城鄉居民基本養老保險財務可持續性評估
——基于第七次人口普查數據

米海杰,郭婕,華迎放

(中國勞動和社會保障科學研究院,北京 100029)

1 引言

城鄉居民基本養老保險(以下簡稱“城鄉居?！?是覆蓋全民、保障基本的普惠性社會保障制度。2009年,國務院決定開展新型農村社會養老保險(簡稱“新農?！?試點。2011年,又啟動城鎮居民社會養老保險(簡稱“城居?！?試點。2012年,新農保和城居保在全國實現制度全覆蓋。2014年國務院決定將新農保和城居保合并實施,在全國范圍內建立了統一的城鄉居保制度。城鄉居?；?014-2021年年度結余分別為739、738、782、932、932、993、1498和1624億元,年均增長11.90%;同期累計結余分別為3845、4592、5385、6318、7250、8249、9759和11396億元,年均增長16.79%。這表明,城鄉居保短期內基金收支失衡風險較小。但依照會計記賬原理,基金收入中財政對城鄉居?；A養老金的補助等于基金支出中基礎養老金支出,兩者相抵扣后,基金收入中的其他項目以個人賬戶基金收入為主,基金支出中的其他項目以個人賬戶養老金為主,故城鄉居保累計結余以個人賬戶累計額為主。而個人賬戶的籌資模式為基金積累制,隨著時間的推移,有個人賬戶參保者逐漸達到領取年齡,個人賬戶養老金支出將迅速增加,尤其是當個人賬戶余額耗盡時,這部分長壽支出也必然形成基金缺口。因此,中長期內基金收支失衡風險必然會增加。

為保障城鄉居民參保人口的養老保險權益,厘清城鄉居保的財政支出責任,提升城鄉居保的可持續性,促進城鄉居保的高質量發展,需要對城鄉居保的可持續性進行充分評估。養老保險基金缺口是衡量基金可持續性的重要指標。在我國,不少學者利用精算理論開展了這方面的研究,如薛惠元、仙蜜花(2015)基于個體視角,構建城鄉居?；鹗罩胶饩隳Ｐ?模擬城鄉居保個人賬戶基金的收支平衡狀況。張丹和胡晗(2015)運用利息理論構建了城鄉居保個人賬戶超支測算模型,發現陜西省城鄉居保個人賬戶超值額經歷增長、下降和再增長的過程,揭示長壽風險將增加財政負擔。曾益等(2016)構建精算模型定量分析“全面二孩”政策對城鄉居?；鸬挠绊?認為該生育政策可緩解基金支付壓力。米紅等(2016)預測了2015-2085年新農保收支狀況,得出基金將在2051年耗盡,此后缺口不斷擴大的結論。景鵬等(2018)評估了生存需求與生活需求目標下,城鄉居保2018-2050年的財政負擔規模。石晨曦(2018)通過建立個人賬戶支出精算模型,評估長壽風險對城鄉居保隱性財政負擔的沖擊效應。張向達和張聲慧(2019)分析和預測了城鄉居保財務可持續性的現狀及長期發展趨勢,評估了高中低三種替代率方案下基金收支平衡狀況。王敏和李濟博(2019)選取人口和基礎養老金補貼標準作為變量建立模型,對我國各地城鄉居保財政補貼負擔進行靜態分析,指出若基本養老金按照10%速度增長,個別地方財政負擔率會逐漸提高,給地方財政帶來風險,建議基礎養老金增速要適度。楊再貴等(2019)通過建立城鄉居保精算模型,評估城居保與新農保合并當年的基金財政負擔。但這些研究均是基于流量視角的年度收支缺口的評估,沒有涉及存量視角的資產負債缺口評估。此外,人口數據是精算評估的數據基礎,現有研究成果的人口數據大多基于歷年人口抽樣調查數據,沒有采用最真實、最準確反映人口數量、結構與分布情況的普查數據。本文將基于第七次人口普查數據,預測城鄉居?；痖L期收支缺口、資產負債缺口及財政負擔,度量基金未來面臨的支付風險高低,這對人口加速老齡化背景下推動城鄉居?；鹭攧诊L險管理和長期可持續發展具有重要價值。

2 城鄉居?；鹬Ц度笨谠u估模型

養老保險基金缺口評估模型有兩類:一類是從現金流量的角度評估未來各年的收支缺口,用支出減去收入的差計算缺口,稱為收支預測模型;另一類是從存量的角度評估未來各年的資產和負債,用負債減去資產的差計算缺口,稱為資產負債模型(王曉軍、米海杰,2013)。兩類模型均需要預測人口規模和結構、參保人口規模和結構、繳費人口規模和結構、待遇領取人口規模和結構,需要預測人均繳費水平、基礎養老金水平、個人賬戶養老金水平,需要對制度及其參數做出選擇,并在此基礎上測算養老保險基金的收入、支出、當期結余、累計結余、資產負債等水平,分析養老保險基金的財務狀況和償付能力狀況。養老保險基金支付缺口評估模型一般由幾個相互聯系的模塊組成,包括:人口、參保人口、養老基金收入和支出、養老基金資產和負債等模塊。

