包容性治理：環境鄰避風險治理的路向選擇

摘要：環境鄰避風險影響經濟社會發展，因而需要加以治理。當前環境鄰避風險治理已成為各國社會治理的一項重要內容。從發展趨勢來看，環境鄰避風險治理應當邁向包容性治理。包容性治理能夠有效化解環境鄰避風險，吸納公眾意見的環境鄰避決策具有政治合法性，容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式具有倫理品性，所以包容性治理應是我國環境鄰避風險治理模式轉換的路徑與方向選擇。

關鍵詞：包容性治理 環境鄰避風險 模式轉換 方向選擇

* 基金項目：湖南省哲學社會科學基金重點項目“環境鄰避沖突治理中的政治吸納研究”（編號：18ZDB038）；國家社會科學基金一般項目“中國城市環境鄰避風險的包容性治理研究”（編號：17BZZ043）。

隨著經濟社會的不斷發展和城市化進程的快速推進，人們對諸如垃圾焚燒廠、火力發電廠等環境鄰避設施的公共需求不斷增長。同時，環境鄰避設施因其具有較強的負外部性而常常遭到周邊居民的嫌惡，使環境鄰避風險凸顯出來。當前，環境鄰避風險治理已成為各國社會治理的一項重要內容。從發展趨勢來看，環境鄰避風險治理應當邁向包容性治理。三點理由可以說明這一點：包容性治理能夠有效化解環境鄰避風險，吸納公眾意見的環境鄰避決策具有政治合法性，容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式具有倫理品性。所以，包容性治理應是環境鄰避風險治理的路徑與方向選擇。

一、包容性治理能夠有效化解環境鄰避風險

包容性治理是有效化解環境鄰避風險的進路選擇。包容性治理內含政治吸納，政治吸納體現對社會公眾或社會群體的包容。只有社會公眾或社會群體被吸納進來，環境鄰避決策才會獲得他們的認可，才會得到良好的執行，環境鄰避設施周邊的公眾與地方政府之間的矛盾和沖突才會隨之減少。

（一）包容性治理能夠增強環境鄰避項目公眾參與的有序性

包容性治理含有政治吸納的成分。政治吸納可以突破利益表達過程中政治參與的無序狀態。它能夠彌補政治制度化不足，促進有序政治參與，進而促進政治穩定。推而論之，包容性治理能夠促進環境鄰避項目建設中的有序公眾參與。政治吸納是一種制度化的吸納。通過制度運作，環境鄰避設施周邊的公眾被納入到有序政治參與的軌道上來。遵循政治吸納的邏輯，環境鄰避項目從選址到建設的各階段都要實現信息公開，充分征求項目周邊的公眾的意見，讓其進行合理的利益表達。按照政治吸納的要求，地方政府在環境鄰避項目選址、建設階段不能“孤立自主”，而是采取“民主鑲嵌”的方式，通過構建良好的平等對話和民主協商平臺，保證制度化利益表達渠道的暢通。惟其如此，地方政府才能真正聽取公眾的意見，一些因環境鄰避項目的負外部性而產生的怨恨情緒才能得到有效的緩解。公眾才會理性地對待環境鄰避項目，并有序地進行參與。所以，包容性治理能夠增強環境鄰避項目公眾參與的有序性。通過政治吸納，包容性治理有序擴大的公眾參與，提高政治體系對參與擴大的適應性，對化解環境鄰避風險起著重要作用。

（二）包容性治理能夠提升環境鄰避項目實施的有效性

包容性治理是政治體系的一種機制安排。對于人類理性選擇來說，機制安排的生命在于其有效性。有效性指機制實現預期目標的程度。在環境鄰避問題上，包容性治理的有效性指政治體系通過吸納社會力量參與，有效地實施環境鄰避項目，促進經濟社會發展，維護政治、社會穩定。隨著城市經濟社會的快速發展和人民生活水平的日益提高，公眾對環境鄰避設施的剛性需求越來越多。但是，環境鄰避項目建設必然會損害項目周邊公眾的利益，如果處理不好就會引發環境鄰避風險。包容性治理能夠讓公眾參與項目決策，讓他們充分表達他們的利益訴求或意見。公眾參與最初的決策，更可能達到廣泛支持甚至促進政策執行的功效。在環境鄰避項目決策階段，充分吸納項目周邊公眾的意見能夠創造政治認同，為項目的有效實施夯實基礎。在充分征求意見和進行民主溝通的基礎上，做出兼顧公眾利益的決策，會減少公眾的抵制和反對，有助于更有效地實施項目，有助于避免環境鄰避沖突的發生。

