基于屬性分析及文本聚類的我國養老政策演化研究

蘇夢澤,耿騫,劉志剛,靳健*

(1 北京師范大學 政府管理學院,北京 100871; 2 遠洋集團,北京 100025)

1 引言

隨著人口老齡化程度不斷加深,我國即將進入中等老齡化社會階段(劉厚蓮,2021)。根據2020年11月開展的第七次全國人口普查數據,我國人口總數已經突破了14億,其中60歲及以上人口已經突破2.6億人,占總人口的18.70%,其中65歲及以上的人口超過1.9億人,占比達到13.5%。60歲及以上人口占比相較于上一次人口普查的結果上升了5.44個百分點(國家統計局,2021)。面對老齡人口比重不斷上升的現實情況,國家如何利用政策工具解決養老問題、控制老齡程度是一個關乎民生的重要社會問題。

養老政策是我國政策體系中的重要內容,包含了黨和政府對養老工作做出的一系列規定、措施和導向。養老政策的制定和執行不僅影響老年人生活質量,還關系到子女養老壓力等社會問題。對已有的養老政策進行研究有利于總結我國養老工作的經驗,為未來養老工作的發展指引方向。本文將利用政策發布時間和發布部門兩種屬性對我國養老政策進行計量性分析,同時抽取政策文本中的關鍵短語進行聚類分析。通過這兩方面的分析,有助于探索我國養老政策的演進過程,梳理我國養老工作的發展脈絡,揭示我國養老政策發布的內在規律,挖掘各階段的政策關注重點,為國家相關部門開展養老工作提供參考依據。

2 文獻綜述

公共政策是指為解決社會公共事務中的各種問題所制定的政策,在管理社會公共事務中發揮導向、調控與分配功能(陳青云,2006)。養老政策屬于公共政策范疇,其制定、發布與實施的過程和特定時期的經濟、政治和社會條件密切相關。養老政策的變遷過程可以反映出不同時期政策環境的變化。對變遷過程的考察有利于發現不同時期的社會問題,判斷是否存在一以貫之的工作主線,能夠為未來的工作提供具有參考性和借鑒性的經驗或知識。

針對養老政策的運行、制定的研究已經取得了眾多成果。部分學者針對地區養老政策實踐進行深入分析調查,為當地養老事業或養老政策提供建議。例如 Lei等人(2019)以武漢市青山區為例,梳理當地現行政策與政策現狀,同時借鑒國內外養老模式,為青山區養老政策模式建設提供參考;楊靜慧(2020)通過對江蘇省六個縣637位老人進行問卷調查,為當地應完善農村互助養老政策提供了若干建議。對不同地區、國家的養老政策進行橫向對比也是養老政策研究的一大重要方向。通過對比分析有助于發現不同地區的政策特點,為本地區養老政策的制定提供經驗。Kyoko Ohta(2019)采用多層次視角解釋日本養老政策制度過渡的合理性;徐志華和蘇煒杰(2021)梳理、歸納了五個國家的人工智能養老戰略與政策文件中的主要內容和特征,并結合中國實際,提出了優化我國人工智能養老戰略的建議。