2.1 人口預測

人口預測是任何一項養老保險基金中長期精算評估的基礎。依據對人口生育率、死亡率和凈遷移率的精算假設,可以對未來人口規模和結構做出預測。設Pt,a,x為t年a性別x歲的人數,qt,a,x為t年a性別x歲人口活不過x+1歲的概率,ht,a,x為t年a性別x歲人口的凈遷入率,則Pt+1,a,x+1的計算見如下公式。

Pt+1,a,x+1=Pt,a,x·(1-qt,a,x+ht,a,x),x=1,…,ω-1,a=0,1

其中,ω表示人口極限年齡,a=0表示男性,a=1表示女性。

設PBt為t年出生人數,PBt,a為t年出生的a性別嬰兒人數,mt,B為出生性別比(1)出生性別比=男嬰出生數/同期女嬰出生數×100,ft,x為t年x歲婦女的生育率,pt,a,B為t年出生的a性別嬰兒存活率,各年出生總數和分性別出生人數的表達式如下。

Pt,a,0=PBt,a·pt,a,B

2.2 參保人口預測

城鄉居?；鹬Ц度笨陬A測中最困難的是參保人數的預測?！秶鴦赵宏P于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發〔2014〕8號)規定年滿16周歲(不含在校學生),非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民,可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險?！渡鐣ｋU法》第十條規定,“職工應當參加基本養老保險,由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險,由個人繳納基本養老保險費”?？梢?有單位的企業職工一般參加城鎮職工基本養老保險(以下簡稱“城職?！?,無雇工的個體工商戶和靈活就業人員等自愿參加城職保。

實踐中,城鄉居保的參保人員較為復雜,既有未就業的城鄉居民,還有已經就業的靈活就業人員、城鎮企業職工。靈活就業人員參加城鄉居保符合《社會保險法》的規定。城鎮職工參加城鄉居保,可能是因為單位考慮到高繳費成本而不為職工繳費,也可能是職工為增加當期收入選擇不參加城職保。但靈活就業人員和城鎮職工又可能同時參加這兩項基本養老保險制度。因此,我們很難從法律層面確定城鄉居保的應參保人群。筆者在調研中了解到,跨制度重復參加養老保險比例高達10%。而《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》(人社部發〔2014〕17號)明確規定,參保人員不得同時領取城職保和城鄉居保養老保險待遇。對于大部分人,會選擇領取城職保待遇,會增加基金當期收入、減少基金未來支出,但并不會改變基金長期收支變動趨勢。故本文不考慮跨制度重復參保因素的影響。實際上,我國設立兩項基本養老保險制度的目的就是讓所有人享有養老保障,如果參保者沒有能力參加城職保,那么他就應該參加城鄉居保。因此,我們認為城鄉居保16-59歲的應參保人口是全國16-59歲人口中,扣除在校生和現役軍人,扣除城職保參保人口外的人口。應參保人數與參保率的乘積即為城鄉居保的參保人數。以待遇領取年齡為界,稱參保人口中60歲以下的為應繳費人口、60歲及以上的為待遇領取人口。

設Et,a,x,PZt,a,x,PSt,a,x,PMt,a,x分別表示t年a性別x歲的城鄉居保應繳費人數、城職保在職參保人數、在校生人數、現役軍人數,αt,a,x表示城鄉居保t年a性別x歲參保人口的參保率,則城鄉居保應繳費人數為

Et,a,x=αt,a,x·(Pt,a,x-PZt,a,x-PSt,a,x-PMt,a,x),其中x<60

對于評估年已參保的人口(包括應繳費人口和待遇領取人口),通過年齡移算法可以計算下年下一年齡的參保人數。對于每年新增參保人數,需要依據人口預測,先用當年的參保人數減去上一年已參保人數存活到當年的人數,再加上當年死亡人數得到。每年新增待遇領取人數,為上一年59歲參保人口存活到該年的人數。

設ENAt,a,x為t年a性別x歲的新增應繳費人數,計算公式為

ENAt,a,x=Et,a,x-Et-1,a,x-1+Et-1,a,x-1·qt-1,a,x-1

設ERt,a,x為t年a性別x歲的待遇領取人數,表達式為

實踐中,通常難以給出分年齡的參保率,而是給出全部應繳費人口的參保率,預測t年應繳費人口總數、新增應繳費人口總數,再依據新增應繳費人口年齡性別結構計算分年齡性別新增應繳費人數。

