湖南省國家重點生態功能區移民產業結構調整探索

江澤智

（湖南省水利廳，湖南 長沙 410007）

1 湖南省國家重點生態功能區移民分布情況

根據《全國生態功能區劃》和國務院印發《關于同意新增部分縣（市、區、旗）納入國家重點生態功能區的批復》，湖南省國家重點生態功能保護區涉及全省11個市州43 個縣市區（不含洞庭湖濕地保護），占全省土地面積的46.1%、人口的23.9%。湖南省國家重點生態功能保護區涉及移民后期扶持人口116.6 萬人，占全省移民后期扶持總人數的43.3%，其移民群眾主要是2006 年以前的老水庫移民。

2 生態功能區的重要性及保護要求

根據全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035 年），湖南省國家重點生態功能區地處長江重點生態區武陵山區生物多樣性、水土保持保護區，南方丘陵山地帶南嶺山地森林、生物多樣性保護區。區域生物多樣性豐富，是我國重要的物種資源寶庫、南方的重要生態安全屏障，也是我國重要的動植物種質基因庫。武陵山區生物多樣性與水土保持生態功能區主要包括慈利縣、桑植縣、瀘溪縣、鳳凰縣、花垣縣、龍山縣、永順縣、古丈縣、保靖縣、石門縣、永定區、武陵源區、沅陵縣、辰溪縣、麻陽苗族自治縣、新化縣、安化縣等縣市區，南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區主要包括宜章縣、臨武縣、寧遠縣、藍山縣、新田縣、雙牌縣、桂東縣、資興市、汝城縣、嘉禾縣、炎陵縣等縣市區。

生態功能區保護要求是深入貫徹習近平生態文明思想，堅持新時期新發展理念，堅持人與自然和諧共生，以全面提升國家生態安全屏障質量、促進生態系統良性循環和永續利用為目標，以統籌山水林田湖草一體化保護和修復為主線，科學布局和組織實施重要生態系統保護和修復重大工程，著力提高生態系統自我修復能力，切實增強生態系統穩定性，顯著提升生態系統功能，全面擴大優質生態產品供給，推進形成生態保護和修復新格局，為維護國家生態安全、推進生態系統治理體系和治理能力現代化、加快建設美麗中國奠定堅實生態基礎。

3 國家重點生態功能區移民面臨的機遇和挑戰

3.1 國家重點生態功能區面臨的機遇

十八大以來，移民群眾已認識到國家重點生態功能區在保障國家生態安全，促進經濟社會可持續發展的重要性。國家重點生態功能區面臨的機遇：一是重點生態功能區賦予了獨特的自然景觀，發展休閑旅游和綠色農產品資源優勢突出[1]。二是鄉村振興戰略實施為移民群眾發展新型業態和產業結構調整提供了戰略機遇。三是人民對美好生活的向往，國際國內雙循環構建的新發展格局為生態農業發展提供了發展基礎，對生態旅游和生態產品需求的增加，為重點生態功能區的農業以及生態旅游迎來了發展的機遇。讓生態經濟成為新時期發展的新增長點，通過將生態、旅游、文化融合為一體，充分挖掘生態環境的市場價值，已經成為許多國家重點生態功能區地方政府的重要發展戰略。

3.2 國家重點生態功能區移民面臨的挑戰

湖南省國家重點生態功能區一般為限制開發、禁止開發二類主體功能區的功能定位。既要滿足移民群眾生活改善、經濟增長、基礎設施建設等對國土空間的巨大需求，同時又面臨保障國家生態安全，應對資源短缺、環境污染，保護并擴大綠色生態空間，建設宜居宜業、和美鄉村新篇章等諸多挑戰。

一是重點生態功能區地處湖南省經濟較落后的湘西地區，生物多樣性保護和水源涵養區脫貧攻堅前的貧困縣數量占區域縣市區總數的78.57%，生物多樣性與水土保持區占比為100%，各生態保護類型占比86.05%，并占全省51 個貧困縣數量的72.55%，且湖南省原深度貧困地區均位于重點生態功能區，詳細情況見表1。面臨著區域經濟發展和生態環境保護的挑戰。

表1 湖南重點生態功能區經濟狀況

二是面臨著產業結構調整的挑戰。據全國676 個縣域產業準入負面清單下國家重點生態功能區問題區域識別研究成果[2]，從農業格局上來看，各功能區的第一產業（農林牧副漁等）比重均高于全國平均水平，農業與畜牧業占人均GDP 比重均高于全國水平。因此，重點生態功能區內農業生態化面臨產業結構調整的挑戰。從湖南省水庫移民分布較多的柘溪水庫安化縣、江埡水庫慈利縣、桑植縣，五強溪水庫沅陵縣移民產業轉型的實踐來看，尚處于產業結構調整的初級階段，特別是水面養殖業的產業轉型存在的困難較大，面臨著生態環境保護和經濟發展的雙面挑戰。