（三）包容性治理能夠降低環境鄰避沖突的有害性

包容性治理能夠增強環境鄰避項目公眾參與的有序性和提升環境鄰避項目實施的有效性，降低環境鄰避沖突發生的可能性。不止于此，環境鄰避沖突發生以后，包容性治理的重要作用仍不容忽視，它能夠降低沖突的有害性。環境鄰避沖突的發生在某種程度上源于包容性不足。包容性不足的一個重要表現就是一部分公眾不能進行參與，包容性治理是解決包容性不足問題的有效進路，吸納公眾參與是包容性治理的題中之義，包容性治理強調將利益相關公眾充分納入到環境鄰避項目選址、建設中來，利益相關公眾參與項目選址、建設，對社會、政治秩序大有益處。公眾參與和社會融合之間存在關系。如前所述，包容性治理內含政治吸納，政治吸納能夠促進政治穩定。因此，在環境鄰避風險的應對上，包容性治理可以增進社會融合，促進社會、政治穩定。換句話說，包容性治理能夠降低環境鄰避沖突對社會、政治秩序的有害性。

二、吸納公眾意見的環境鄰避決策具有政治合法性

（一）邏輯論證

合法性在政治生活的運行中舉足輕重。合法性概念最早由盧梭提出，后來學者們對其進行了深入研究。關于這一概念，眾說紛紜，莫衷一是。但可以肯定的是，學者們對其有著一致的認識，即合法性是指被治者認為是正當的或自愿承認的特性。合法性概念可以用來理解國家的統治類型與政治秩序。韋伯區分了合法統治的三種類型：合法型、傳統型、魅力型。哈貝馬斯把合法性理解為“某種政治秩序被認可的價值”?？梢?，從一定意義上講，合法性即政治合法性。政治合法性一方面意味著政治系統基于績效而讓其公眾服從，另一方面公眾基于某種價值信念對政治系統表示支持與認同。按照李普塞特的看法，政治合法性是政治系統使人們產生和堅持現存政治制度，是社會最適宜制度的信仰的能力。任何政治系統在政治發展和社會變遷的過程中都會或多或少面臨合法性問題，環境鄰避現象的發生折射出這一點。要消解環境鄰避風險，就需要進行合法性生產。包容性治理是合法性生產的一種機制，并在生產中獲得自身的政治合法性。吸納公眾意見是包容性治理的一個主要方面，它對于環境鄰避決策而言是十分重要的。吸納公眾意見的環境鄰避決策因其利益包容而會得到支持與認同，于是便具有政治合法性。

環境鄰避風險在一定程度上源于決策模式的開放度較低。該模式的基本特征是決策的民主性不強，較多的公眾被排除在決策之外。如果公眾的利益表達渠道受阻，合理的利益訴求不能得到滿足，政治合法性資源將會不斷流失。相當一部分環境鄰避設施通常會陷入兩難困境：如果不設置就不利于社會的長遠發展，會給公眾帶來更大程度的損失；而如果設置就會侵害設施周邊公眾的空間權利，造成局部利益結構的失衡。環境鄰避決策很難獲得成本承擔主體的認同，一個重要原因在于其受益主體和代價承擔主體不一致。有關部門在環境鄰避決策過程中，往往出于“避免找麻煩”和“多一事不如少一事”的考量，不愿意征求利益相關者的意見，這種決策模式容易使有關部門陷入合法性危機。包容性治理具有開放性特征，因而需要通過它來擺脫合法性危機。包容性治理涵蓋政治吸納。政治吸納能夠保證制度化利益表達渠道的暢通，有效擴大公眾參與。公眾參與和決策的合法性存在相關關系?！肮妳⑴c的價值之一在于其能夠提升決策的合法性?！睆囊欢ǔ潭壬现v，公眾參與已成為公共決策合法性的重要基礎，公眾參與決策的過程對有關部門來說是一個吸納公眾意見的過程。吸納公眾意見有利于化解利益矛盾，達成價值共識，促進利益相關者的政治認同。據此推論，吸納公眾意見的環境鄰避決策具有政治合法性。

（二）觀點佐證

以上主要用邏輯推演論證吸納公眾意見的環境鄰避決策具有政治合法性，下面通過援引學者的觀點來提供佐證。艾麗斯·楊把包容視為一種政治合法性條件。她指出，某項民主決策所具有的規范意義上的正當性取決于那些受其影響的人在多大程度上被包容進決策制定過程，并且擁有影響其結果的機會。在科恩看來，只要民主決策產生于包容的和理性的協商，就是合法的。登特里維斯與科恩持類似的觀點，前者認為合法的決策來自理性和有包容性的協商程序。奧尼爾揭示了合法的決議與包容的公共對話的關系。他寫道，合法的決議被看作進行公開和包容的公共對話的結果。決議是決策的近義詞，因而可以說奧尼爾與科恩、登特里維斯有著近似的看法。上述學者的觀點或看法雖然有所不同，但他們實質上都認為包容性決策具有政治合法性。正因為如此，上述學者的觀點可以佐證吸納公眾意見的環境鄰避決策具有政治合法性。

