人口老齡化背景下河南省養老服務體系建設的戰略思考

尚思寧

摘? 要：人口老齡化是目前中國面臨的重大社會經濟問題?！笆奈濉睍r期是應對老齡化的關鍵窗口期，讓老年人享受到安全高品質的養老服務，是社會主義現代化建設新征程中一項重要課題。作為人口大省，河南老齡化程度加深加速，老年人口撫養比不斷攀升，空巢問題日漸顯露，城鄉養老差距拉大。文章圍繞制度建設、基礎設施完善、銀發產業等方面分析河南養老服務的具體現狀，闡述其面臨的問題挑戰，并就統籌城鄉、品牌打造、智能平臺、人才隊伍等方面提出建言以供參考。

關鍵詞：河南省? ? ?養老服務? ? ?人口老齡化

一、河南省人口老齡化發展情況

（一）人口老齡化程度加速走高

依據2022年河南省國民經濟和社會發展統計公報數據，河南省常住人口9872萬人，其中60歲及以上人口為1862萬人，占比18.9%；65歲及以上人口為1436萬人，占比14.5%，老齡人口總量位居全國第三。相較“六普”數據，河南60歲和65歲及以上人口的比重分別上升5.35個百分點和5.13個百分點。從人口老齡化程度上看，河南各項數據尚低于全國平均水平但老年人口基數龐大。2021年全國有149城進入“深度老齡化”，其中駐馬店、信陽、周口、許昌、南陽、開封、商丘、漯河8個河南城市儼然在榜。

（二）人口撫養比不斷攀升，城鄉養老差距拉大

河南省老年人口撫養比從2010年11.8%到2019年的16.5%，共上升4.7個百分點。青壯年勞動力流失是另一困境。2022年河南15-59歲主要從事社會生產的勞動人口比重僅為58.2%，居全國最末位。隨著城鎮化向前推進，大量農民工涌入城市，鄉村留守老年人增加。2022年河南城鎮常住人口5633萬人，其中60歲以上老年人約793萬人；鄉村常住人口4239萬人，60歲以上老年人約1005萬，城鄉老齡化程度分別為14.4%、22.7%。伴隨有效勞動力流失，需贍養的老人多數“沉積”在鄉村這一“養老洼地”。

二、河南省養老服務發展現狀

（一）完善養老服務制度

河南確立省級養老服務聯席會議制度，不斷增加政策供給支撐。在法規和規劃方面，《關于加強養老服務體系建設的意見》《河南省養老服務條例》等接連發布。在助力養老產業發展層面，《河南省“十四五”養老服務體系和康養產業發展規劃》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》等文件給與指導。河南各市縣也在養老設施用地用房、財政金融支持、醫養結合、人才保障、數智化養老、特殊人群贍養等方面推出配套政策措施，精準破解養老服務中的“難點”“痛點”“模糊點”。

（二）建設養老服務設施

河南省目前仍是“9073”養老格局，即90%以上老年人傾向社區居家養老。故而社區養老服務設施建設，是河南養老服務體系建設的重點核心工程。2019年，河南養老機構注冊數達到2527個；養老機構床位總數為20.89萬張，居全國首位。但是仍與巨大的老年人口基數不相匹配，河南平均每千名老人養老床位數僅為35張，難以彌補巨大的供求差。目前河南省城鄉居家社區養老服務覆蓋率分別為50%、40%，均處在全國下游水平，養老形勢逐漸嚴峻。

鑒于此，河南省大力推進“五個一”養老服務設施建設工程。2019年至今，河南省級財政累計安排投入36.25億元資金。2021年新建社區養老服務設施2027個，建設農村幸福院等互助養老服務設施8000多個。截至2022年底，全省建設673個街道養老中心、7334個社區日間照料中心以及部分試點地區建設智慧健康養老服務應用平臺。鄭州、洛陽、安陽等7個地市被確定為國家居家和社區養老服務改革試點，取得了階段性成果。

（三）銀發產業發展之路

河南省擁有龐大老齡需求的藍海市場。2019年河南省召開全省規范化社區建設暨養老服務高質量發展工作推進會，將養老服務業列為河南省九大高成長服務業之一，將健康養老產業作為經濟轉型發展的12個重點產業之一。但總體上看，包含醫療康復、生活服務、家政醫療、智慧科技、金融理財、文化娛樂多元化內容的“銀發產業鏈”在河南尚處在起步階段，產業規?；?、標準化、國際化不足。

