省級國土空間規劃監測評估預警機制框架建構與運用

田朝暉，唐萍，程瀟菁

摘? 要：建立完善國土空間規劃監測評估預警機制，對于促進國土空間治理能力現代化具有重要的推動作用。本文在探討省級國土空間規劃監測評估預警機制構建的總體框架和思路基礎上，以湖南省為例，從核心指標體系、技術支撐、監測預警、評估、考核和反饋等多個層面，提出一套相對完整的省級國土空間規劃監測評估預警機制構建路徑，以期為新時期省級國土空間規劃“一張圖”建設、規劃管控、規劃調整和監督檢查提供指引和參考。

關鍵詞：實施監測評估預警機制；指標體系；“一張圖”

中圖分類號：F301.2? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2023）03-54-07

Construction and Application of a Framework for Monitoring and Evaluating Early Warning Mechanisms for Provincial-level Land Spatial Planning

——Taking Hunan Province as an Example

Tian Zhaohui， Tang Ping， Cheng Xiaojing

（Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan 410119）

Abstract：Establishing and improving the monitoring and evaluation early warning mechanism for national spatial planning plays an important role in promoting the modernization of national spatial governance capabilities. On the basis of exploring the overall framework and ideas for constructing a monitoring， evaluation， and early warning mechanism for provincial land and space planning， this article takes Hunan Province as an example and proposes a relatively complete path for constructing a monitoring， evaluation， and early warning mechanism for provincial land and space planning from multiple levels such as core indicator system， technical support， monitoring and early warning， evaluation， assessment， and feedback. The aim is to provide a "one map" for the construction， planning and control of provincial land and space planning in the new era Provide guidance and reference for planning adjustments and supervision inspections.

Keywords： implementation of monitoring and evaluation early warning mechanisms; indicator system; "One Map"

0 引言

2019年先后印發的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》，要求建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制，全面開展國土空間規劃“一張圖”建設[1]。監測評估預警機制作為國土空間規劃體系中的重要環節，是推動國土空間規劃實施、構建國土空間規劃閉環運行體系的重要技術保障。當前，我國傳統空間規劃實施監督理論、方法和機制還不完善，主要體現在監測評估過程缺乏公眾參與、數據平臺基礎差、未形成動態監測機制、指標缺乏規劃過程的連續性、“事后”反饋方式為主等方面的困難和不足，嚴重影響了空間規劃實施的效果[2]。面向規劃實施的全周期監測，應體現從單點式審批管理向系統性規劃實施監督的轉變，實現這一轉變的關鍵是圍繞國土空間規劃體系構建監測評估預警機制和方法，建設國土空間規劃實施監測網絡，提升規劃監測的敏捷性與科學性[3]。

為落實國家有關要求，湖南省在推進國土空間規劃編制工作的同時，積極推進國土空間規劃“一張圖”建設，將監測評估預警作為“一張圖”建設的重要組成部分，始終貫穿于整個建設過程中。然而目前無論在國家層面還是在省級層面，構建規劃監測評估預警和實施監管機制仍處于摸索階段，相關工作存在一定的盲目性和滯后性。因此，急需從頂層設計的角度出發，研究建立完善湖南省國土空間規劃實施監測評估預警機制，以滿足現階段國土空間數字化生態建設的整體需求。

1 總體框架

在社會學中，“機制”是指尋求事物內部組織和變化的規律，以保障其有效運行和可持續發展[4]。實施監督作為國土空間規劃體系的重要組成部分，離不開規劃實施的有效運作機制。本文所指國土空間規劃實施監測評估預警機制就是建立一套確保國土空間規劃全面有效實施，協調各個部分之間關系以更好地發揮作用的運行方式，其核心是構建國土空間規劃的“實時監測—實施評估—及時預警—動態維護”的閉環管理方式，實現規劃實施全生命周期管理。構建規劃實施監測評估預警機制的框架（圖1），研究總體上從空間和時間兩個維度，圍繞規劃確定的目標指標體系，對規劃重要指標變化情況進行實時監測，對規劃實施成效進行定期監測、分析和評估，及時發現問題和產生預警、剖析成因、提出建議，建立動態維護和反饋運行程序，并將調整建議反饋至國土空間規劃實施中，確保規劃實施的有效性。