以上研究多為針對現實社會問題及政策運行情況進行的定性化研究,而隨著信息技術的發展,針對大規模政策文本的自動化定量分析方法逐漸興起。相關研究多采用政策文本本身屬性、文本信息及相關學術研究成果挖掘政策信息的分布特征或規律,如Li等人(2021)運用文本挖掘的方式對中國地方養老政策進行定量文本分析,發現各個階段的優先事項分別是解決轉型遺留問題,擴大私營部門參與,實現老年人福祉。吳賓和唐薇(2018)以文獻計量的方式,并利用Cite Space對十余年養老政策研究領域的核心期刊文獻進行梳理,繪制知識圖譜,挖掘國內養老政策研究的五大主題。本文將采用這種研究方式對我國養老政策的演化過程進行分析。對已有文獻的調研發現,現有的對養老政策進行定量分析的研究已經采取了多樣的方法對政策發布時間、發文主體等屬性進行計量性分析(Cui Huang,Chao Yang,Jun Su,2018;汪波,李坤,2018)。針對政策文本分析時使用較多的方法一是對政策文本中的政策工具按照一定規則編碼進行多維分析(李曉娣,原媛,黃魯成,2021;晏子,章曉懿,2020;楊蓮秀,胡孔玉,2021);二是抽取政策文本中的關鍵詞語進行共詞分析進而對文本內容特征進行分析(賈洪波,謝沁璇,2021;胡釗源,靳小怡,2020)。這兩種方法均存在一定缺陷:針對政策工具進行人工編碼的過程費時費力,且面向的政策樣本往往數量較少,對政策信息的描述效果可能較差;在進行共詞分析時,多數研究中抽取出的關鍵詞語多為詞長較短的詞語,且容易出現如“發展”“推進”等政策文本中常用的動詞。這些詞語包含的有效信息較少,而政策文本中的關鍵信息往往是長詞或短語形式的名詞或名詞詞組。例如,“社會養老保險” 可以被分成“社會”、“養老”和“保險”三個詞,但是這三個詞中的任意一詞,都無法體現出社會養老保險的完整語義信息。因此,以這樣的短詞為輸入數據進行共詞分析得出的結論可能存在代表性較差、語義信息較少的問題。

綜上,本文在選擇發文時間、發文部門等屬性進行計量分析,將我國養老政策發展劃分為若干階段,分析發文數量以及發文部門特點,同時抽取信息量更大的長詞或短語進行聚類分析,總結出各階段政策主題,試圖更全面、更具代表性地探索我國養老政策的演進和發展過程。

3 研究方法

3.1 數據獲取及研究流程

首先,從北大法寶中選擇標題中含有“養老”的中央層級的政策進行下載。選擇標題中含有“養老”的政策的目的是確保政策內容和政策有關,限制中央政策的目的是確保政策具有更高的效力和權威性。下載數據時未選擇批復類政策文本。該類型的政策內容一般是政府針對某一具體事項做出的指示、回應,而非中央對養老工作做出的直接規劃,故舍棄這一部分的政策。本文的研究過程如圖1所示。

圖1 研究框架圖

在經過初步選擇和下載之后,得到849份政策文本及其屬性。去重后得到827份政策文本及其屬性。再對已獲得的數據進行清洗,去除其中包含的“批復”類和“函”類信息量較少的政策文本,最終得到653篇政策文本及屬性信息。

3.2 發布時間及發文部門提取

在下載政策文本的同時,每篇政策文本的屬性信息也被一并下載。本文選擇發文部門和發布時間作為每篇政策文本的關鍵屬性進行分析。

發布時間包含政策發布的具體的年月日信息。本研究只利用年份信息,以此作為政策文本發布數量時序分析的依據。接著,提取出每篇政策的發文部門。其中某些政策是由兩個或更多部門聯合發布的,這說明在制定該政策時存在政府部門之間的合作情況,這為部門之間的共現分析提供了現實依據。

3.3 關鍵短語抽取

政府發布政策的一大重要目的是對重點領域或重點群體進行規范、引導,通過政策文本具體說明采取怎樣的措施推進重要事務的開展。因此,本文將關鍵句定義為明確說明發文部門將采取怎樣的措施、針對哪些主體開展何種工作的句子。這類句子一般由動詞引導(YANG C,HUANG C,SU J,2020),如“各地勞動保障、財政部門要會同政府僑務部門認真審核享受補助人員的資格”這一關鍵句,其中的重要信息包括實施主體(各地勞動保障、財政部門)和具體措施(審核享受補助人員的資格)。政策文本具有一定句式結構,用詞比較規范,經常用到某些具有提示性的動詞,如發展、確保、提升等等。這類句子往往包含著政策實施主體、政策措施等關鍵信息,因此采用選取包含這類動詞的句子作為關鍵句具有合理性。首先隨機選取100篇政策文本,接著對這100篇政策文本進行分詞和詞頻統計,篩選出其中出現次數達到一定閾值的動詞,同時參考《國務院公文主題詞表》,最終確定了如下關鍵提示詞,如表1所示。