河南養老服務產業基底不足。以養老服務作為主營業務的專精尖企業較少，大型龍頭企業和知名品牌不足，缺乏涉及高品級養老服務產品開發與銷售的企業。產業鏈條延伸不足，融合度低，整體上還處于低端水平，行業整體呈現“小而散”的狀態。比如老齡用品產業，僅個別企業涉足老年人日用品、康復輔具、保健產品等相關研發、培訓、銷售等業務，且企業效益、市場持續發展能力尚需驗證。養老行業規范未形成，服務標準也未明晰。河南現有養老機構大多強調“特色”，導致各縣市成功經驗難以標準化復制。同時，對外經驗交流不足，國際化視野較窄?？煽紤]引入學習如北歐、日本等經濟體養老產業，有成熟的模式以及行業巨頭企業經驗。

三、河南省養老服務發展面臨的挑戰

（一）養老服務供需不平衡

首先是區域不平衡。河南城鄉養老發展差距較大，農村養老服務體系待健全。河南村級互助養老設施作用發揮不充分，農村留守老人關愛服務機制不完善。特困供養機構護理型床位不足，失能半失能老年人護理率有待提升。二是社區不平衡。河南省城鎮社區養老服務設施覆蓋率不足55%，床位入住率較低約30%。社區養老服務存在設施陳舊、運營管理水平低、服務項目內容不全面等問題，部分養老設施建成后沒有投入使用，資源閑置浪費?！搬t養結合”不到位，健康護理與養老融合不深。專業化、品牌化、規?；酿B老機構較少，缺乏龍頭企業帶動和完整的養老服務產業鏈。

（二）養老服務人員薄弱

河南基層老齡工作力量單薄，體制機制尚需完善創新。部分縣市老齡工作隊伍不完整，機構設置不足，組織結構松散。養老行業從業者大多數為“40、50”人員、下崗女工或農民工，普遍流動性強，年齡偏大，學歷較低，多數未獲得職業資格證書。河南養老從業人員總體存在社會認同低、收入待遇不足、勞動強度高、專業化要求高、人才評價渠道窄等問題，現有人員流失嚴重難以吸引優秀新人。

各類養老資源相對分散。銀發產業缺乏專業化的健康養老管理和技術人才。河南開立涉老專業的高校職校數量較少，且養老服務相關專業招生情況不佳。老年醫療服務體系建設不完善，二級以上綜合醫院設置老年醫學科比例僅為49.5%①，具有技術素質和醫療護理知識專業人才嚴重缺乏。且專業護理人員多聚集在城市，農村和基層一線人員短缺程度更為嚴重。社會資源和志愿者組織也未能充分加入養老隊伍貢獻力量，每千名老年人配備社會工作者人數不足1人。

（三）養老保障資金來源單一

在老齡化少子化等多重因素影響下，中國的養老保險金事實呈現逐年下滑的趨勢。由于養老金只能存在銀行或是購買國債，收益率難以“跑贏”現有CPI。據鄭秉文（2022）測算，以CPI作為基準，養老金在過去20年貶值將近千億元。整體大環境下，河南省也不可避免地出現養老金收支不平衡的問題，基本養老保險基金存在缺口。

人口老齡化，一方面意味著能夠投入生產的勞動力減少，另一方面代表著社會保障支出壓力增大。河南省目前支撐養老保障系統的資金，仍主要依靠財政支持，以及彩票公益金收入等。企業年金覆蓋率低，社會資本和民間資金參與較少。投資融資體系不完整，投融資模式創新力不足，公建民營、民辦公助、政府與社會資本合作（PPP）等模式尚未有效落地推廣。商業保險機構參與養老服務業發展程度較低，商業養老保險險種單一，難以滿足不同人群對于壽險產品的個性化精細化需求。

四、推動河南省養老服務高質量發展的對策建議

（一）統籌城鄉養老服務發展

打造縣鄉村“三級”農村養老服務網絡。拓展城鄉養老服務內容，發展“共籌養老”“幸福院”等模式，鼓勵健康老年人參與“養老托幼”等互助服務。發揮縣鄉敬老院輻射帶動作用，推進特困供養服務機構改造提升工程，整合村級幸福院等養老資源。開展農村居家養老護理員培訓行動，提供老年人巡訪關愛服務。增強農村特困供養機構兜底供養能力，加強“村改居”社區文化建設，充實農村老年人精神需求。著力解決城鄉老年居民數字智能技術使用困難的問題，嚴防養老行業的“數字鴻溝”。

