玉米“價補分離”政策效果評價及優化對策

郭 力,桑夢洋

(河南工業大學 經濟貿易學院,河南 鄭州 450001)

1 引言

糧食價格支持政策是維護農民利益、保障國家糧食安全的重要舉措,也是落實農業供給側結構性改革的重要抓手[1-2]。自2008年開始,國家針對東北三省和內蒙古東四盟的玉米種植推行了臨時收儲政策。該項政策具有“價格調控”和“托底收購”的功能,有效保障了玉米增產,提高了農民收益[3]。但隨著國內種糧成本快速上漲,臨時收儲政策下玉米收購價節節攀升,由此引發了國內外玉米價格倒掛,玉米生產、進口、存儲“三量齊增”,企業成本負擔不斷加重,財政負擔不斷加大,以玉米、大豆為主的種植結構失衡等問題出現[4-5]。為了改善政策效果,2016年中央一號文件提出“按照市場定價、價補分離的原則,積極穩妥推進玉米收儲制度改革”(以下簡稱“價補分離”政策)。同年3月,國家正式取消了東北三省和內蒙古東四盟的玉米臨時收儲政策,開始實施“市場化收購”加“補貼”新機制。改革的基本思路始終堅持發揮市場的主體作用,發揮價格機制在農業資源配置中的決定作用,具體做法是:按照“市場定價、價補分離”的原則,由市場主體自行按市場價格收購玉米,國家對生產者實行直接補貼[6]。由此一來,一方面可以實現由市場來調節玉米的生產與需求,另一方面繼續保持優勢產區玉米種植收益基本穩定,提高了農民種糧積極性[7]。

截至2023年,“價補分離”政策已經實施了近7年,通過對現有文獻梳理,發現多數學者的研究視角主要集中在農戶收益和種植結構調整兩方向上。從農戶收益視角來看,許多學者認為“價補分離”政策對農戶收入產生了一定的消極影響。顧莉麗等[8]通過計算“價補分離”政策實施前后的農戶收入變化情況,發現在政策實施后由于玉米銷售價格的大幅下降,玉米銷售收入減少幅度在31%—50%間的樣本農戶占樣本總量的79.23%,認為主產區種植玉米的農戶收益普遍下降;曾智等[9]對我國19個玉米主產區省份的面板數據運用合成控制法進行分析,認為“價補分離”政策降低了東北三省和內蒙古地區的農民人均純收入水平。從種植結構調整視角分析,相關研究普遍肯定“價補分離”政策促進玉米劣勢產區大豆擴種的效果。隋麗莉等[10]利用logistics回歸模型進行分析,認為“價補分離”政策下每公斤玉米的補貼金額是影響農戶調整玉米種植決策的重要因素,同時“鐮刀彎”地區(玉米種植劣勢區)農戶更傾向于縮減玉米種植面積;許鶴等[11]從吉林省宏觀與微觀數據相結合的角度出發,認為玉米“價補分離”政策實施后單位面積收益縮減是農戶調整種植結構的重要原因。從其他視角分析,對“價補分離”政策實施效果的評價也各不相同。宮斌斌等[12]從玉米地租成本角度出發,對吉林省10縣進行微觀調研,發現玉米“價補分離”政策是現階段農村地租波動的重要原因,補貼歸屬經營者的地租顯著高于補貼歸屬承包者;劉紹熹等[13]從玉米進出口形勢的角度出發,認為在“價補分離”政策執行之后,我國玉米在進出口市場上依舊呈現出較弱的定價權;隋麗莉[14]通過對玉米下游企業和畜牧業調研,認為“價補分離”政策執行以后,下游企業可以獲取利潤增長的空間,但玉米加工產品仍處于初級階段,今后仍需通過降低玉米原料成本和加快企業轉型升級等方式來擴大盈利空間。

