國外自然資源產權制度的經驗與啟示

唐暉，彭世良，梅金華

摘要：自然資源產權制度是自然資源資產管理的核心制度?；趯庾匀毁Y源產權制度的分析和總結，提出對我國自然資源產權制度建設的幾點思考，包括設立資產管理機構，開展自然資源三維立體確權登記，建立統一的自然資源產權交易市場，完善自然資源產權管理的環境經濟政策和法規等，以期為健全和完善我國自然資源產權制度提供參考。

關鍵詞：自然資源；產權制度；啟示

中圖分類號：F205? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-126-05

Experience and Enlightenment of Foreign Natural Resource Property Rights System

Tang Hui，Peng Shiliang，Mei Jinhua

（Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha Hunan 410004）

Abstract： The property rights system of natural resources is the core system of natural resource asset management. Based on the analysis and summary of foreign natural resource property rights systems， several considerations for the construction of China's natural resource property rights system are proposed， including establishing asset management institutions， conducting three-dimensional registration of natural resource rights， establishing a unified natural resource property rights trading market， and improving environmental and economic policies and regulations for natural resource property rights management. The aim is to provide reference for the improvement of China's natural resource property rights system.

Keywords： natural resources; property right system; enlightenment

0 引言

自然資源產權制度是自然資源資產管理的核心制度，是生態文明制度體系建設的重要基礎。國外對自然資源產權制度問題的研究歷史較為悠久，在自然資源產權制度建設上也積累了較多先進經驗。自黨的十八屆三中全會以來，自然資源產權制度建設已成為我國深化改革、加強生態文明建設的重大課題。當前我國自然資源產權制度基本上與當代國際上自然資源使用權與所有權相分離、確權登記、產權有條件交易、注重生態保護的總趨勢相吻合，基本上保障了自然資源的合理開發與利用，但還是存在自然資源資產底數不清、產權主體不夠清晰、產權收益流失嚴重、產權交易偏離市場機制、產權保護不夠、管理體制不完善等諸多問題[1]，需要進一步借鑒國際先進經驗，不斷加強自身體制機制的完善。

1 國外自然資源產權制度的經驗

國外自然資源產權制度由于政治制度、國家體制、社會經濟發展水平和自然資源稟賦等的不同而呈現多樣化，總體而言，當前主要有5種模式，即公權管制主導下的綜合管理模式、以利用定歸屬的分散管理模式、注重價值實現的產權市場模式、以土地產權為中心的空間管控模式和以保護為主導的產權模式[2-5]。

1.1 公權管制主導下的綜合管理模式

該模式的典型代表是俄羅斯，其自然資源所有權包括四種類型，即國家所有、集體所有、集體股份所有和公民所有，其中，國家所有居絕對主導地位，如國有土地占土地總量的92%。這種所有權特征，導致俄羅斯形成了公權管制主導下的，以分類管理為基礎的綜合管理模式。1996年，俄羅斯設立了自然資源部，負責對礦產、水、森林等自然資源實施統一管理和嚴格保護，并統一制定相關政策，下設森林資源管理、水資源管理等管理部門，并加設地下資源利用局、水資源局和林業局，以加強對相關自然資源的管理。為促進產業經濟發展，俄羅斯又將經營性與公益性自然資源進行分離，并由經濟發展部、能源部分別管理土地、能源等經營性資源。為了加強產權管理，俄羅斯設立聯邦地籍總局，負責自然資源登記管理；設立聯邦財產關系部，負責自然資源權屬管理。

1.2 以利用定歸屬的分散管理模式

該模式的典型代表是英國，其土地及其上所附的自然資源所有權名義上屬英國國王，但實際上形同虛設。英國真正的土地權屬是以利用定歸屬，誰利用土地，誰就擁有土地及其上承載的各類自然資源權利，這種土地權利稱為土地保有權，包括自由保有權和租用保有權。自由保有權不設定使用期限，只要保有權人長久居住在該土地上，或耕作使用該土地，就永久擁有該土地。租用保有權則通過合同或協議租用自由保有權人的土地而獲得土地保有權，有10 年、20 年、60年、120年等時間長度不等的使用年期，合同或協議確定的土地權利和內容，租用保有權人不能隨意更改；對于土地的合理使用，自由保有權人不能隨意干涉。