表1 關鍵提示詞及例句

包含這些關鍵提示詞的句子被視為關鍵句。在提取出每篇政策文本的關鍵句之后,進一步抽取每個關鍵句中的關鍵短語。抽取關鍵短語的目的是提取出含有更多語義的文本信息。常見的TF-IDF方法、Text Rank方法抽取出的詞多是短詞(王毅,2016),信息量相對較少。一些針對長詞抽取的算法(如點互信息法)更常用于抽取頻繁搭配項,對于低頻詞的支持效果并不好,并且需要反復更新詞典才能獲得更好的效果(魏偉,郭崇慧,陳靜鋒,2018)。在調研現有算法以及工具并進行實驗后,選擇了CKPE(Chinese Key Phrase Extractor)(1)本工具包為開源工具,Github地址:https://github.com/dongrixinyu/chinese_keyphrase_extractor這一工具包進行抽取。CKPE工具包融合了詞語權重以及預訓練主題模型結果,能夠勝任中文關鍵短語抽取任務。本次實驗利用CKPE抽取到的部分關鍵短語如表2所示。

表2 關鍵短語樣例

3.4 關鍵短語聚類

獲得關鍵短語之后對其進行聚類分析,探索不同階段中我國養老政策的主要內容和主要類別。本研究選用Word2Vec模型對關鍵短語向量化,并利用Kmeans聚類算法對關鍵短語的向量進行聚類分析。

Word2Vec作為一種常用的詞向量算法,能夠勝任如文本相似性計算、關鍵詞抽取等多種自然語言處理任務。該模型的作用是將文本數據轉換成高維的數字向量,為計算文本相似度提供數字基礎。例如,“養老保險”這一短語在經過Word2Vec模型處理后會生成一個形如(0.5234,0.6342,…,0.4998)的高維數字向量。同時Word2Vec模型在將文本向量化時會融合語義信息,語義相近的文本信息在轉換為數字向量后,它們在向量空間中的距離也更加相近。根據這個分布特點,可以利用余弦相似度等方法計算數字向量之間的距離,將距離相近的向量進行聚類,進而實現文本聚類,總結文本主題。以本文實驗結果為例,經過計算之后,發現“基本養老保險費”和“退休養老基金”兩個關鍵短語計算出的詞向量之間相似度為0.5957,而“基本養老保險費”和“離退休人員”兩個關鍵短語的詞向量相似度僅為0.2219,說明模型訓練后的結果能夠顯示出不同短語之間的語義相似關系。

Kmeans是一種常用的利用樣本間歐氏距離進行聚類的機器學習算法,可以通過計算向量間距離的方式將各個詞語向量進行聚類,便于觀察、總結文本信息的主題或特征。該算法可以將Word2Vec模型計算出的詞向量根據距離遠近進行大規模聚類,提升聚類的效率。

本文利用Word2Vec模型對關鍵短語進行向量化后,每個關鍵短語被計算為一個100維的高維向量,之后利用Kmeans算法對所有向量進行聚類分析。

4 我國養老政策發布的時序及部門共現分析

4.1 養老政策發布時間的時序分析

通過研究政策發布時間,可以直觀地看出各年度發文數量的多少以及逐年的變化趨勢,有利于從數量上把握國家在不同階段對養老工作的重視程度,評估各階段養老政策的供給情況。

本研究使用到的政策文本從時間上橫跨40余年。檢視政策屬性信息時發現,這653條政策屬性數據當中有7條政策的時間信息存在缺失。其中三條分別發布于2015年、2017年和2021年,僅缺失月份數據,不影響時序分析;另外4條政策數據缺失年份信息,因此在進行時序分析時將這4條數據刪除。經統計,各年份發文量如圖2所示。