綜上所述,學者因視角不同,對玉米“價補分離”政策的效果評價存在差異。對于農戶收益和種植結構調整視角下的政策效果評價,學界已有較為豐富的研究成果。但在其他視角下分析玉米“價補分離”政策實施效果時,較少直接考慮到最初玉米補貼制度改革的動因,即在糧價倒掛、“三量齊增”、下游企業成本負擔重、財政負擔大等方面,仍有一定的討論空間。因此,深入探究“價補分離”政策對于上述問題的實施效果,以期完善對于“價補分離”政策多元目標的實施效果評價,即是本文的邊際貢獻所在。

2 玉米“價補分離”政策的實施效果

2.1 糧價倒掛與“三量齊增”困境改善效果微弱

糧價倒掛是造成“三量齊增”問題的主要原因之一[15]。在開放條件下,如果政府保留了農產品價格支持政策,一旦該項農產品國內價格超過了同類進口農產品價格,形成糧價倒掛,勢必會導致糧食作物產量、進口量、儲備量“三量齊增”的情況出現[16]。因此,本文將兩者改善情況合并討論。

以2013—2022年玉米國內市場售價和進口完稅價格的春秋季度數據對比來分析糧價倒掛的變動情況(數據來源于國家統計局官網、大連商品信息交易所官網)。如圖1所示,對比發現國內玉米市場售價普遍高于進口完稅玉米價格,這種趨勢無論是在政策執行前還是執行后均如此。盡管在2016—2020年期間,國內玉米市場售價開始下調并向進口完稅價格水平趨近,政策發揮了調節玉米售價回歸市場的作用,但政策調節力度不足以改變糧價倒掛局勢。在2022年后,玉米進口完稅價格時隔9年首次高于玉米國內市場售價,原因可能與俄烏沖突加劇、國際糧價震蕩密切相關,而“價補分離”政策于此所發揮的作用較小。綜上,玉米“價補分離”政策對于改善糧價倒掛的效果略顯微弱。

圖1 2013—2022年春秋季度國內玉米售價與進口完稅價格對比情況

關于“三量齊增”是否得到解決的問題,根據表1所示(數據來源于中經網、布瑞克農業數據終端),在“價補分離”政策暫未實施的2015年,玉米產量、進口量、期末庫存量均處于增速為正的狀態,但自2016年開始執行“價補分離”政策后,上述“三量”增速當年即進入負值狀態。具體來看,自2016—2019年玉米產量維持了3年小額減產狀態,但自2019年開始,玉米產量在增產與減產之間小額波動,且未來增產趨勢較為明顯;玉米進口量增速僅維持了兩年負值狀態,但自2018年開始,進口量增速重回正值,2020—2021年處于猛增態勢;玉米期末庫存量增速維持了4年增速為負的狀態,但自2020年開始,期末庫存增速重新回歸為正。綜上可見,“價補分離”政策在執行初期對于“三量齊增”問題是有改善效果的,但隨著政策執行時間的推移,政策作用的效果卻不斷削弱。究其原因,還是與糧價倒掛息息相關。在政策執行初期,玉米種植戶和需求方由于對新政策認識不足,均認為玉米購銷價格會大幅下跌,雙方出于各自利益的考慮,作出玉米種植面積縮減和玉米收購路徑由國際轉向國內的市場決策,再加上國家配套出臺了扶持玉米加工企業原料購進的優惠政策,這對于玉米產量、進口量以及期末庫存量而言都是有效的調減推動力。但隨著時間的推移,糧價倒掛的局面依舊沒有改變,玉米種植戶發現種植玉米更能保障收益,需求方發現玉米的進口完稅價格依舊較國內低廉,扶持玉米加工企業原料購進的優惠政策也終止執行,此階段玉米產量、進口量和期末庫存量增速回歸為正,糧價倒掛導致“三量齊增”問題沒有得到根本解決。

表1 2015—2022年玉米產量、進口量、期末庫存量增速

2.2 下游企業成本負擔改善有限

玉米生產的下游企業主要包括食品加工業、酒精行業和畜牧業等?？紤]到以玉米為原料的飼料成本占養殖成本的40%以上,較大程度地反映下游企業成本負擔的實際情況,能以畜牧業的兩種常見肉類為例,通過分析飼養所需精飼料成本的具體數據來評價“價補分離”政策的實施效果。