由于自然資源所有權形同虛設，英國形成了分散的自然資源管理模式，國家層面上沒有統一的自然資源管理機構，而是設立若干部委進行分類管理。但是，英國設立了獨立的自然資源資產管理機構，這個機構就是英國皇家財產局，其職責主要是管理英國皇家土地等自然資源資產，行使皇家自然資源資產所有者職責。其管理了英國50%以上的海灘、約50%的河口灣與潮（水）河河底、12海里內的海域及其大陸架所蘊藏的礦產資源的勘探和開采權。

1.3 注重價值實現的產權市場模式

該模式的典型代表是美國，其土地大部分為私人或公司所有（55%），其次為聯邦政府所有（35%），小部分為州和地方政府所有（7%）以及印地安部族所有（3%）。私有土地為主的國情，使得美國更注重土地私有權的保護，任何人使用他人的土地，或聯邦政府使用州政府的土地，都必須向他人或州政府購買土地所有權或使用權；私人或企業在聯邦土地上開采礦產資源，需先向內政部土地管理局申請租地，繳納土地租金和礦產資源費等。正是因為如此，美國形成了注重價值實現的產權市場模式。

為促進自然資源產權的市場交易，美國制訂了較為完善的相關法律法規，并形成了非常完善的資產價值評估和管理體系。如美國農業自然資源保護局下設了多個與土壤相關的處室，負責開展與土壤相關的評估，如土壤資源評估、土壤經濟效益評估和土壤生態效益評估。美國也很注重自然資源資產收益管理，特在內政部設立了自然資源收益辦公室，依法代表國家開展自然資源收益的收繳和管理工作。

1.4 以土地產權為中心的空間管控模式

該模式的典型代表是澳大利亞。在澳大利亞，土地的含義就是不動產，它不僅包括地表和地表的土壤，還包括土地上含建筑物在內的所有改良物。澳大利亞的土地或不動產登記，是對土地占有、使用、出售、出租、抵押等各種土地相關權利的登記，既包括地表權利的登記，也包括空間權益的登記；既登記土地資源，也連同登記附著在土地上的各種建筑物與改良物。同時，通過各種法律手段，明確附著在土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、海洋、灘涂等各類自然資源的權屬，并對土地權屬人的相關權利進行適度限制，以實現對自然資源的有效保護和合理利用。

1.5 以保護為主導的產權模式

該模式的典型代表是日本，其土地所有制分為三種，一是國家所有，二是公共所有（地方政府所有），三是個人與法人所有。其中，國有和公有土地占37%，大部分為山林、河川和海濱地，私有土地占63%。國有、公有土地主要服務于公共利益，故其土地使用權制度并不發達，更注重生態保護。私有土地比重大，但為了公共利益，私有土地的使用也受到嚴格限制?？傊?，日本政府非常重視自然資源的保護與利用，通過立法或加強行政管理，嚴格限制或禁止對自然資源的不合理開發利用，對保護自然資源作出貢獻者，則進行適當補助或獎勵。

2 啟示

目前，我國自然資源所有權與使用權相分離，開展自然資源確權登記，實施自然資源產權有條件交易，強調生態保護，與國外自然資源資產管理的總趨勢是一致的。但我國是一個實行公有制的國家，自然資源產權制度建設具有特殊性和復雜性。梳理國外自然資源產權制度發展趨勢，借鑒其先進經驗，特對我國自然資源產權制度建設提出以下幾點思考。

2.1 設立國有自然資源資產管理機構

目前，我國自然資源管理部門既履行行政管理職能，又代行資產管理職能，這與國際上資產管理與行政管理相分離的總趨勢是不相吻合的。從國外看，俄羅斯既成立了自然資源行政管理部門——自然資源部，又成立了自然資源產權管理部門——聯邦財產關系部，兩者相互獨立，職責界定清晰；英國雖然在國家層面沒有統一的自然資源管理機構，但成立了專門的自然資源資產管理機構（英國皇家財產局），負責行使皇家自然資源資產所有者職責。借鑒這些國家的經驗，我國應在國家、省、市三級層面上設立獨立或半獨立的國有自然資源資產管理機構，代表國家行使國有自然資源資產所有者職責，保障國有自然資源資產的保值增值，促進自然資源的保護和可持續利用。