2.3 年度收支余評估

城鄉居保年度收入主要包括繳費收入、基礎養老金補助收入和利息收入等,其中,繳費收入決定于參保繳費人數、人均繳費等。年度支出主要包括基礎養老金支出、個人賬戶養老金支出、個人賬戶養老金長壽支出和個人賬戶繼承支出。

2.3.1 年度收入

設t年繳費收入為I1t,t年a性別x歲的平均繳費為St,a,x,則I1t的表達式為

設t年基礎養老金補助收入和利息收入分別為I2t,I3t,則t年總收入It=I1t+I2t+I3t。因基礎養老金補助收入與基礎養老金支出相等,I2t的計算方法見年度支出部分。

2.3.2 年度支出

年度支出包括對兩類參保者的支出:一類是對待遇領取人口的基礎養老金支出、個人賬戶養老金支出、個人賬戶養老金長壽支出、個人賬戶繼承支出。其中,個人賬戶養老金支出是指個人賬戶余額未用盡時的個人賬戶養老金支出,個人賬戶養老金長壽支出是指個人賬戶余額用盡后的養老金支出,個人賬戶繼承支出是指參保者死亡時的個人賬戶余額返還;另一類是對應繳費人口的個人賬戶繼承支出。

①待遇領取人口的年度支出。設t年待遇領取人口年度支出為C1t,基礎養老金支出、個人賬戶養老金支出、個人賬戶養老金長壽支出、個人賬戶繼承支出分別為C11t,C12t,C13t,C14t,t年a性別x歲待遇領取人口的平均基礎養老金、平均個人賬戶養老金、平均個人賬戶余額分別為B1t,a,x,B2t,a,x,Bal1t,a,x,各項支出分別為:

而待遇領取人口又分為原待遇領取人口(在評估始點前達到待遇領取年齡)、新增待遇領取人口(在評估始點后達到待遇領取年齡)兩類。對于原待遇領取人口,基礎養老金、個人賬戶養老金與個人賬戶余額可直接從評估初年的業務庫提取。對于新增待遇領取人口,個人賬戶養老金與個人賬戶余額的計算還應考慮未來繳費。

②應繳費人口基金支出。設t年應繳費人口年度支出為C2t,t年a性別x歲應繳費人口的平均個人賬戶余額為Bal2t,a,x,則C2t為

因此,t年基金支出Ct=C1t+C2t

2.3.3 年度結余

年度結余為年度收入與年度支出的差,即t年年度結余ULt=It-Ct。當年度結余為正時,表明出現年度盈余,年度收入除用于支出外能夠形成一定的積累;當年度結余為負時,表明出現年度缺口,需要動用過去積累的累計結余。

2.4 個人賬戶資產負債模型

因基礎養老金收支相抵,各年的結余和累計結余來自個人賬戶,本文僅需評估個人賬戶基金的資產負債情況。因城鄉居保個人賬戶采用基金積累制,累計結余即為資產,t年資產用Ft表示。

2.4.1 負債

養老基金的負債是制度承諾的未來養老金給付的凈現值。對于評估時點已領取待遇和尚未領取待遇的參保者,要分別計算。

①待遇領取人口的負債。待遇領取人口的負債是評估時點制度對已領取待遇人口承諾的未來養老金的精算現值。設t年待遇領取人口的負債為AL1t,采用王曉軍、米海杰(2013)中的計算公式

②應繳費人口的負債。應繳費人口的負債指制度對已經積累了一定養老金權益但尚未達到領金年齡參保者積累的債務,即在評估時點的歷史繳費在未來所獲得的養老金權益,表示制度終止運行時需要償還的債務。設t年應繳費人口的負債為AL2t,則

其中,it+k為t+k年個人賬戶基金投資收益率,f為計算初始個人賬戶養老金時使用的計發年數(3)現行政策規定60歲參保人口領取待遇時的計發月數為139個月,可折算成139/12=11.58年。。

2.4.2 存量結余

存量結余為資產與負債的差,即t年存量結余ULt=Ft-ALt。償付能力比率為評估時點資產與負債的比值,若比值大于等于1 ,表示制度有充足的償付能力,此時參保者可以得到預先承諾的養老金待遇。相反,若比值小于1,表示制度處于償付能力不足狀態,需要提高資產或降低負債才能使制度恢復財務平衡。

3 精算假設

城鄉居?；鹁阍u估模型包括人口、經濟、城職保和城鄉居保四方面的參數假設。因最新的基礎數據來自2020年,本文以該年作為評估始點,評估期長度取一個生命周期(即80年)。

3.1 人口參數

3.1.1 死亡率

由聯合國2019年5歲組模型生命表推算。其中,對1-4歲組分性別年齡死亡率組采用Negative Gomperz模型擬合,其他年齡組分性別年齡死亡率采用Gompertz模型擬合。在人口預期壽命上,采用聯合國2019對中國人口預測的居中假設,即2100年男性預期壽命達到86.51歲,女性達到88.82歲。