由圖2可知,2011—2021年全國平均玉米價格與每千克生豬、肉雞精飼料費用的價格走向保持一致(數據來源于國家統計局官網和《全國農產品成本收益資料匯編》)。具體來看,由于玉米價格受到臨儲政策的影響,2011—2014年全國平均玉米價格均處于高位態勢,同樣的每千克生豬和肉雞精飼料費用也保持在高位態勢;2015年受到“價補分離”政策改革信號影響,玉米臨儲政策價格調低,每千克生豬和肉雞精飼料費用同樣走低;2016年開始執行“價補分離”政策后,當年玉米市場售價及生豬、肉雞精飼料費用達到最低點;自2017年開始,全國平均玉米價格及每千克生豬、肉雞精飼料費用逐年提升,尤其是2020年全國平均玉米價格和每千克生豬精飼料費用漲幅明顯,原因可能是由于受新冠疫情的持續影響,玉米銷售運輸成本增加,進而影響到下游產業鏈生產成本所致。綜上來看,玉米“價補分離”政策對于改善下游企業成本現狀的效果欠佳,下游企業成本負擔情況改善有限。

圖2 2011—2021年全國平均玉米價格、每千克生豬精飼料費用、每千克肉雞精飼料費用

2.3 財政補貼效率仍然存在提升空間

相較于臨時收儲政策敞開收購導致的財政負擔過重從而補貼效率不高的問題,“價補分離”政策已經有效提高了財政資金的補貼效率[17]。從兩項政策執行期間的庫存成本比較來看(數據來源于中經網),在臨儲政策實施的最后一年,玉米臨儲庫存高達2.6億噸,是2008年臨儲庫存的7倍,按照每噸玉米的年庫存成本為250元計算,2015年國家存儲玉米就需支付650億元,財政負擔壓力較大;而在玉米“價補分離”政策執行的2022年,玉米年末庫存量為2億噸,相較于2015年緩解了150億元財政壓力。

然而,“價補分離”政策補貼效率仍然存在提升空間。一是以農戶實際種植面積為發放依據,增加了流轉土地地租成本,玉米生產者的補貼收益受損。2021年黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古四省(區)每畝的玉米流轉地租金相較于2016年分別增長了31.71元、49.64元、33.08元、3.24元(數據來源于《全國農產品成本收益資料匯編》)。除遼寧省流轉地租水平漲幅較小外,其余省(區)地租水平幾乎翻一番,補貼收益用于支付地租,種糧農戶收益受損。二是近期東北地區關注大豆擴種任務,對于中央撥付的生產者補貼資金分配,則更加注重鼓勵大豆生產,致使分配給玉米生產者的補貼金額較少,并缺乏彈性,因此無法有效跟隨市場上玉米價格的波動來保障農民利益。以遼寧省為例,為鼓勵大豆生產,2022年遼寧省提出,允許大豆補貼標準原則上每畝高于玉米補貼200—250元不等的政策,但由于中央撥付各省補貼金額有限,大豆補貼金額的提升勢必會讓玉米補貼金額縮減,玉米補貼金額缺乏反映市場變動的彈性。三是補貼標準不透明,補貼實際發放時間較晚,導致種植決策缺乏調整依據。2022年遼寧省要求玉米生產者補貼于9月底前發放,畝均補貼金額數量并未直接向社會公布,雖然較以往補貼時間有所提前,但是在春播之后才發放補貼金額,在一定程度上失去了政策對農戶生產決策的指導作用。

3 玉米“價補分離”政策效果偏離分析

3.1 補貼依據設計忽略農業生產效率提升目標

玉米“價補分離”政策補貼依據設計之初忽略了對提升農業生產效率機制建設的思考。在玉米“價補分離”政策實際發放和運作的過程中,以農戶玉米種植面積為單一指標而確定的補貼金額,不具有激發農業生產效率提升動力的效果。同時,我國與發達國家農業生產效率間仍存在差距[18]。如圖3所示(數據來源于EPS數據庫),中美玉米收割面積比值自2015年起就大于1.2,表明中國的玉米播種面積整體上是遠超美國的,但美國種出了總產量超于我國產量的玉米,說明中美之間的玉米種植效率仍有一定差距,中國農業的生產成本尚存在可壓縮的空間。