圖2 各年份發文數

根據發文數量的變化趨勢情況,可將我國養老政策的時序演進分為四個階段:改革探索階段(1980—1994年)、持續推進階段(1995—2012年)、蓬勃發展階段(2013—2019年)和暫時衰退階段(2020—2022年)。改革探索階段中,政策發文數量呈逐年上升趨勢。80年代初期,改革開放剛剛起步,社會主義經濟體制改革需要大量的政策進行引導。養老作為一大重要的社會問題,需要政府從各個方面進行宏觀規劃,針對政策運行中出現的新問題需要及時進行調整。進入持續推進階段后,政策發文數量逐漸下降并趨向平穩,說明養老工作的體系照比上一階段更加穩定,各項工作進入試點和完善階段,處于穩定的推進期。蓬勃發展階段中,發文數量再次呈現上升趨勢,并達到了發文數的頂峰。十八大以來,我國特色社會主義進入新時代,養老工作也面臨新的挑戰,需要開辟新的奮斗路線,如養老產業建設、智慧養老等工作均需要得到政策支持才能得到健康發展。而2020年以來,新冠疫情的防控為各項工作中的重中之重,養老工作勢必會受到影響,因此暫時衰退階段的發文量下降明顯。未來養老政策的發文趨勢變化仍需要觀察。

總體來說,發文數量存在集中爆發、各年份之間變化較大的特點。這一定程度上說明了我國在養老政策的制定、發布上存在集中發布、持續推進的特點。

4.2 養老政策發文的部門共現分析

從各部門發文數量的統計分析中不僅可以看出哪些部門正在進行養老工作,也可以看出哪些部門在我國的養老工作中占核心地位。而通過部門共現分析,則可以進一步探索各部門在養老工作中的合作情況。首先提取出各部門發文數及部門共現信息,接著利用Gephi可視化軟件繪制共現網絡圖來展現政府部門之間的共現關系,并按照四個階段分別進行分析。在共現圖中,節點大小表示該部門的發文數量,即節點越大,該節點代表的部門發文數越多;邊的粗細代表兩個部門之間的共現強度,即邊越粗,兩個部門的共現次數越多,即合作次數越多。

4.2.1 改革探索階段(1980—1994年)

經過統計,這一階段的政府部門共現圖中包含14個節點,17條邊。這說明本階段有14個部門有聯合發文的情況。具體共現情況如圖3所示。

圖3 改革探索階段部門共現圖

本階段的共現圖復雜度較低,說明此時各部門之間的合作程度較弱。勞動和社會保障部以及財政部作為兩個核心部門之間存在較強的聯系,說明這一階段的養老工作主要由這兩個部門統籌。同時可以發現,兩個核心部門可以形成兩個“集團”,兩個集團之間幾乎沒有直接聯系。這說明兩個核心部門雖然有較強的合作,但是在具體工作上各有側重。

4.2.2 持續推進階段(1995—2012年)

這一階段的政府部門共現圖中包含40個節點和75條邊,如圖4所示。

圖4 持續推進階段部門共現圖

本階段的共現圖明顯比上一階段的共現圖更加復雜。從邊的粗細和顏色深淺可以看出,部門之間的合作關系照比上一階段有了明顯提升。同時可以發現,財政部和勞動和社會保障部(人力資源和社會保障部)這兩個核心部門之間仍然有極強的關聯。值得注意的是,和財政部及勞動和社會保障部(人力資源和社會保障部)同時共現的部門明顯增加(圖4下方所示),但是也有一些部門僅和財政部及勞動或社會保障部(人力資源和社會保障部)單獨共現,即“小集團化”現象仍然存在。

4.2.3 蓬勃發展階段(2013—2019年)

本階段的共現圖(如圖5所示)中包含32個節點,104條邊。不論是從數量上看還是形狀上看,都可以明顯看出這一階段的共現網絡更加復雜。

圖5 蓬勃發展階段部門共現圖

從圖中可以看出,這一階段出現了更多具有中心性的部門。同時,對比上一階段出現更多較粗的邊,說明各部門之間的合作正在不斷加強,“小集團化”現象幾乎消失,各個部門在養老工作的更多方面都取得了合作,某一部門單獨牽頭負責某類事務的情況減少,更強調多部門的協調共進。

4.2.4 暫時衰退階段(2020—2022年)

