黨內法規體系建構模式的檢視與優化

王立峰　夏清明

摘? ?要：由于依規治黨實踐和理論研究所產生的體系建構模式存在的不足日益顯現，進一步完善黨內法規體系建構模式的要求愈來愈迫切。為推動黨內法規體系高質量發展，應在既有建構模式的基礎上，構建一個新的黨內法規體系“1+M+N”模式，其中“1”是指黨章，位居體系頂端；“M”是指黨的領導法規、黨的組織法規、黨的自身建設法規、黨的監督法規和黨的保障法規，是體系中的“二級黨規”；“N”是由“二級黨規”按照不同分類標準延伸出的分支，是體系中的“三級黨規”。新的黨內法規體系具有靈活性和開放性，一定程度上解決了黨內法規體系中的分類不清和交叉重復問題，特別突出強調了黨的監督法規和黨的保障法規的地位和作用。新模式不僅有助于今后黨內法規法典化的探索推進，也能進一步促進黨內法規體系理論研究的發展。

關鍵詞：黨內法規體系；體系模式；制定規劃；黨內法規法典化

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）04-0031-11

縱覽黨內法規制度的百年發展歷程，可以清晰地看到黨內法規制度建設經歷了從重視立規到關注執規的轉變。黨的十八大以來，黨內法規制度建設不再是只滿足數量上的供給，而是轉向質量上的提升，更加關注黨內法規能否行得通、能否管得了、能否落得實。但是，黨內法規實施還存在一些亟待解決的問題，比如黨內法規條文規范語言表述不夠清晰、規范之間前后相沖突以及同法律法規之間的規范沖突等從而有損黨內法規的權威性和執行力。想要從根本上尋求上述問題的解決之道，比較理想的路徑是以黨內法規體系建設為契機，推動黨內法規體系邁向高質量發展。

當前，中國共產黨已經建成了比較完善的黨內法規體系，為依規治黨提供了堅實的制度保障。然而，比較完善的黨內法規體系并不是其建設終點，為了進一步增強依規治黨成效，保障黨內法規高效實施，還需要將黨內法規體系推向高質量發展。高質量的黨內法規體系應當是以科學的框架布局為前提，以各領域黨內法規內容完善為重點，以立規-釋規-督規等環節高質量發展為關鍵?；诖?，本文將對黨內法規體系建設的既有建構模式進行反思，在分析總結既有建構模式優劣基礎上提出可行性的黨內法規體系建構模式。

一、黨內法規體系的既有模式

當前黨內法規體系建設的建構模式主要有兩大來源：一是根據依規治黨的制度實踐，總結歸納后建構的體系模式；二是學界理論爭鳴產生的體系模式。

（一）依規治黨實踐發展出來的黨內法規體系模式

1.黨內法規體系的“1+5”模式

2013年11月，為了進一步加強黨內法規制度體系建設，在黨的歷史上首次出臺了中央黨規制定規劃綱要——《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013－2017年）》（以下簡稱《中央黨內法規“一五”規劃》）?！吨醒朦h內法規“一五”規劃》共分為九節內容，除了第一節的指導思想、工作要求及目標，第八節提高制定質量和執行力以及第九節的組織實施等內容外，第二節至第七節初步勾勒了黨內法規體系的框架模式?！吨醒朦h內法規“一五”規劃》提出，要完善六種類型的黨內法規，其中五種類型的黨內法規契合黨的建設的布局。具體而言，完善黨的領導和黨的工作法規、完善黨的思想建設法規、完善黨的組織建設法規、完善黨的作風建設法規、完善黨的反腐倡廉建設法規、完善民主集中制建設法規。[1]根據《中央黨內法規“一五”規劃》的要求，黨內法規體系的框架模式可以概括為“1+5”模式，這也是根據中共中央權威文件初步建構的黨內法規體系框架?！?”代表黨的領導和黨的工作法規，“5”代表黨的思想建設法規、黨的組織建設法規、黨的作風建設法規、黨的反腐倡廉建設法規以及民主集中制建設法規。這種模式架構還可以將其進一步簡化為“1+1”模式，前面的“1”代表黨的領導和黨的工作法規，后面的“1”可以整合成黨的建設法規。