（二）擦亮“豫佳養老”服務品牌

建設河南養老制造業集群和康養目的地，支持培育創新性、引領性的養老服務重大項目。厚植市場主體，推行“養老+行業”新業態融合模式，鼓勵文旅、物業、家政、餐飲、醫藥、教育、體育等行業市場主體進入養老領域，培育地方本土養老服務業龍頭企業和中原養老服務品牌，助力“銀發經濟”。開展養老機構星級評定工作，吸引專業化綜合化的優質養老品牌入駐中原。落實關于養老、托育、家政等社區家庭服務業用地及“水電熱氣”的稅費優惠政策。學習先進省市經驗，比如北京“時間銀行”養老志愿服務互助模式。

（三）加強養老服務人才培養和隊伍建設

配齊工作隊伍，履行老齡工作的牽頭協調職責。將居家養老服務列入社會公益性崗位，提高職位待遇和社會認可度。根據省情實際，重點招收失業下崗的“4050”人員和富余勞動力，充分發揮社會志愿者作用。鼓勵高校多開立涉老專業，加強老年學科建設。完善養老服務機構與職業院校相結合的養老護理員培養、培訓制度。引導養老服務從業人員進行養老護理員、老年人能力評估師、健康照護師等職業評價，提高為老服務的綜合能力。

（四）拓寬養老服務內容功能

推動物業家政、醫藥衛生、文體娛樂、教育、餐飲、智慧技術、金融、老年用品耗材制造與銷售等產業與社區養老服務深度融合，拓展延伸銀發產業鏈。堅持“醫養結合”，推動醫療和養老資源銜接，深化醫療機構與養老機構合作，解決老人看病護理這一“急難愁盼”問題。重點保障高齡、失能、失智、獨居和計劃生育特殊家庭老年人的養老服務需求。為獨居、空巢、特困老人、社會救助對象，提供家庭養老床位、助餐助浴、心理輔導等系列專業化服務。積極發展老年大學，探索實施老年人口職業培訓計劃，實現老年人自我能力再開發。

（五）完善養老服務資金保障制度

加強財政謀劃，設置項目專用基金，譬如：養老服務設施建設基金、社會服務補貼、銀發產業基金等。統籌用好殘疾人照護資金、高齡老人補貼等各類幫扶資金。建議社會福利事業彩票公益金55%以上投入養老服務領域，并加強專項資金使用等情況審計監督。重視市場金融手段。2022年河南省確定了23個市級投融資公司作為當地養老服務重點項目統貸平臺。通過貼息支持、養老服務信貸產品開發、企業債券和資產證券化產品等方式籌集資金。優化投融資模式，暢通投融資渠道，構建養老服務項目回報機制，借助金融杠桿撬動最大程度撬動社會投資。

（六）優化智慧養老服務信息平臺

應順應數字化發展趨勢，利用智能技術降低各項“養老成本”，提高“養老效率”。設立智慧養老服務技術研發機構，創新“線上＋線下雙平臺”服務模式。目前河南省級智慧養老服務平臺試點達到17個，市場上已經出現如“12349”等具備居家養老服務功能的APP，以及養老服務地圖、云呼叫、“智慧養老顧問”“時間銀行”等項目。依托大數據、物聯網等，為老年人提供“菜單式”服務，構建“一刻鐘”居家養老服務圈。進行平臺適齡化設計，提高宣傳和社區普及教育，推廣智慧養老設備設施在提高老年群體的應用，提高老齡人員對數字智慧技術的駕馭使用能力。與“數字河南”互聯互通，對養老機構“一網統管”。

（七）提高社會公眾的老齡意識和敬老意識

“扶老養老傳家久，尊老敬老世澤長”，弘揚優秀傳統文化，倡導敬老、養老、助老的傳統美德，加大政策宣傳力度。落實家庭養老責任、子女贍養責任。引導老年人樹立健康的養老觀念和消費理念。不斷完善以家庭為基礎、社區為依托、機構為支撐、醫養相結合、功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的健康養老服務體系。

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（作者單位：河南省社會科學院數字經濟與工業經濟研究所）

責任編輯：康偉