租和買賣，宅基地上的房屋被允許在本集體經濟組織內轉讓。國家對宅基地總量進行控制，并在1997年后進行嚴格管控。20世紀90年代中后期，地方政府在中央的制度縫隙下開始了對宅基地使用權流轉的探索。

從制度環境來看，一方面，家庭聯產承包責任制大大解放和發展了農村生產力，農村富余的勞動力開始向外流動，城鄉二元分割的戶籍制度也開始松動，為宅基地使用權流轉的探索提供了制度空間。尤其是分稅制改革之后，地方財政出現巨大缺口，財權與事權的不對等使得地方政府從“援助之手”轉向“攫取之手”[20]，“土地財政”由此興起。另一方面，對宅基地嚴格的管制源于當時亂占耕地現象十分嚴重。改革開放后，為了吸納人才，激活農村經濟的發展，非農戶口可向縣級政府申請宅基地，制度的松動導致宅基地規模的激增，耕地被過度占用[21]，房屋亂建現象突出。此后，城鎮居民申請宅基地的政策逐漸縮緊，2004年提出嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地[22]，宅基地上房屋的建造也受到嚴格限制，進入了“指標建房”時代。從目標導向來看，中央此時沿襲農村支持城市發展的既定方案，并于世紀之交將“三農”問題提上政策議程，開啟了城市反哺農村、城鄉統籌發展的新階段。1994年以前城鎮人口比重的年均增長速度是0.6%，1994年以后的年均增長速度為1.3%，城市化明顯加快[23]。隨著城市建設用地需求的不斷增加，農村宅基地越來越受到地方政府的重視，國家對宅基地使用權流轉的模糊規定實際上為地方政府提供了制度空間，各地探索了多種宅基地流轉模式。從主體關系來看，政府在此階段仍然居于支配地位，并與市場力量深度配合，在事實上主導著土地二元市場的分利秩序，競奪土地的增值收益。姚洋認為，隨著改革的推進，農民對地權的進一步要求與國家的控制之間形成了矛盾，在利益分歧逐漸顯現的條件下，國家仍然保留著對地權的控制[24]。

2.4 第四階段：宅基地“三權分置”（2013年至今）

此階段開始探索宅基地所有權、使用權和資格權“三權分置”的模式，中央要求“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權?！盵25]宅基地自愿有償退出，依照法定程序獲取。

從制度環境上說，宏觀的制度環境包括全面深化改革的部署與鄉村振興戰略的實施。全面深化改革以來，放權讓利成為主流，在此背景下開啟了宅基地制度改革試點，“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！盵4]隨著鄉村振興戰略的提出，為盤活農村閑置資源，推動城鄉要素雙向流動，加強宅基地財產性功能的“三權分置”應運而生[26]。中觀制度環境則包括以下幾個方面：一是隨著土地確權的開展，宅基地的確權登記頒證工作也開始進行，農民的產權得到界定與保護，這為后續的權利分置與權利流轉奠定了基礎。二是在宅基地使用權流轉探索時期，浙江、上海等地取得了積極成效，宅基地“三權分置”的地方探索實際上已經展開，為后續改革奠定了實踐基礎，提供了參考路徑。三是二元經濟體制下形成的剪刀差收入使得農村人口大量流向城市，農村“空心化”現象嚴重，農民的建新不拆舊又導致了“內空外擴”的現狀[27]。隨著歷史遺留問題的堆積，宅基地面積超標、房屋閑置及“一戶多宅”等情況亟待解決，同時存在著宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，對宅基地進行權利分置與使用權適度放活是必然趨勢。2013年的中央“一號文件”，將農村土地“三權分置”作為一項國家政策正式提出。2018年宅基地“三權分置”改革加速推進。從目標導向上來看，此階段是城鄉融合發展階段，在新型城鎮化和農業農村現代化的戰略背景下，宅基地使用權的流轉或抵押可以實現資產性收入、壯大農村集體經濟和保障農民財產權。從主體關系來看，政府在此過程中主要是搭建交易平臺，提供制度保障，政府、集體、農戶與社會主體之間相互合作，在市場交易過程中，實現權利的最優配置。

3 農村宅基地制度變遷的實踐特征

在我國宅基地制度變遷過程中，產權界定在制度環境、目標導向和主體關系等多重因素的影響下進行，具有相對性與漸進性。在產權界定的視角下分析宅基地制度的演變過程，可以歸納出以下三個實踐特征。