三、容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式具有倫理品性

（一）承認主體差異

社會主體的差異是客觀存在的，不能被消除、被忽視。包容性治理注意到這一點，它承認或尊重社會主體的差異?！鞍菀馕吨浅Ｃ鞔_地承認各種社會差異?！比菁{公眾權利的環境鄰避設施生產模式是一種包容性治理模式，它強調要實現各主體間的相互包容與理解，必須承認主體的差異性。人們在階層、性別、年齡、能力、經濟狀況或社會地位上的確存在差異，這些差異需要得到正視。容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式承認主體差異，將各種階層、性別、年齡、能力、經濟狀況或社會地位的人口納入到治理主體結構中，充分保障他們的權益。在政治生活中承認群體差異，更加能夠賦予人以權力。各種主體被賦予權力，他們便能有效地參與環境鄰避設施的生產。設施的生產因各種主體參與其中而容易獲得他們的認同。有了各種主體的認同，設施的生產才會順利進行。

在環境鄰避風險治理的管控型模式下，有關部門出于鄰避項目穩步推進的考量，通常會采取“最小抵抗路徑原則”，盡可能在反抗力量較小的地方進行項目選址。例如，生活在偏遠、落后或貧窮地區的人群的反抗能力相對較弱，這種選址原則本身就是對弱勢群體利益的傷害。而容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式不僅要求實現利益共享，還強調應重視不同群體的利益，特別是要更多地關懷弱勢群體的利益。該生產模式對主體差異的承認暗合了羅爾斯的差別原則。羅爾斯指出，所有的社會基本善都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者。兩者的暗合表明，容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式具有深厚的倫理底蘊。

（二）注重維護正義

包容性治理承載厚重的倫理元素，其以維護正義為價值旨趣。容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式具有包容性治理的特征，它同樣以維護正義為價值旨趣。正義是相等的人就該配給到相等的事物，它以公共利益為依據?；蛘哒f，正義是同樣情況同樣對待，不同情況不同對待。根據一項正義理論研究，正義大致分為分配正義、承認正義和參與正義。容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式注重維護以上三種正義。該模式在保障絕大多數人受益的同時，也關注對利益受損群體給予合理的補償；要求理解和尊重普通公眾的生活常識、認知和價值理念，耐心傾聽他們的想法；強調及時向社會公布與環境鄰避設施相關的信息，讓利益相關者廣泛、充分參與決策討論，保證利益相關者監督渠道的廣泛性和通暢性。

正義的類型因劃分標準不同而不同。根據羅爾斯的正義理論，正義分為形式正義和實質正義。形式正義指的是對法律和制度公正一致的管理。實質正義就是正義原則的實質性內容的正義。容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式注重維護形式正義和實質正義。容納公眾權利意味著政府治理的“去中心化”以及主客體結構的消解，意味著按照一定的程序來吸納利益相關者的意見。該模式注重在多元互動過程中，依據法律制度、程序規范來吸納設施周邊公眾的意見，以實現其平等權利。這是通往形式正義之路。另外，該模式承認或尊重各治理主體之間的差異性，避免出現事實上的不平等，進而達到實質正義。最終，容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式將平等和權利納入倫理建構中，實現形式正義和實質正義的統一。

（三）強調協商合作

容納公眾權利是包容性治理的題中之義。這么說來，容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式屬于包容性治理模式。包容性治理的主體是多元的，社會公眾是其中之一。社會公眾來自各個領域，他們具有不同的背景，有著不同的利益、意見和視角，需要通過協商合作來達成目標?！皡f商很重要，僅僅是因為有差異?！倍嘣黧w在達成共識基礎上進行合作有助于達成目標?？梢哉J為，協商合作是包容性治理的一個重要的倫理向度。相應地，協商合作是容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式的一個重要的倫理向度。

在環境鄰避設施生產中，應當尊重公眾的合理權益，否則就會碰到難題。為了解決環境鄰避設施難以兼顧全體公眾與設施周邊公眾利益的矛盾，需要開展民主協商。一個成功的民主協商是“一個促使主要利益相關者和公眾走到一起的、包容的、有代表性的進程”。因此，環境鄰避設施生產需要構建多元主體參與的民主協商平臺。容納公眾權利的環境鄰避設施生產模式強調多元協商，可以提供民主協商平臺。該模式所強調的多元協商有利于增進環境鄰避風險治理的包容性。該模式還強調合作。有的學者把協商看作是一種合作的活動，即便協商與合作不能等同，至少可以認為它們聯系密切。由于公眾參與環境鄰避設施生產，一些分歧有可能出現，通過平等理性的協商，不同的觀點、想法碰撞、比較與鑒別，從而促進共識形成。公共價值性質的共識是成功合作治理的先決條件之一，只有達成共識，才能產生合作，有了合作，環境鄰避設施生產才能順利進行。

以上從三個方面解釋了環境鄰避風險治理邁向包容性治理的主要理由。包容性治理具有自身的優勢和特點，可為環境鄰避風險治理實踐確立參數、理念、行為和過程，可成為這一實踐的創新向度。歸結起來就是，包容性治理自身的優勢和特點使其應當成為環境鄰避風險治理的方向選擇。

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（作者單位：中南林業科技大學馬克思主義學院）