這一階段的共現圖中包含21個節點,51條邊。雖然時間跨度短,政策發文數少,但是這一階段部門合作情況仍然明顯。共現圖如圖6所示。

圖6 暫時衰退階段共現圖

不同于前三個階段,民政部是這一階段養老工作的絕對核心部門,共現網絡復雜度較低。這其中的原因是目前發文數量較少,部門之間的合作還沒有得到充分體現。

5 養老政策內容的演進——基于政策文本的分析

在進行文本分析之前,首先將每篇政策文本按照逗號和句號劃分為若干短句,清洗掉句子中的無效信息,如序號、落款、發文字號等,得到初始的文本數據,接下來按照圖1所示流程抽取關鍵短語并進行向量化,得到關鍵短語的數值表示形式,再對各個關鍵短語向量進行聚類分析,進而總結出政策內容的主題。

5.1 改革探索階段(1980—1994年)

根據聚類算法結果結合人工調整,確定類別數為8個,并根據各類別中的短語內容總結出這一類別的主題。計算得到的各類別包含的部分關鍵短語以及類別主題如表3所示。這一階段的政策內容在主題上注重經濟問題的管理和解決,同時關鍵短語的聚類結果顯示出這一階段國家在煤炭行業和農村這兩個場景中做出了較多與養老相關的工作。

表3 改革探索階段關鍵短語聚類結果

這一階段,中國正處于改革開放初期,各項經濟制度的恢復、改革以及社會主義市場經濟體制的建設等重要經濟工作均處于起步階段,經濟工作勢必成為這一階段的工作重點。觀察關鍵短語內容可知,養老保險為重要的經濟工作內容。從20世紀80年代開始,我國開始了養老保險制度的試點工作,包括“企業保險”向“社會保險”轉變、繳費主體多元化、給付方式多層次化等(許莉,萬春,2008)。1991年,國務院頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》,從繳費主體、繳費比例、保險制度等方面對企業職工養老保險制度進行了指導。同年,民政部也頒布《關于進一步理順農村社會養老保險工作關系的通知》,進一步明確了農村社會養老保險試點工作中存在的問題,強調必須堅定執行國務院的決定。各行業也根據國務院部署,對養老保險工作進行了規范指導,如煤炭工業部頒布《煤炭工業部企業養老保險統籌實施辦法》,郵電部頒布《郵電部關于發布<郵電企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險暫行辦法>的通知》等。

5.2 持續推進階段(1995—2012年)

根據聚類算法結果結合人工判斷,將這一階段的類別數設置為8類。聚類結果如表4所示。這一階段的養老工作總體仍然圍繞養老保險、養老基金等金融工作進行,但同時也有新的內容出現,如信息化建設、養老產業建設等。

表4 持續推進階段關鍵短語聚類結果

1997年,國務院頒布《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,總結了試點工作中的經驗和不足,指出要建立統一的企業職工基本養老保險制度并做出工作部署。養老保險改革工作走上了更加穩定的道路。2000年,國務院頒布《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》,決定在遼寧省全省范圍內及其他自行決定的部分地點進行完善城鎮社會保障體系試點工作,調整和完善城鎮企業職工基本養老保險制度,對養老保險制度調整、養老金管理發放等工作進行了規范。2008年,國務院頒布《國務院關于印發事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案的通知》,內容包括實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度,明確基本養老金的計發辦法等內容。

在探索社會制度改革的同時,在養老事業中引入先進技術的工作也已經有序開展。勞動部與1989年頒布《勞動部關于應用電子計算機管理退休養老保險基金有關事項的通知》,指出要適應未來全國通訊互聯網和宏觀管理要求,并對各地社會保險事業管理局計算機配置、系統軟件開發等問題提出意見。1994年之后,中國接入互聯網,計算機技術、互聯網技術的發展推動了我國的養老工作,針對各種具體工作的信息系統逐步建設起來。1999年,勞動和社會保障部頒布《勞動和社會保障部辦公廳關于印發<城鎮基本養老保險管理信息系統建設實施綱要(1999-2001年)>的通知》,對城鎮基本養老保險管理信息系統的建設進行了規劃說明,包括養老保險管理信息系統結構、技術實施、制度建設等內容。政策中提到了互聯網內容,說明我國的養老工作已經可以依托互聯網來提升效率?？梢娢覈B老工作的管理能夠與時俱進,用新技術新思想提質增效。