圖3 2014—2020年中美玉米生產效率差異比較

社會對臨時收儲政策引發玉米高價運行的關注度掩蓋了對我國農業生產效率有待提升問題的關注度。在玉米執行臨時收儲政策時期,玉米收購價由政府確定,不以市場為依據,此時本土玉米價格高于國際售價,學界大多判斷為玉米價格沒有回歸市場所致。但當玉米“價補分離”政策執行以后,本土玉米價格回歸市場卻依舊保持高位,糧價倒掛、“三量齊增”問題依舊存在,這就必須要考慮本土玉米種植生產的實際成本問題[19]。結合中美玉米種植效率差距可以判斷,目前的玉米“價補分離”政策對于提升玉米種植生產效率仍缺乏力度,在政策設計之初就需引進用于提升農業生產效率的機制。

3.2 下游企業僅是“價補分離”政策間接獲益對象

在“價補分離”政策執行之后,回歸市場后的玉米售價會更合理。但由于市場受多重因素影響而時刻變化,加上近年來我國糧食種植成本不斷攀升,玉米銷售價格依舊沒有跟國際售價完全接軌,且“價補分離”政策也并沒有使下游企業得到補貼收益,因此下游企業僅能間接享受玉米“價補分離”政策紅利,下游企業成本的改善仍舊有限。

對于“價補分離”政策執行首年全國平均生豬、肉雞精飼料費用有所縮減,自2017年起卻又逐年提升的問題,與玉米“價補分離”政策配套措施的執行缺乏持續性有關。在“價補分離”政策執行之初,國家出于清庫存和促進玉米加工企業穩定發展等多種目的,發布了配合“價補分離”政策運行的相關文件,如2016年發布的《關于實施東北玉米深加工企業收購加工新產玉米獎補政策的通知》和2017年發布的《關于支持實施飼料加工企業補貼政策的通知》。但當臨時收儲政策所積壓的倉儲玉米庫存壓力有所緩解后,對于下游企業購進玉米原材料補貼的優惠政策逐漸取消。綜上,由于下游企業購進玉米原材料補貼政策的臨時存在以及庫存玉米的大量供給,在“價補分離”政策執行首年,下游企業原料成本有所降低,但隨著對企業購進原材料臨時補貼政策的取消,以及玉米庫存壓力有所釋放,下游企業成本負擔也隨之恢復到無行政干預的水平,“價補分離”政策對于下游企業成本負擔的減輕而言作用微弱。