3.1.2 生育率、出生性別比和凈遷入率

采用聯合國2019人口預測給出的生育率、出生性別比和凈遷入率的居中假設。

3.1.3 16歲及以上在校生人數

《中國統計年鑒》將在校生分為高等教育、中等教育、初等教育、工讀學校、特殊教育和學前教育六類。涉及到16歲及以上在校生的主要有高等教育和中等教育在校生。其中,高等教育分為研究生、普通本?？粕?、成人本?？粕?、網絡本?？粕?中等教育分為高中階段教育和初中階段教育。網絡本?？粕栽诼毬毠橹?因而這里以兩類在校生扣除網絡本?？粕蟮娜藬底鳛?6歲及以上在校生人數的估計?？紤]到目前的受教育年限,若完成博士學習,年齡基本在30歲左右。這里假設16歲及以上的在校生年齡段基本在16-34歲之間。由此可推算2015-2020年在校生總數占16-34歲人數的比例,分別為17.55%、17.81%、16.17%、19.19%、20.23%和17.63%。能夠看出,該比例持基本位于17%-20%之間。假設未來該比例保持在過去六年的平均水平18.31%,根據未來各年16-34歲的人數即可計算16歲及以上的在校生人數。

3.1.4 現役軍人人數

第七次全國人口普查公報(第三號)公布現役軍人共200萬人,較第六次人口普查結果下降了30萬人?？紤]到現役軍人總量較小,對城鄉居保參保人數預測影響極小,為簡便,假定未來各年現役軍人規模保持在200萬人。

3.2 經濟參數

3.2.1 城鎮化率

圖1 城鎮化率擬合值和預測值

3.2.2 城鎮就業率

將城鎮就業率定義為城鎮就業人數與勞動年齡人數的比值。第五、六、七三次人口普查中關于城鎮就業人數的統計口徑存在差異。第五、六次人口普查中城鎮就業人數分性別、分單歲組。第七次人口普查中城鎮就業人數不分性別、分五歲組。三次人口普查城鎮全部勞動年齡人口就業率分別為70.1%、69.2%和67.4%。圖2展示了城鎮勞動年齡人口五歲組的就業率。圖3、圖4分別對比了第五、六兩次人口普查分性別城鎮就業率。不難發現,城鎮勞動年齡人口就業率呈下降趨勢,平均每10年降低1.3個百分點;受平均教育年限延長、人口壽命延長等因素影響,低年齡組就業率在降低、高年齡組就業率在提高;男女就業率差異顯著,男性平均就業率高出女性19個百分點。因而在城鎮就業率的假設中要考慮到這些因素對結果的影響。但學術界直接對城鎮就業率的研究不多,研究較多的是城鎮勞動參與率。城鎮勞動參與率與城鎮就業率的關系可表示為:城鎮勞動參與率=城鎮就業率×(1-城鎮失業率)。近年來城鎮調查失業率較為穩定,保持在5%左右,可粗略認為城鎮勞動參與率與城鎮就業率保持相同的變動趨勢。城鎮勞動參與率受就業模式、受教育程度、人口老齡化程度、城鎮化水平、財政支出等多種因素影響(馬忠東等,2010;許敏波、李實,2019;張瑞紅、朱俊生,2021)。大多學者表示很難準確長期預測未來整體的城鎮勞動參與率是否會繼續下降或保持某種“自然”穩定狀態(許敏波、李實,2019;吳要武,陳夢玫,2021)。多數研究在預測養老保險基金收支缺口時假設城鎮勞動參與率保持在過去的水平。因而,本文使用分性別單歲組的城鎮就業率,并假設其保持在2010年的水平。

圖2 三次人口普查五歲組城鎮就業率變動趨勢

圖3 第五次人口普查男女城鎮就業率對比 圖4 第六次人口普查男女城鎮就業率對比

3.2.3 GDP增長率

自從我國經濟進入新常態后,GDP增速開始緩慢回落,自2010年的10.3%降至2015年的6.4%。受新冠疫情的影響,2020年GDP增速更是跌至1.9%。2020-2021兩年GDP年均增長5.1%。關于未來GDP增速,世界銀行和國務院發展研究中心課題組(2013)、陸旸和蔡昉(2016)、易信和郭春麗(2018)等權威機構或學者均有過探討,均表示GDP增長會持續下降?；谶@些研究成果,本文假設我國 GDP 增長率線性下降至2025年的6%,2030年的5%,2050年的4%,之后保持不變。

3.3 城職保制度參數

評估模型主要涉及城職保參保率和退休年齡兩項參數。關于前者,可假設其在2050年達到100%,期間年份線性遞增,此后保持不變。關于后者,可假定男女均按法定年齡退休,即男性60歲、女性55歲。