三是湖南國家重點生態功能區移民數量大，發展不平衡不充分，實現共同富裕面臨的挑戰大。區域內的移民群眾主要是2006 年以前的老水庫移民，資源環境承載能力不足，受當時經濟條件限制，補償標準低，移民生產生活水平存在著發展不平衡、不充分的問題。部分水庫移民安置時采取網箱養魚安置，退網上岸后面臨著產業結構調整。

國家重點生態功能區產業準入負面清單規定：禁止新建不利于生態環境保護的開荒農業開發項目，現有農業開發項目涉及林地的在3 年內以退耕還林方式逐步修復退出；禁止國家森林公園內不利于生態環境保護的開荒型農業開發項目；禁止在水庫、河流干道發展網箱養魚，在縣城規劃區內新建規模養殖場。如何落實國家生態環境保護政策，是面臨的挑戰。

4 移民產業結構調整的探索

4.1 東江水庫資興市移民產業結構調整

自1986 年開始，資興市黨委、市政府始終堅持走開發型移民之路，開創了全國移民安置“資興模式”的先進典范，“唱山歌、走水路”，充分利用東江湖水面，大力發展種養業，并對傳統生豬養殖和網箱養殖給予了重點扶持，水產品年產量達1.2 萬t，漁業年總產值達1.4 億元，生豬養殖年出欄規模近20 萬頭，生豬養殖和水產養殖成了東江庫區移民重要的經濟來源和支柱產業。

為深入貫徹落實習近平生態文明思想，加強東江湖水環境保護，禁止導致水體污染的產業發展，解除生豬養殖和網箱養魚給東江湖水環境帶來的污染隱患，恢復東江湖漁業種群資源，資興市先后投入約1.2 億元，開展了生豬退養、網箱退水上岸及禁捕退捕工作，共退出生豬養殖戶605 戶，拆除養殖欄舍10.8 萬m2，清退網箱41.88 萬m2，上岸漁民649 戶，回收拆解漁船594 艘，回收處置舊網具7.4 萬kg。

資興市委、市政府依托良好生態環境，帶動庫區移民發展現代設施漁業，打造東江魚深加工和漁旅融合發展。主要做法：一是破解土地資源匱乏的產業發展瓶頸，通過流轉移民村組零星果園和租賃非移民村組閑置土地資源，實現產業外延式拓展；二是建立了果樹研究所、水產良種場、移民經濟技術服務中心等產業服務陣地，配備專干，服務網絡遍及各移民村組；三是探索產研融合的機制與模式，與高等學校、科研院所建立長期合作機制，選送一批年輕人到大中專院校進行培訓，并邀請專家下鄉進行果茶栽培技術培訓，幫助移民群眾掌握1～2 門實用技術，為移民產業高質量發展夯實了基礎；四是引進先進、綠色、高效的栽培管理技術，東江湖果、東江湖茶、東江湖魚的品質得到全面提升。探索服務載體“全鏈化”，從產前種苗繁育、產中技術服務、產后銷售加工等關鍵環節入手，建成了市柑橘無病毒種苗繁育場、果樹所優質小水果種苗圃、水產良種繁育場等種苗供應基地，以及移民果業倉儲加工中心、柑橘加工廠等農產品加工銷售項目，組建了湖南東江湖生態漁業發展有限公司、湖南東江湖生態果業有限公司等龍頭企業，扶持了100 多個專業合作組織，移民產業規模逐年擴大、產業結構不斷優化，產業集群效益日益凸顯；五是做活水文章，發展現代設施漁業，打造東江魚深加工和漁旅融合發展。六是開發東江湖旅游資源，推動移民農業產業和旅游產業融合發展，有序發展農家樂180 余家，每年創收3 000 多萬元，移民產業轉型發展取得了新突破，培育了移民經濟新的增長點，全市移民經濟總產值達16.01 億元，2021 年移民人均可支配收入達到20 000 元，移民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著提升。

4.2 五強溪水庫沅陵縣移民產業結構調整進展

沅陵縣是五強溪水庫主要淹沒區，屬于全省水庫移民大縣，培育了茶葉和水產品兩大支柱產業。2017年全縣水產品總量達3 萬t，有養殖網箱41 012 口（104.9 萬m2），綜合產值達6 億元。為貫徹落實國家重點生態功能區生態環境保護要求，2018 年7 月，沅陵縣人民政府發布了《關于全面取締五強溪庫區范圍內養殖網箱及水上垂釣平臺的通告》，同年8 月，沅陵縣縣委辦、縣政府辦聯合下發了《沅陵縣全面取締五強溪庫區范圍內養殖網箱及水上垂釣平臺工作實施方案》〔2018〕40 號文，確定了工作任務、步驟和獎補政策。2019 年2 月底前完成庫區范圍內的所有網箱和水上垂釣平臺取締工作。