3.3 政策多重目標與補貼運作機制間缺乏配合

玉米“價補分離”政策具有保障農戶收益穩定、提高農民種糧積極性、鞏固國家糧食安全以及調整農業結構等多重目標。但以玉米種植面積確定金額發放依據、人為確定畝均補貼金額,以及補貼發放時間滯后的運作機制與上述多重目標間缺乏有效配合。一是補貼金額以種植面積為發放依據,偏離了保障農民收益的目標。將補貼金額與種植面積掛鉤,一方面,土地承包者會借勢提高土地資金,部分補貼收益從玉米經營者手中流出,削弱了土地經營者的種糧積極性,限制了土地經營者規模經營的發展;另一方面,除了“鐮刀彎”地區等非玉米適宜產區外,各地區玉米種植面積基本保持穩定狀態,且單位面積的玉米補貼金額同樣保持穩定,并不隨市場行情波動,因此僅以種植面積來確定的補貼金額年際間波動也會較小,對于財政部門來說,“價補分離”政策屬于缺乏彈性的支出。在玉米市場價格上升時期,農民種植玉米收益并不受損的情況下,財政依舊需要負擔該項支出,導致補貼資金的利用效率不高。當玉米市場價格處于下行情況時,穩定的補貼金額卻未必能夠保障農戶利益。二是補貼金額由人為確定,不利于激發農民對玉米種植的積極性。在當前不考慮優勢產區與否的前提下,鼓勵大豆擴種而抽減玉米補貼金額的做法,將玉米和大豆的生產者補貼收益差距人為拉大,使玉米補貼金額缺乏了真實彈性。上述做法雖在短期內對大豆擴種產生了積極影響,但對于一些玉米優勢產區而言,玉米補貼金額的低迷不利于激發農戶的玉米生產積極性,這不僅使玉米補貼的財政資金效率降低,同時也不利于鞏固國家糧食安全生產。三是補貼發放存在時間滯后的情況,無法有效指導農戶種植決策調整。當前農戶玉米種植決策往往以上一期補貼金額和市場價格做參照對象,當上一期玉米市場價格是上行年度時,“市場化收購”加“補貼”,會客觀上提高每公斤玉米種植利潤,從而形成一個放大的供給價格,并對下一個玉米生產周期的決策產生影響。這會導致當期補貼調整種植結構的作用反倒無法施展,財政資金利用效率也會大大縮減。

4 政策目標優化建議

4.1 補貼發放依據增添農業生產效率提升指標

補貼發放標準要充分體現對農業生產效率提升的引導作用。第一,要建立科學的生產效率評判標準,通過統計玉米生產者接受相關農技培訓時長、相關農技使用情況、玉米生產投入與產出比等指標,綜合評價農業生產主體的玉米生產效率水平。第二,在補貼發放過程中要引導建立起以提升農業生產效率為依據的補貼分級制度。一是要界定玉米優勢產區和非優勢產區的補貼區別,不能以同等金額進行補貼,以促進非優勢產區農業種植結構的調整和生產效率的提升;二是要區分玉米生產者在不同生產效率下的補貼收益,激發廣大農戶提升農業生產效率動力。第三,要構建對農業生產效率提升與否的監督考核制度,以防止農戶為獲取更多補貼虛報玉米種植數據而導致的道德風險問題。

4.2 協同產業鏈內各類補貼優惠形成政策互補

要從整個玉米產業鏈視角出發,通過制定靈活互補的優惠補貼政策,維護玉米相關產業各類主體乃至最終消費者的利益?！皟r補分離”政策基本保障了玉米生產者利益,但由于其并不對下游企業進行直接補貼,如果玉米市場售價出現過高情況,下游企業生產成本負擔過重的問題就無法得到解決。當出現玉米市場售價過高的問題時,玉米“價補分離”政策結合實際情況可對玉米生產者補貼金額進行調減,同時可以設立下游玉米加工企業原料補貼政策,通過彈性補貼金額來靈活緩解下游企業成本負擔,在玉米產業鏈生產的其他環節亦可參照此方法設計靈活補貼方案,形成政策互補。

4.3 改進補貼具體運作機制提高財政資金效率

要優化補貼標準實施細則,以銷量定補貼,根據市場價格變動情況,實時調整補貼金額數量,并在春耕之前及時公布補貼標準。第一,以銷量定補貼,使補貼標準與播種面積脫鉤,在有效防止地租吞噬補貼的同時,多銷多補可以更直接地保障農戶玉米種植積極性;此外,以銷量定補貼也可以避免因引導大豆擴種,而導致的玉米補貼金額不合理下滑、優勢產區對玉米種植積極性下降等問題的出現。第二,依據市場變動情況,實時調整補貼金額數量,有效避免當出現玉米市場價格下跌迅猛情況時,“較低售糧價格”加“補貼”未能有效保障農民獲得基本收益情況的發生;當出現玉米市場價格迅猛上漲狀況時,“較高售糧價格”加“補貼”可能會誤導玉米生產者下個周期盲目擴種等情況的出現。第三,在春耕之前及時公布補貼標準,可以為當年農戶種植決策提供參考,便于實現調節種植結構和穩定生產等多重目標,提高財政資金補貼效率。