3.4 城鄉居保制度參數

3.4.1 城鄉居保參保率

與城職保擴面速度保持一致,假設城鄉居保參保率在2050年達到100%,期間線性遞增,此后保持不變。

3.4.2 個人繳費占總繳費的比例

城鄉居?？偫U費來自個人繳費、集體補助和財政補貼。其中,集體補助限于有條件的集體經濟組織。財政補貼來自地方財政,2014年國家規定每人每年補貼標準在30-60元之間,后來隨著各地繳費檔次的提高,各地財政補貼標準各有不同,如定額補貼或者個人繳費檔次的一定比例(大多在8%-10%左右)。因大多地區無集體補助,這里假設未來個人繳費占總繳費的比例為90%。

3.4.3 人均繳費增長率

城鄉居保繳費水平偏低,90%參保者按最低繳費檔次繳費(金維剛、李珍,2019)。人均繳費等于城鄉居保繳費收入(4)與應繳費人數的比。2019-2021年人均繳費分別為269、331和405元。2020、2021年人均繳費大幅增加主要是由于各地陸續提高了最低繳費檔次。預計未來仍會采用此種方式提高個人繳費水平。因而,城鄉居保人均繳費會繼續保持在較高增長水平。假設人均繳費增長率在2050年與GDP增長率持平,中間年份線性遞減,此后保持不變。

3.4.4 人均養老金增長率

城鄉居?；攫B老金包括基礎養老金和個人賬戶養老金,二者調整方式不同。對于基礎養老金,國家要求建立正常調整機制,但沒有明確實施細則?；A養老金的增長速度與財政支持力度有關。將人均基礎養老金定義為城鄉居?；A養老金支出(5)數據來源于歷年財政決算“全國社會保險基金支出決算表”。與待遇領取人數的比。2019-2021年人均基礎養老金分別為1714、1822和1954元。2020、2021年人均基礎養老金增長率分別為6.3%和7.2%?？梢?人均基礎養老金一直在增加,但水平仍然較低,故未來增長速度仍然會快于工資。假定未來人均基礎養老金增長率保持在5%的水平。對于個人賬戶養老金,制度自建立以來,在領取期間不調整,取個人賬戶養老金增長率為0。

3.4.5 參保者個人賬戶余額

我們無法獲得分性別、年齡參保者的個人賬戶余額數據。如前文所述,城鄉居保制度由2009年建立的新農保和2011年建立的城居保整合形成。兩制度建立之初60歲及以上的參保者無個人賬戶。因此,這里假設2020年末71歲以下的參保者才有個人賬戶,且他們自建賬開始一直按人均繳費水平累計個人賬戶余額。由此可推算2020年60歲以下參保者的個人賬戶余額,以及2020年60-70歲參保者的個人賬戶養老金。

3.4.6 個人賬戶養老金投資收益率

我國城鄉居保個人賬戶投資以銀行存款為主,收益率也較低,基本保持在3%左右。假設未來個人賬戶養老金投資收益率也保持在該水平。

3.4.7 折現率

無論是現收現付制還是基金積累制,為實現參保者間的橫向公平,養老保險制度的折現率應與內含回報率一致?；鸱e累之下,制度內含回報率為投資收益率(Holzmann,2006;米海杰等,2019)。故本文假設折現率取3%。

4 預測結果分析

4.1 參保人口預測

在未來的發展中,依據上述評估模型和精算假設,可得到2020-2100年全國城鄉居保應繳費人數、待遇領取人數。圖5描述了應繳費人口、待遇領取人口的變動情況。能夠看出,隨著人口老齡化的加深,城鎮化、城職保擴面工作的推進,未來80年內應繳費人數持續下降,待遇領取人數逐年擴大。待遇領取人數自2042年開始超過應繳費人數。未來30年、55年和80年應繳費人數年均增速分別為-0.94%、-0.77%和-0.73%,待遇領取人數年均增速分別為2.55%、0.98%和0.50%,兩者變動的速度都在減緩。待遇領取人數的增加必然意味著基礎養老金支出或財政基礎養老金補助收入的成倍數的增加。

圖5 城鄉居保應繳費人數、待遇領取人數

4.2 年度收支余預測

同樣,可分別得到城鄉居?；鹪谖磥砀髂甑氖杖?、支出和結余,見圖6。該圖顯示,未來各年收入和支出都呈現逐年擴大的趨勢,年均增長率分別為5.22和5.66%。在2082年前,年度支出低于年度收入,形成年度盈余,此后反超,形成年度缺口,且呈迅速擴大的趨勢。從流量的角度看,城鄉居?；鹗Ш怙L險在中短期內較小,但隨著時間的延長會加劇。

圖6 城鄉居保年度收入、支出與結余

圖7展示了未來80年收入構成。從總量上看,個人繳費收入、集體或財政繳費補助收入、基礎養老金補助收入持續增加。從結構上看,總收入中基礎養老金補助收入占比基本在50%-80%之間?；诶U費收入中個人繳費占比固定為90%的假設,個人繳費收入占比基本在17%-39%之間,財政或集體補助收入占比基本在2%-5%之間。