沅陵縣縣委、縣政府廣泛聽取意見，在不影響主體功能定位、不損害生態功能的前提下，支持重點生態功能區適度開發利用特色資源，合理發展適宜性產業。主要做法：一是創新引進陸上全封閉式水循環養殖平臺轉產分流一批；二是立足當地實際，鼓勵發展林下經濟轉產一批；三是加強再就業培訓和勞動力轉移就業，進行勞務輸出轉產一批；四是因地制宜鼓勵發展生態綜合種養業轉產一批；五是根據個人自愿，易地搬遷安置一批。通過出手系列組合拳，產業結構調整初見成效。

4.3 柘溪水庫安化縣移民產業結構調整進展

安化縣是柘溪水庫主要淹沒區之一，也是全省移民大縣，移民主導產業有茶葉、水果和水產養殖，2017年茶葉種植面積達14 萬畝，以柑橘為主的小水果種植面積達5 萬畝，共有養殖戶1 806 戶，其中移民1 635戶，有投餌式網箱9 548 口，鳙魚網箱9 413 口，套箱1 850 口，攔網247 處，哨所539 個，躉船138 艘。至2018 年9 月，投入資金近2 億元，全面拆除所有網箱、攔網及其設施，共拆除新老網箱20 811 口，網箱網片及設施總面積為931.23 萬m2，打撈處理網箱網片及設施7 萬多噸，為庫區綠色發展奠定了基礎。

安化縣堅定不移推進生態文明建設，貫徹綠水青山就是金山銀山的發展理念，建設暢通、宜游、秀美、富裕的新庫區。主要做法：一是鞏固發展壯大庫區茶產業。加大對現有茶園基地的培管和老化茶園的更新改造力度，打造綠色、清潔、生態、無公害又能融入旅游產業的茶葉基地，不斷提高茶葉品質，使庫區成為全縣茶產業的優質原料基地；二是扶持柑橘、小水果、中藥材產業，進行品種改良，并推動農產品有機認證，形成“一村一品”的產業格局；三是大力發展林下經濟，充分利用豐富的森林資源，發展林下藥材和林下菌類、筍類等項目；四是扶持農產品加工開發，解決移民群眾就業；五是建立“公用品牌”+“地理標志”+“加工廠”+“合作社”+“農戶”的農產品構架，做大做強區域特色產業，為全域旅游提供有力支撐。安化縣通過產業結構的調整，生態環境顯著改善，水庫水質達到Ⅱ類水，移民產業結構調整成效顯現。

4.4 江埡水庫慈利縣、桑植縣移民產業結構調整進展

慈利縣和桑植縣是江埡水庫主要淹沒區，由于水庫淹沒導致耕地資源相對匱乏，當地移民群眾充分利用水庫水域發展水產養殖業，水庫水產養殖得到了快速發展，成為了當地移民群眾的主要收入來源。如慈利縣江埡鎮合心村、大壩村、龍潭灣村3 個村銀魚養殖年收入2 000 多萬元。

退網上岸2017 年開始實施，2018 年全面完成退網上岸工作。桑植縣共退出網箱18.99 萬m2、定制張網33 口、抬網259 口、攔河拉網11.5 萬m2，生活用船上岸457 只；慈利縣停止投放銀魚苗卵。

實施禁捕退捕以來，慈利縣和桑植縣積極探索產業結構調整，并在政策上予以支持：一是充分利用山地資源，發展茶葉、優質水果等地方特色產業，由農業農村局主導，發改、水利、移民、電力、交通等部門配合給予政策支持；二是加大青壯年勞動力就業技能培訓，拓展轉產就業機會；三是積極探索生態移民的可行性。

5 移民產業結構調整的經驗和基本思路

一是切實加強組織領導，地方黨委政府貫徹落實習近平生態文明思想，在保護生態的前提下引導移民群眾因地制宜發展地方特色產業；二是發揮移民群眾的內生動力，全面準確貫徹新發展理念，積極探索產業融合發展方式，延伸產業鏈，按照高質量發展要求進行產業轉型升級；三是充分考慮資源環境承載能力，走可持續發展之路。

湖南省地處長江中游，在國家生態安全格局中具有重要地位，但也面臨生態承載力和環境容量不足等問題，國土空間生態修復和產業結構調整挑戰較大，深入踐行“兩山”理念是國家重點生態功能區建設的唯一途徑[3]。根據國家生態環境戰略和移民經濟發展實踐，提出產業結構調整基本思路：一是要堅持以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務，因地制宜地發展不影響主體功能定位的適宜產業；二是當地政府要根據不同類型重點生態功能區的要求進行產業布局，提出合適的產業準入負面清單；三是鼓勵開展試點示范，如發展生態林下經濟，探索新型產業業態；四是完善配套政策體系，如健全生態補償機制；五是加強重點生態功能區移民產業結構調整的監測，提出預警和處理措施。