設立國有自然資源資產管理機構，不僅有國際參考，而且符合理論邏輯和政策依據。理論上，自然資源私權（物權）與公權（行政管理、立法、生態補償等權利）是兩種性質截然不同的權利，前者屬于民事的財產權范疇，后者屬于行政權范疇。如果兩者混淆，不僅不利于管理目標的實現，也增加了相關政府部門設租尋租的風險；而兩者分離，既可通過私權來激勵自然資源保護積極性，提高自然資源利用效率，又可通過公權來限制私權，避免私權對公共利益的損害[6]。因此，設立國有自然資源資產管理機構，是理論邏輯使然。政策上，從2013年黨的十八屆三中全會提出“健全國家自然資源資產管理體制”，到2015年《生態文明體制改革總體方案》指出“區分自然資源資產所有者權利和管理者權利”，再到2017年黨的十九大報告明確提出 “設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”，可以看出，設立國有自然資源資產管理機構符合黨的政策要求。

2.2 以不動產登記為基礎開展自然資源三維立體確權登記

我國自然資源登記管理體制經歷了由分散登記、互相牽制、耗能管理向不動產統一確權登記的逐漸轉變，但至今登記管理體系還不盡完善。目前，我國自然資源確權登記的對象主要為土地資源，登記機構多依附行政部門，對自然資源登記的物權公示功能重視不夠，不便于當事人和相關利益人查詢，影響了自然資源登記的社會功能發揮。從國外看，澳大利亞的土地登記制度相當發達，其特征是以土地登記為基礎開展自然資源立體空間確權登記。澳大利亞昆士蘭州的土地登記系統則以“自動化權利系統（ATS）”著稱。該系統實際上是一個具有中心電子窗口功能的數據庫，儲存了上千萬份內容豐富的登記文件，便于國民通過電子手段對登記內容進行查詢或者遠程辦理土地登記手續。系統的應用，既提高了工作效率，降低了登記成本，又通過登記信息的市場化，增加了國家財政收入 [7]。瑞典的地籍登記制度堪稱世界領先，類似于澳大利亞，瑞典地籍登記的對象是一個包括土地及房屋、圍墻、樹木和水域等附著物，具有立體空間的不動產單元，登記工作的重點主要在權屬邊界的調查、確認和測繪。瑞典也建立了國家統一的地籍管理信息系統，實現了覆蓋全國和全業務流程的數字化，其保存完好并不斷更新的地籍資料，在經濟社會發展中發揮著重要支撐作用 [8]。

借鑒澳大利亞、瑞典等國的經驗，我國也應構建以不動產登記為基礎的自然資源三維立體確權登記制度，將土地單元及其上承載的各自然資源要素作為一個自然資源三維立體進行統一確權登記，注意明確自然資源三維立體產權邊界，特別是要明確全民所有與集體所有、國家所有與地方政府代理行使所有以及不同集體所有之間的權利邊界，確保自然資源資產的數據、權屬、區位一致。構建統一登記制度，統一法律依據，統一登記機構和平臺，統一登記內容和程序，統一權利證書，并建立統一的登記管理信息系統和大數據平臺。還應當構建公開查詢制度，方便廣大群眾便捷地查詢登記管理信息系統，既可現場查詢，也可網絡查詢，可實行有償查詢，收取的費用主要用于查詢系統的維護和完善。

2.3 建立統一的自然資源產權交易市場

目前，我國自然資源產權交易市場還存在著一系列問題，如可交易的產權類型有限，以土地權為主，產權市場發育不健全，產權交易忽視生態價值，產權交易信息不對稱和產權價格體系不完善等。國際上，發達的美國自然資源產權交易市場，可交易的產權類型相對廣泛，除了土地權，還包括水權、森林權、草原權、灘涂權等。美國中西部已建立起世界上最發達的水權交易市場，交易對象包括永久性水權、季節性水權、合同水權、臨時水權，以私人水權交易為主[9]。美國注重自然資源生態環境權的交易，通過制定相關法律法規，確保自然資源產權交易不會對第三人或生態環境造成損失或破壞。美國大力推行“濕地零凈損失”理念，直接引領了美國各地濕地保護的方向[10]。英國為保護濕地資源，則采用公共購買方式，將具有高生物棲息地價值的濕地從私人所有權下購買過來，成為政府或公證管理下的資源，以實現對濕地的保護。

借鑒美國等國的經驗，我國可以不動產統一登記平臺為基礎，構建統一的自然資源產權交易平臺，擴大進入交易市場的自然資源類型，尤其是要把國有經營性自然資源產權，包括土地、礦產、地熱、森林、灘涂等在內的自然資源開發權、經營權、使用權等，一并納入統一的交易平臺。盡快建立使用權流轉市場，尤其應盡快建立和完善如森林資源使用權、采礦權、水權等使用權流轉市場，建立并健全資產價值評估機構、價格機制、交易市場等流轉要素，建立完善的自然資源產權準入、競爭、交易規則和退出機制。建立環境權交易制度，正確評估生態價值，為生態補償、生態環境損害賠償等提供科學依據。建立自然資源產權入股收益機制，讓自然資源所在地政府和人民參股資源開發，打破對自然資源開發經營壟斷的局面。建立自然資源產權交易信息發布制度，增加交易當事人之間的信息溝通，同時實施虛假信息舉報制度。