在上述兩大重點工作之外,此階段中也開展了如養老產業建設、養老護理等工作。如2010年前后,民政部頒布分批次申報全國養老服務示范活動單位的通知,舉辦全國養老護理員職業技能競賽;2012年召開首屆中國國際養老服務業博覽會等。

總而言之,這一階段的養老工作仍以經濟工作為重心,同時注重工作質量和效率的提升,并且養老工作的形式更加多樣化、現代化和國際化。

5.3 蓬勃發展階段(2013—2019年)

根據聚類算法計算結果選擇將這一階段的關鍵短語聚成7類,聚類結果如表5所示。從經濟工作的角度來看,這一階段在養老保險之外有了更廣泛的拓展。多種養老投資產品的出現要求有關部門需要對市場風險進行管理。

表5 蓬勃發展階段關鍵短語聚類結果

這一階段內,養老保險的改革仍然是養老工作的重點內容。2014年國務院頒布《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》,決定將新農保和城居保兩項制度合并實施,在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險。2019年人力資源社會保障部辦公廳頒布《關于加強養老金產品管理有關問題的通知》,強化對養老金產品的監督和管理。

養老機構建設在此階段中依然是重點工作之一。2013年7月1日,《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》正式實施,從國家層面上對養老機構的設立和管理進行了說明。同年,國務院頒布《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》,從稅費優惠、補貼支持、人才培養、就業支持等方面對養老服務業發展進行了規劃。2014年,商務部和民政部《關于鼓勵外國投資者在華設立營利性養老機構從事養老服務的公告》,反映了我國養老機構建設工作更加社會化和國際化。

在養老制度改革和養老基礎設施建設之外,政府還致力于推動養老工作的現代化。2017年,工業和信息化部、民政部、國家衛生計生委頒布《關于印發<智慧健康養老產業發展行動計劃(2017―2020年)>的通知》,提出了到2020年,基本形成覆蓋全生命周期的智慧健康養老產業體系,建立100個以上智慧健康養老應用示范基地,培育100家以上具有示范引領作用的行業領軍企業,打造一批智慧健康養老服務品牌。健康管理、居家養老等智慧健康養老服務基本普及,智慧健康養老服務質量效率顯著提升。智慧健康養老產業發展環境不斷完善,制定50項智慧健康養老產品和服務標準,信息安全保障能力大幅提升的發展目標。

總的來看,這一階段的養老工作更加多樣。第一是對養老保險、養老金等金融工作進行更加深入的改革和更加嚴格的管理;第二是更加重視養老機構建設和管理,提升養老機構的服務能力以適應老齡化現狀;第三是智慧養老等養老產業的扶持培育,提升養老產業的現代化水平。

5.4 暫時衰退階段(2020—2022年)

由于這一階段的政策數量較少,因此,因此聚類結果也少于前三個階段。結合前幾個階段的聚類數進行多次聚類測試并對各聚類數下的聚類結果進行人工觀察、調整,最終確定將這一階段的關鍵短語聚成4類,結果如表6所示。這一階段的養老工作更加重視相關人員的考核管理工作,包括養老產業的從業者,也包括對重點老年人的管理。同時受到疫情影響,對老年人的醫療保障和管理工作也得到了更多關注。

表6 暫時衰退階段關鍵短語聚類結果

2021年,工業和信息化部、民政部、國家衛生健康委頒布《關于印發〈智慧健康養老產業發展行動計劃(2021―2025年)〉的通知》,提出到2025年,智慧健康養老產業科技支撐能力顯著增強,產品及服務供給能力明顯提升,試點示范建設成效日益凸顯,產業生態不斷優化完善,老年“數字鴻溝”逐步縮小,人民群眾在健康及養老方面的幸福感、獲得感、安全感穩步提升的發展愿景。

在推進養老服務行業建設的同時,《關于以養老服務名義非法集資、欺詐銷售“保健品”的風險提示》、《關于養老領域非法集資的風險提示》、《關于強化養老服務領域食品安全管理的意見》等政策文件對行業風險和安全問題進行了提示、規范,以保障相關人員的利益。