2 構建思路

構建國土空間規劃實施監測評估預警機制，應當以面向治理體系和治理能力現代化為目標和要求，以支撐國土空間規劃監督全過程綜合決策為目的進行[5]。本文借鑒國內外規劃實施監督相關的法律、理論框架和技術方法，首先明確實施監督的各項內容，借助先進的信息管理技術手段，研究國土空間規劃動態監測、實施評估、及時預警新思路和方法，通過構建指標體系、技術支撐、監測預警、實施評估、考核和反饋調整等環節，最終形成全流程、閉環式的規劃實施監測評估預警管理機制（圖2）。其中：指標是監測、評估和預警的主要作用對象，建立指標體系是評估和預警的前提[6]；技術支撐是規劃實施的法制、機制、體制保障的必要工具和手段[7]；監測預警依托實時采集和接入多元數據，對國土空間保護和開發利用行為進行動態監測并及時預警；實施評估精準認知國土空間規劃實施的效果，是對國土空間開發保護現狀和規劃實施情況進行體檢評估；績效考核將規劃實施監測、評估和動態維護工作等納入績效考核范圍，是規劃實施監督的重要內容之一 [8]；反饋調整是保障規劃在實施過程中不斷動態完善的客觀需要[9]。

3 湖南省國土空間規劃實施監測評估預警機制構建

3.1 核心指標

國土空間規劃是各級各類規劃成果的集合，不同層級和類型的規劃指標存在一定的差異性，且具有一定的指標傳導特征，在規劃實施監測評估預警過程中，需要對不同規劃指標進行長期的、持續的測量、監控。因此，有必要建立一套完備的實施監測評估預警指標體系。

依據國家、省目前發布的省、市、縣級《國土空間總體規劃編制指南（試行）》、《國土空間規劃開發保護現狀評估技術指南》、《國土空間規劃監測評估預警指標》和《國土空間規劃城市體檢評估規程》等文件的指標成果[10]，綜合考慮行政管理需求，最終形成湖南省國土空間規劃實施監測評估預警核心指標體系，從發展目標、國土空間格局管控、資源要素配置、生態修復與整治4個方面選取共計59項指標。為保障指標有效的自上而下監管、上下聯動對接、全域指標管控和信息化管理，進一步將每一項指標賦予適用范圍、傳導方式、更新頻次、監控類型和指標屬性5種屬性（表1）。

3.2 技術支撐

主要包括規劃實施監督管理系統和規范與標準兩部分建設內容

（1）規劃實施監督管理系統

基于國土空間基礎信息平臺，建立省、市、縣三級國土空間規劃“一張圖”實施監督管理系統。其主要建設內容包括：①整合現狀、規劃、管理和經濟社會等數據形成國土空間規劃“一張圖”，提供標準統一、共享共用、互聯互通的數據服務，負責動態維護更新，確?？臻g數據實效性；②構建規劃實施監測預警、實施評估預警和大數據分析等功能，對國土空間規劃的實施過程進行“監測—評估—預警—決策”全程管理；③針對監測評估預警的應用功能，建設由指標庫管理、模型庫管理和交互界面等構成的決策支持體系（圖3）。

（2）規范與標準

建設國土空間規劃“一張圖”實施監督管理系統，其中重要的一個內容就是明確相關技術標準和規范，主要包括：①“一張圖”系統建設標準建設，在遵循《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》的基礎上，進一步拓展制訂《市縣國土空間規劃實施監督信息系統建設指南》，建設形成“框架一致、標準統一、縱向貫通、橫向協同”的各級實施監督信息系統。②數據標準建設，規范和統一全省國土空間規劃“一張圖”數據標準、規劃圖則和匯交要求，對不同專業所涉及的相同監測項目的數據統計口徑、技術方法等標準進行統一核定，解決監測評估預警運行指標不明確、不統一的問題。③監測評估預警運行規則建設，明確各級各類監督主體實施監督時所采用的指標，指標體系運用時所指向的成效，總、專和詳三類規劃之間實施監督的聯動傳導路徑，預警分級規程等。

3.3 監測預警

（1）開展方式

主要針對實施監測評估預警指標體系中的約束性指標進行實時監測，監測數據更新可以日/周/月進行一次，也可以實時獲取POI、LBS等時空大數據作為輔助性監測。實時監測對突破管控邊界或違法用地行為進行預警，為本級政府進行決策調整規劃實施政策、上級行政主管理部門進行績效考核和督察提供服務。

（2）開展流程

實時監測工作流程包括數據采集處理、實時監測、反饋響應三個階段（圖4）。數據采集階段實現各級管理系統縱向上與上下級平臺或系統的對接，橫向上實現與其他業務系統的銜接，通過自動采集、部門填報、項目流程管理等方式，實時獲取更新指標數據；實時監測階段實現指標數據與指標模型的關聯與計算；反饋響應階段實現監測指標內容的實時反饋和實時響應，即監測結果、預警狀態展示、監測月報生成等。

3.4 實施評估

3.4.1 一年一體檢

（1）開展方式

一年一體檢評估工作依據核心指標體系以及參考自然資源部發布的《國土空間規劃城市體檢評估規程》一年開展一次，由各級規劃實施主體組織開展相應工作[11]。圍繞戰略定位、底線管控、規模結構、空間布局、支撐體系和實施保障六個方面的內容，對總體規劃各項指標實施情況進行全面評估，分析規劃實施成效、存在的問題及原因，提出相應對策。為政府年度績效考核提供依據，為規劃主管理部門制定下一年實施工作計劃提供參考，為五年評估工作提供數據。