3.1 產權的制度形態從攫取型轉向包容型

阿西莫格魯和羅賓遜在政治與經濟兩個維度下區分了包容型與攫取型的制度形態。從經濟制度上來說，包容型經濟制度對私有產權進行保護，個人在產權得以保護的前提下開展經濟活動，可以獲得生產性收入的絕大部分，具有很高的生產積極性，催生繁榮。然而，在攫取型經濟制度下，制度由統治者或當權者所制定，人們只能獲取少部分收益，生產積極性不高。產權無法得到保護也將限制創新活動的進行，難以實現持久繁榮[28-29]。在宅基地制度發展前期，尤其是兩權分離階段，為爭奪土地資源，少部分人控制權利，產權得不到清晰界定，表現出攫取型制度的特點，經濟的持續繁榮因之受阻。隨著權利不斷明晰和產權保護強度的提升，圍繞宅基地展開的經濟活動得到鼓勵，“三權分置”改革的推進，實質上是對市場邏輯的肯認，對多方主體利益的包容，以此充分保障集體和農戶的權利，廣泛吸取社會主體的參與，促使宅基地不斷釋放出資產性價值，在一定程度上表現出包容型經濟制度的特點[30]。

3.2 產權的“公共領域”逐步縮小

巴澤爾從產權界定的中間狀態出發，提出了權利的“公共領域”，揭示了產權界定的相對性?！懊鎸ψ兓喽说那闆r，獲得全面信息的困難有多大，界定產權的困難也就有多大?！盵7]當資產的價值不斷升高，對產權進行清晰界定的需求也就更大[30]。隨著社會經濟發展水平的提升，宅基地的價值不斷顯化，人們的權利意識也隨之強化。宅基地制度變遷的歷程，呈現出權利體系的逐漸細化，不僅實現了“三權分置”，而且開啟了農村宅基地和農民房屋使用權適度放活的新探索。換言之，隨著宅基地產權的資產性價值不斷顯現，產權被清晰界定給各權利主體，產權的“公共領域”逐漸縮小，剩余索取權被逐步讓渡給集體和農戶。

3.3 產權的“國家悖論”始終存在

諾斯指出，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為衰退的根源?！盵31]只有國家強大時，才有足夠的力量界定和保護產權，但國家過于強大，又可能對公民的權利進行侵犯，甚至濫用權力。在宅基地制度變遷的過程中，也始終存在著產權的“國家悖論”。在前期，新中國力量薄弱，未對產權進行細致的規定，農民的產權也缺乏保護；隨著國家的逐漸強大，國家對宅基地權利進行了過度索取和控制；當今，“國家悖論”仍然存在，但隨著市場力量的壯大和權利意識的強化，國家的行為邊界受到了更多的約束，政府、市場、集體、農戶圍繞著宅基地的產權實踐正在走向更加平等、開放和包容的新階段。

4 結論與討論

宅基地作為我國農村土地制度中一項重要的制度安排，兼具社會保障功能與財產性功能。新中國成立以來，我國宅基地制度經過了復雜的變化，并且深化改革仍在繼續。宅基地制度變遷是多重因素交互作用的結果，本文借助產權界定理論對我國宅基地制度的變遷誘因進行了分析，總結歸納為制度環境、目標導向和主體關系三個方面。制度環境對宅基地制度變遷起著基礎性作用，在不同的發展階段，我國所面臨的差異化的時代背景和實踐困境，影響著政府的戰略決策；目標導向對宅基地制度變遷起著方向性引領的作用，從城鄉平等，到農村支持城市，再到城鄉融合發展的目標導向，宅基地權利體系不斷細化，產權的界定與歸屬不斷明確，使用權也適度被放活。主體關系的不同也影響著權利的分置和流轉，在政府和農民相互合作的階段，權利歸屬私人，自由流轉不受限制；在政府支配的階段，所有權歸屬集體，使用權流轉受到嚴格限制；在政府主導但留有改革縫隙時，各地方政府開始使用權流轉的探索；在政府引領下各權利主體相互配合時，產權被細分并清晰分配給相應主體，使用權開始了多種形式的流轉。在這三重因素的作用下，目前我國宅基地形成了“三權分置”的權利體系，使用權實現了分離和放活，權利配置不斷優化，長期的社會實踐也為我國宅基地制度進一步改革深化提供了寶貴的現實經驗。

縱觀當代宅基地制度變遷的過程，有以下經驗啟示：一是包容型制度是一個國家繁榮發展的重要前提，在包容型經濟制度下，生產者的權益得到保護，生產者有足夠的生產積極性，能夠保障經濟的長期增長。二是對產權屬性的認識要足夠清晰，對產權界定要足夠明確，盡量縮小產權界定的“公共領域”，特別是在向市場化轉型的階段，產權的公共領域越多，效率越低。三是國家并不是全能的，制度變革不能僅僅依靠國家力量，更要借助市場力量，尊重和維護農戶與集體的財產性權利，這也是促進高質量發展的必然選擇。

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本期專欄負責人簡介：

羅湖平，博士/博士后，湖南工商大學教授、湘江學者，碩士生導師，主要從事土地經濟與政策研究，在《中國行政管理》 《光明日報·理論版》 《經濟地理》等發表學術論文50余篇，出版專著1部，曾獲湖南省社科優秀成果獎二等獎， 2項成果鑒定為湖南省內先進水平， 8項為省領導批示智庫成果。