圖7 城鄉居保年度基金收入構成

圖8刻畫了未來80年支出構成。相同年份,基礎養老金支出與基礎養老金補助收入相同。賬戶余額未用盡時的個人賬戶養老金支出在2033年前為0,此后快速增加。實踐中,待遇領取人員在繳費期間繳費水平各不相同,個人賬戶余額不盡相同,有多有少,個人賬戶養老金長壽支出每年都存在。但個人賬戶養老金長壽支出在2033年前均為0,這主要是因為我們的測算模型是基于各年齡平均人的假設,即同一年齡的參保者,繳費水平、賬戶余額相同,且在2033年前有個人賬戶的待遇領取人員個人賬戶余額還未用盡。個人賬戶繼承支出在評估期內也快速上升。依據壽險精算理論,長壽支出資金源于死亡參保者個人賬戶余額未用盡的部分(米海杰等,2019),在規模上應與繼承支出相當,二者差距越大,基金收支越不平衡。至2100年長壽支出已達繼承支出的3倍,充分說明個人賬戶的計發參數設計缺乏精算平衡性。

圖8 城鄉居?；鹉甓戎С鰳嫵?/p>

4.3 個人賬戶基金資產負債評估

城鄉居?；鹉甓冉Y余即為個人賬戶基金的年度結余?；鹪?082年前均出現年度盈余,但并不代表個人賬戶基金在長期內財務可持續,償付能力比率能夠從存量的角度衡量基金的償付能力。未來各年個人賬戶基金的資產負債情況見圖9。顯然,未來80年個人賬戶基金資產、負債均呈持續增加的態勢。資產在2070年前低于負債,此后反超。資產與負債形成的缺口自2020年的9718億元連年攀升至2100年的23.9萬億元。需要注意的是,這里的缺口為評估當年基金資產與需要在未來支付給參保者的個人賬戶待遇之差。不同于年度缺口,存量缺口需要在未來一段時間內逐步償還?；饍敻赌芰Ρ嚷首?020年的54.1%持續上揚至2072年的82.0%,并穩定在該水平。從存量的角度很容易看出,2082年前城鄉居保個人賬戶基金雖然連年出現結余,累計結余在逐年增加,但未來需要支付給參保者的既得個人賬戶權益更大,基金償付能力顯著不足。但從償付能力比率持續上升的趨勢看,基金償付能力在增強。

圖9 城鄉居保個人賬戶基金資產負債及償付能力比率

4.4 城鄉居?；鹭斦С?/h3>

財政對城鄉居保的支出包括三部分:一是繳費端,對個人繳費的財政補助;二是基礎養老金補助;三是個人賬戶基金年度收支缺口。按照前述精算假設,集體繳費補助與財政繳費補助占總繳費的比例為10%,考慮到集體繳費補助占很小比例,這里假設集體繳費補助為0,可獲得各年財政對城鄉居保的支出,見圖10。能夠看出,城鄉居保財政支出持續提升,年均增長11.42%。城鄉居保財政支出占GDP的比例,該比例在2055年前呈緩慢上升趨勢,由2020年的1.27%增至2054年的2.32%,此后緩慢下降最終穩定在2.15%左右。

圖10 城鄉居保財政支出及GDP占比

4.5 參數變動對評估結果的影響分析

上述測算結果基于所設定的精算假設,如果精算假設發生變動,將會得出不同的結果。分析精算假設變動對測算結果的影響,這里采用敏感性測試方法,選擇基礎養老金增長率、投資收益率、人均繳費增長率三個因素。為表述上的簡便,稱前述假設為基準假設。

4.5.1 基礎養老金增長率變動對測算結果的影響

基礎養老金增長率變動不影響個人賬戶收支,更不會影響個人賬戶資產負債規模。因基礎養老金由財政承擔,基礎養老金增長速度將影響財政對于城鄉居保制度的支出責任。因各年GDP規模不變,該參數變動對基礎養老金支出和城鄉居保財政支出GDP占比的影響相同,這里僅給出參數變動對城鄉居保財政支出的影響?；鶞始僭O下,基礎養老金增長率為5%。圖11、12分別列出了各年基礎養老金增長率上下浮動1個百分點時城鄉居保財政支出GDP占比的對比結果。能夠看出,相同年份,基礎養老金增長越快,城鄉居保財政支出越重,且時間越長,參數調整對結果的影響越大。較基準假設,基礎養老金增速上浮1個百分點時,城鄉居保財政支出GDP占比增幅在2.4個百分點之內;基礎養老金增速下浮1個百分點時,城鄉居保財政支出GDP占比降幅在1.1個百分點之內。這表明基礎養老金調整速度的細微變動都可能會對城鄉居保財政支出負擔造成巨大影響。