（2）開展流程

一年一體檢工作分為創建任務、開展體檢、成果應用三個階段（圖5）。創建任務階段，省級系統完成年度計劃制定、體檢指標體系創建、下派體檢任務工作；開展體檢階段，各市、縣級系統接收來自省級系統下發的任務后，完成數據收集、分析評價、編寫體檢報告、填報或審核等工作；成果應用階段，將審核通過后的年度體檢成果及時上報本級人民政府備案，作為政府決策的依據，將體檢中發現的問題反饋至各責任部門，同時面向社會公示體檢報告成果，積極發揮總體規劃公眾參與的作用。

3.4.2 定期評估

（1）開展方式

定期評估工作每五年開展一次，由各級規劃實施主體組織編制。圍繞總體規劃制定的指標體系，基于連續五年體檢數據，依托大數據等技術手段和新型數據信息，對總體規劃五年實施情況進行全面評估。識別區域發展中主要問題，深入分析問題及成因，對國土空間規劃階段性實施情況進行綜合評價，判定其編制的合理性、實施的有效性和外部環境的影響，形成評估結論。為下一步規劃動態調整和修訂，考核問責相關實施主體提供參考依據。

（2）開展流程

定期評估工作流程包括評估準備、開展評估、評估論證和成果應用四個步驟（圖6）。評估準備階段，第三方評估機構進行人員配置、技術準備、制定工作方案等前期準備工作；開展評估階段，組織開展規劃實施主體對規劃實施進展情況、實施效果、下階段工作安排和有關問題建議的自評估，收集原始數據和信息，對資料進行系統的整理、歸類、統計和分析，編寫形成結構完整、思路清晰、結論明確的評估報告初稿；評估論證階段，組織專家和相關部門對評估報告進行評審并廣泛征求各方意見，修改完善的評估報告經政府審核后提交同級人大常委會審議；成果應用階段，將最終成果反饋至相關部門和公眾，加強評估成果的應用，推動規劃修訂完善，提升規劃管理水平，提高規劃實施的整體效能，對評估成果進行公告展示和過程資料歸檔，并逐級向主管部門上報、備案。

3.5 績效考核

考核對象為各級規劃實施的行政主管部門，考核主體是同級績效考評管理辦公室。根據考核年限可以劃分為年度考核和五年考核兩類（圖7）。

年度考核工作由各級人民政府組織每年開展一次?？己斯ぷ髦饕罁甓染C合體檢報告進行開展，將考核結果納入本年度政府績效管理考評體系，作為各責任部門獎懲依據。五年考核工作由各級人民政府組織每五年開展一次，考核工作主要依據定期綜合評估成果進行開展，考核結果作為各考核對象實施獎懲的依據、作為各級領導班子和領導干部考評的依據、作為各考核對象組織部門干部使用的依據。

3.6 反饋調整

反饋信息主要來源于兩個方面：一是監測評估預警發現問題后形成的反饋信息；二是社會面的滿意度調查或各部門業務執行反饋信息。規劃主管部門在接收到社會反饋信息后，將屬于政策性內容的信息反饋至人民政府，將屬于法律性內容的信息經過規劃委員會反饋至人民代表大會；規劃委員會在接收到社會反饋信息后，將屬于法定性內容的信息反饋至人民代表人會，將屬于政策性內容的信息反饋至人民政府，將屬于引導性內容的信息反饋至規劃主管部門（圖8）。最終由人大授權規劃委員會針對不同反饋信息對規劃進行及時修改和調整。

4 結論與展望

本文基于湖南省國土空間規劃全生命周期管理的核心要求，構建了國土空間規劃實施監測評估預警機制的總體框架和思路，并拓展了指標體系、技術支撐、監測預警、實施評估、考核和反饋等環節的研究，為省級國土空間規劃實施監測評估預警機制建設提供了理論、方法和支持。其中指標體系提供了監測評估預警的核心指標庫以及各類指標的適用范圍、傳導方式、更新頻次、監控類型和指標約束條件等；技術支撐提供了實施監測評估預警的系統支撐、技術標準和規范；監測預警、評估、考核和反饋貢獻了機制運行各環節的流程與實踐路徑。

目前，國土空間規劃工作還處于編制階段，對于實施階段的監測評估預警機制方面的研究仍處于探索階段，未來還應在實施監督機制、監測指標體系、監測評估預警技術方法、指標運行模型等方面做更為系統深入的研究。隨著規劃技術手段的不斷發展，未來會有更加適合的技術方法產生，國土空間規劃監測評估預警機制的研究也將得到不斷深化。

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