面對突發事件,國家相關部門能夠通過政策工具進行快速反應,保障相關人員的生命安全和切身利益。2020年初,新冠疫情來襲,國務院等部門迅速反應,頒布《關于印發新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間養老機構老年人就醫指南的通知》、《養老機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指南(第二版)》、《關于分區分級精準做好養老服務機構疫情防控與恢復服務秩序工作的指導意見》等政策,對養老機構、老年人如何應對新冠疫情以及有序恢復養老服務工作等事宜進行了說明。

雖然這一階段的政策數量相對較少,但是展示出的內容足以說明國家對養老工作的重視程度,一方面大力引導養老服務行業向著現代化發展,另一方面面對行業風險、疫情風險等的威脅,國家能夠做到與時俱進,及時解決突發的社會問題。

6 研究結論

本文對我國1980年到2022年間發布的中央級別的養老政策進行分析,按照時間及發文數量將養老政策演進過程分為四個階段,并對每一個階段內的政策從發文部門、部門共現兩個屬性維度,以及文本內容進行分析,得出了如下結論:

(1)發文數量呈現集中增長,持續推進的特征

從發文數量的時序圖中可以看到,我國的養老政策存在幾個發文高峰,但是高峰之后往往是發文數量的下降。這說明我國養老政策存在集中規劃發布,在持續推進相關工作中針對各種社會現實問題進行調整的演進規律。

(2)部門共現網絡復雜化發展,多部門合作趨勢明顯

通過觀察四個階段的部門共現圖可以發現,共現網絡越來越復雜,這說明各部門之間的合作在不斷加強。在改革探索階段的共現圖中可以發現,核心部門勞動和社會保障部、財政部之間存在較強的合作關系,但各自合作的部門之間沒有聯系,即出現了以兩個部門為中心的“工作小集團”,這種現象說明兩個核心部門之間的工作各自有所側重,部門之間的合作仍處于起步階段。而在后面的階段中,不僅參與合作的部門數量越來越多,這樣的“工作小集團”現象也逐漸消失,說明養老工作上需要各個部門之間的通力合作,單靠一個核心部門牽頭的工作方法逐漸被淘汰。在蓬勃發展階段中,財政部作為絕對核心部門的地位有所下降,出現了更多中心部門,這也說明面臨社會發展的復雜化和治理難度的提升,需要更多部門的力量參與到養老工作之中。

(3)重視養老經濟問題,養老保險及養老金改革為工作主線

通過對不同階段政策中的關鍵短語進行聚類分析,可以看出我國始終重視養老保險改革、養老基金管理等經濟工作的管理,這說明在養老事業上十分重視對老年人經濟生活的規范和管理。1978年改革開放開始,各項經濟制度均需要恢復調整。國企的改革勢必會帶來企業養老制度的改變,企業職工作為主要的社會群體,如何對他們的養老工作做出妥善安排是養老工作的重中之重。企業職工的養老保險經歷了由“企業保險”向“社會保險”的轉變,制度安排朝著科學、合理方向發展。長時間以來,我國實行城鎮和農村兩套養老保險制度,2014年城鄉養老保險的“并軌”也說明了養老保險制度更加重視公平。多年以來的頂層設計為我國養老工作的向好發展和人民利益的保障提供了堅實的基礎。

(4)養老工作與時俱進,不斷向現代化、國際化發展

隨著社會發展,諸如信息化建設、老年人服務、老年人醫療管理、養老產品投資風險管理等主題也逐漸出現,這說明我國的養老工作能夠與時俱進,針對不同的現實問題進行針對性的規劃、引導和管理;信息技術的發展為養老工作提供了更多可能,“智慧養老”隨之而來;面對新冠疫情,國家能夠進行及時的管理;互助養老等養老模式的探索也為養老效果的提升提供了基礎。2012年開始的中國國際養老服務業博覽會至今已經開展了8屆、社會養老服務機構引入外來資本等措施都說明了我國養老工作能夠和國際接軌,朝著國際化方向發展。

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