圖11 不同基礎養老金增長率下的城鄉居保財政支出GDP占比

4.5.2 投資收益率變動對測算結果的影響

投資收益率變動影響個人賬戶資產的積累速度與負債的折現速度,進而影響償付能力比率?；鶞始僭O下,投資收益率為3%。這里給出投資收益率分別上浮1、2個百分點時的個人賬戶資產、負債、償付能力比率的對比,結果置于圖12、圖13和圖14。

圖14 不同投資收益率下的城鄉居保個人賬戶基金償付能力比率

由圖12可知,相同年份,投資收益率越高,個人賬戶資產規模越大。較基準假設,當投資收益率提高1個百分點時,資產增幅位于1-35個百分點之間;當投資收益率提高2個百分點時,資產增幅位于2-95個百分點之間。圖13顯示,較基準假設,當投資收益率提高1個百分點時,在2040年及以前,負債縮小,降幅不超過9個百分點,2042年后,負債擴大,增幅在8個百分點以內;當投資收益率提高2個百分點時,在2038年及以前,負債降低,降幅不超過17個百分點,2035年后,負債增大,增幅在18個百分點以內。圖14顯示,投資收益率越高,個人賬戶償付能力比率越高。較基準假設,投資收益率為4%時,償付能力比率提高5.3-20.8個百分點;當投資收益率為5%時,償付能力比率提高10.4-52.8個百分點。投資收益率每提高1個百分點,償付能力比率約提高4-26個百分點。這些分析結果均說明,通過提高投資收益率,可大幅增加資產,短期內縮減負債、長期內增加負債,整體上提高個人賬戶償付能力比率,提高個人賬戶基金的可持續性。

4.5.3 人均繳費增長率變動對測算結果的影響

人均繳費增長速度的快慢,影響基金繳費收入、集體或財政繳費補助收入和個人賬戶基金支出規模,進而影響財政負擔和個人賬戶基金償付能力狀況。圖15、16和17分別對比了各年人均繳費增長率分別上下浮動1個百分點時的年度結余、財政支出GDP占比和個人賬戶基金償付能力比率。

圖15 不同人均繳費增長率下的城鄉居保年度結余

由圖15能夠看出,人均繳費增長越快,基金年度結余越多。較基準假設,人均繳費增速提高1個百分點,基金在評估期內不會出現收支缺口,且年度盈余逐年擴大;人均繳費增速降低1個百分點,將使基金首次出現償付能力不足的年份提前30年。圖16顯示,人均繳費增長速度快慢對不同時期基金財政支出影響不同。較基準假設,人均繳費速度提高1個百分點,基金財政支出GDP占比先增后減(拐點是2082年);人均繳費速度降低1個百分點,基金財政支出GDP占比先減后增(拐點是2052年)。由圖17可知,人均繳費增長越快,個人賬戶基金償付能力越高。較基準假設,人均繳費增速提高1個百分點,個人賬戶基金償付能力比率至2050年、2075年和2100年分別提高14、30和61個百分點;人均繳費增速降低1個百分點,個人賬戶基金償付能力比率至2050年、2075年和2100年分別降低12、22和37個百分點。簡言之,長期內人均繳費增長越快,城鄉居?；鹂沙掷m性越強。

圖16 不同人均繳費增長率下的城鄉居保財政支出GDP占比

圖17 不同人均繳費增長率下的城鄉居保個人賬戶基金償付能力比率

5 結論與政策建議

本節基于對城鄉居保收支現狀的分析,通過預測我國人口、經濟和養老保險制度在未來的發展變動趨勢,構建基金未來收支缺口預測模型、資產負債模型,評估城鄉居保在2020-2100年的應繳費人數與待遇領取人數、基金年度收支余、資產負債與基金財政支出,分析基礎養老金增長率、投資收益率、人均繳費增長率參數變動對預測結果的影響,得到如下結論和建議:

(1)個人賬戶基金僅能負擔未來50%-80%的個人賬戶待遇支付,但償付能力在增強

城鄉居保的基礎養老金支出完全來自財政補助,基金的收支缺口即為個人賬戶基金的收支缺口。未來80年,得益于應繳費人口龐大的個人賬戶積累,個人賬戶基金在2082年前運行狀況一直較好,此后才出現年度缺口。資產負債評估結果顯示,償付能力比率自2020年的54.1%持續提高至2050年的75.0%、2075年的82.7%,此后穩定在82%左右。這說明個人賬戶基金資產規模僅能負擔未來個人賬戶基金50%-80%的個人賬戶待遇支付,但基金償付能力在增強。個人賬戶基金償付能力不足的主要原因在于我國包括城鄉居保在內的基本養老保險個人賬戶參數設置未遵循精算原則,允許個人賬戶用盡后養老金繼續發放,允許個人死亡但賬戶未用盡時的余額繼承,長短壽者不能實現余額共濟,賬戶收支存在內置的不平衡性。未來10多年,個人賬戶養老金長壽支出規模還較低,這部分支出由個人賬戶的累計結余負擔,個人賬戶基金自然不會出現缺口。但自2033年開始,越來越多有個人賬戶的待遇領取人員個人賬戶余額慢慢開始用盡,待遇領取人數也在連年攀升,導致個人賬戶養老金長壽支出迅速擴張。預計這部分長壽支出規模會越來越大,個人賬戶資產累積速度會放緩,直至不能滿足當期支付需要。