2.4 完善自然資源產權管理的環境經濟政策和法規

為解決自然資源產權私有化帶來的資源環境問題，美國、日本等國家日益重視自然資源產權管理與生態保護的同步發展。這些國家通過制定一系列的環境經濟政策與法規，以加大對自然資源使用人的產權限制，達到保護自然資源和生態環境的目的。如美國制定了《國家環境政策與管理法》《聯邦土地政策與管理法》《能源政策法》等基本法以及針對某一類自然資源的單項自然資源法，以解決自然資源產權制度建設和資源環境保護之間的沖突，并不斷規范自然資源產權，完善自然資源生態補償等制度。日本森林生態補償方面的法律體系極其發達，包括《林業基本法》《森林法》《林業種苗法》《國有林地法》《森林合作社法》《山村振興法》等[11]。

借鑒美國和日本等國的經驗，我國應加快完善自然資源產權管理的相關環境經濟政策與法規。如完善自然資源開發環境影響核算、自然資源負債表編制和領導干部自然資源資產離任審計等方面的政策法規[12]；修改各自然資源單行法中關于自然資源產權的條款，增加自然資源環境權、保護地役權；建立自然資源開發利用保護制度，樹立自然資源開發利用安全、節約的生態觀念；構建基于自然資源產權的生態補償制度，分類建立生態補償機制，探索市場化生態補償模式，制定科學的補償標準，充分保障權利人的合法權利，激發權利人進行生態保護修復的動力。

3 結語

自然資源產權制度是自然資源資產管理的核心制度。本文闡述并分析了國外5種模式的產權制度，即以俄羅斯為代表的公權管制主導下的綜合管理模式、以英國為代表的利用定歸屬的分散管理模式、以美國為代表的注重價值實現的產權市場模式、以澳大利亞為代表的土地產權為中心的空間管控模式和以日本為代表的以保護為主導的模式。在此基礎上，借鑒國外先進經驗，提出對我國自然資源產權制度建設的幾點思考：①設立國有自然資源資產管理機構；②以不動產登記為基礎開展自然資源三維立體確權登記；③建立統一的自然資源產權交易市場；④完善自然資源產權管理的環境經濟政策和法規。

雖然國外自然資源產權制度有眾多可供我國借鑒的地方，但我們絕對不能照抄照搬國外經驗，必須根據自身政治制度、國家體制、社會經濟發展水平和自然資源稟賦等實際情況建設自己的產權制度，并在實踐中不斷健全和完善。

參考文獻/References

[1] 鐘驍勇，潘弘韜，李彥華.我國自然資源資產產權制度改革的思考[J].中國礦業，2020，29（4）：11-15.

[2] 洪旗，陳華飛.差異化產權制度，多元化生態管護：國外自然資源管理模式概覽[J].資源導刊，2018（6）：52-53.

[3] 洪旗，陳韋，陳華飛，等.健全自然資源產權制度研究[M].北京：中國建筑工業出版社，2017.

[4] 馬永歡，陳麗萍，沈鐳，等.自然資源資產管理的國際進展及主要建議[J].國土資源情報，2014（12）：2-22.

[5] 周進生.國外自然資源管理模式及選擇動因分析[J].國土資源情報，2004（2）：1-6.

[6] 張璐.國有自然資源資產管理的主要問題與應對思路[J].中國國土資源經濟，2020（12）：14-21.

[7] 朱留華，戴銀萍，馮文利.澳大利亞昆士蘭州土地登記及啟示[J].中國土地科學，2005（6）：54-58.

[8] 王正立.國外地籍管理發展趨勢[M].北京：中國大地出版社，2002.

[9] 劉麗.美國州級自然資源管理體制[J].國土資源情報，2007（8）：1-6.

[10] 王樹義，劉靜.美國自然資源損害賠償制度探析[J].法學評論，2009（1）：71-79.

[11] 趙杏一.美國、德國、日本森林生態補償法律制度研究[J].世界農業，2016（8）：90-94.

[12] 馬永歡，劉清春.對我國自然資源產權制度建設的戰略思考[J].國土資源情報，2015，30（4）：503-507.