(2)城鄉居?；鹭斦С龌究煽?仍有較大投入空間

城鄉居?；鹭斦С鲋饕獊碜詫U費和基礎養老金的補助以及基金缺口的兜底,其中基礎養老金支出占比相當高,約為90%左右。隨著基礎養老金、待遇領取人數的雙重增長,基礎養老金財政支出持續擴大,使得未來基金財政支出逐年加大。若未來基礎養老金按照5%的速度增長,城鄉居保財政支出占GDP的比例在1.21%-2.32%之間;若未來基礎養老金按照4%的速度增長,城鄉居保財政支出占GDP的比例在1.04%-1.74%之間;若未來基礎養老金按照6%的速度增長,城鄉居保財政支出占GDP的比例在1.22%-4.53%之間。根據筆者以往研究成果,在相同人口、經濟和制度假設下,至2100年城職保財政支出分別是4%、5%和6%三種基礎養老金增長率假設下城居保財政支出的6.28、3.03和1.44倍。從待遇領取人員人均財政支出來看,至2100年城職保的人均財政支出分別是三種基礎養老金增長率假設下的4.97、2.40和1.14倍?？梢?無論從財政支出總規模還是人均財政支出規模來看,財政對城鄉居保的支出基本可控。從推動共同富裕、促進公共財政均等化的角度看,城鄉居民應與職工同等獲得財政補助,若踐行這一理念,財政未來仍有較大的投入空間,可適當增加城鄉居保財政支付。

(3)優化城鄉居保待遇結構

我國城鄉居?？傮w養老金水平還比較低,2021年平均水平只有159.9元/月,比同年農村低保補差低137.3元/月(6)根據《2021年民政事業發展統計公報》,2021年全國農村低保資金1127.2億元,農村低保對象3455.4萬人,可推算人均低保補差為323.5元/月。,難以保證農村老年居民的基本生活;比城鎮低保補差低360.6元/月(7)根據《2021年民政事業發展統計公報》,2021年全國城市低保資金1349億元,城市低保對象737.8萬人,可推算人均低保補差為546.8元/月。,遠遠達不到保證基本生活的目標。即使財政投入成倍增加,也勉強達到低保水平,與城鄉居保?；镜闹贫榷ㄎ贿€有相當大的距離。因此需要一方面要隨經濟發展逐步提高基礎養老金水平,另一方面也要提高總養老金中個人賬戶養老金占比。具體措施包括:一是合理確定基礎養老金調整速度。敏感性分析結果顯示,城鄉居保財政支出受基礎養老金增長速度影響較大,該參數的小幅調整都將會對遠期財政負擔產生巨大影響。需以財政所能承受的范圍為目標,反推基礎養老金調整速度,實現基礎養老金的平穩增長;二是健全激勵機制、強化個人責任。通過提高最低繳費檔次、增加財政繳費補助或財政補助個人賬戶收益等方式提高個人繳費水平,進而提高個人賬戶養老金水平。

(4)完善城鄉居保個人賬戶計發政策

現行城鄉居保個人賬戶計發參數存在諸多不遵循精算平衡原則的情況,包括個人賬戶余額的可繼承,個人賬戶計發月數偏低等,這就使得個人賬戶存在天然的收支缺口。建議完善個人賬戶計發政策,探索研究個人賬戶余額繼承的合理性問題,調整個人賬戶計發月數使其能夠適應人口預期壽命的延長等。

(5)擴大城鄉居?；鹞型顿Y規模,提高個人賬戶基金可持續性

敏感性分析結果顯示,提高城鄉居?；鹜顿Y收益率可有效提高個人賬戶資產規模、償付能力比率,可顯著改善個人賬戶基金可持續性。但目前城鄉居保個人賬戶投資收益率還較低。2019年城鄉居?；鹗杖胫?利息、轉移和其他收入187.1億元,委托投資收益23.3億元,以2018年末累計結余7250億元計算,基金整體收益率不超過2.90% 。這和2019年城鎮職工基本養老保險基金委托投資收益率9.03%比相差甚遠。分析原因,主要是目前參加委托投資的省份還不多,委托投資規模還較小,基金保值增值存在困難。建議擴大城鄉居?；鹞幸幠?進而提高個人賬戶基金抗風險能力。