2.黨內法規體系的“1+4”模式

2017年6月，為了進一步加強黨內法規制度建設，貫徹落實全面從嚴治黨和依規治黨的重大決策部署，黨中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《建設意見》），不僅對新時代黨內法規制度建設作出了頂層設計，也明確了黨內法規體系的框架模式?！督ㄔO意見》指出，黨內法規體系是以“規范主體-規范行為-規范監督”相統籌相協調為原則，形成的以“1+4”為框架模式的體系，“1”是指在黨內具有最高效力的黨章，“4”為黨的組織法規，對應“規范主體”；黨的領導法規和黨的自身建設法規，對應“規范行為”；黨的監督保障法規則對應“規范監督”。[2]2018年2月，黨中央印發了中央黨規制定第二個綱領性文件——《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018－2022年）》（以下簡稱《中央黨內法規“二五”規劃》）；2023年4月，黨中央再次印發了中央黨規制定第三個綱領性文件——《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023－2027年）》（以下簡稱《中央黨內法規“三五”規劃》）?？梢园l現，這兩個綱領性文件在謀篇布局及內容上均是按照“1+4”的模式進行設計，都強調要堅持完善“1+4”體系模式中的“4”，這也是對“1+4”黨內法規體系的重申。

黨內法規體系在“1+4”的框架模式下，從橫向上按照調整對象的不同，形成了以黨章為統率，規范黨組織產生與職責的黨的組織法規、規范黨的領導的領導法規、規范黨的建設活動的自身建設法規，以及規范黨的監督與保障活動的黨的監督保障法規。值得注意的是，《中央黨內法規“三五”規劃》將《中央黨內法規“二五”規劃》中的“4”調整了位序，即《中央黨內法規“三五”規劃》）更加突出了黨的領導法規建設的重要性，將黨的領導法規建設放在“4”的首位，取代了原黨的組織法規的位置。之所以會在《中央黨內法規“三五”規劃》）中出現位序變化，主要有兩方面的考慮：一方面，黨的領導是全面的、系統的和整體的，為了更好地保障黨對各方面工作的領導，實現黨的領導活動于規有據，在法治化、制度化、程序化的軌道上推進黨的領導活動，通過進一步加強黨的領導法規建設無疑是一條最優路徑。另一方面，在《中央黨內法規“一五”規劃》和《中央黨內法規“二五”規劃》中，黨的組織法規建設重視程度高于黨的領導法規建設，黨的組織法規經過十年的建設發展，其內容比較完備、運行比較有效?；诖?，《中央黨內法規“三五”規劃》在黨的組織法規建設中指出，探索推進黨的組織法規制度法典化的重大命題。

3.黨內法規體系的“1+2”模式

黨內法規體系“1+2”建構模式可以從《中央黨內法規“二五”規劃》中找到答案?！吨醒朦h內法規“二五”規劃》提出，在中國共產黨成立100周年時，要形成以黨章為根本，涵蓋黨的領導和黨的建設各領域的黨內法規制度體系。在黨內法規體系“1+2”建構模式中，“1”代表居于統率地位的黨章，“2”代表黨的領導法規和黨的建設法規。這種模式的主要創新之處在于“2”，一方面，指明了黨內法規的存在價值，是為黨的領導和黨的建設活動保障護航，這一優勢也被2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》中的“黨內法規”定義所吸納，明確了黨內法規是用來規范黨的領導活動和黨的建設活動的專門規章制度；另一方面，也指出了黨內法規制度體系的組成格局是黨的領導法規制度和黨的建設法規制度兩部分。根據黨內法規的定義立規主體制定的黨內法規必然是規范黨的領導活動和黨的建設活動的規章制度，因此，現行有效的黨內法規均可以在黨的領導法規和黨的建設法規中找到對應之處。這種模式應當是當前所有體系模式建構中最為周延的模式，能有效避免分類不準確的問題，但是，從《中央黨內法規“三五”規劃》提出探索推進黨內法規法典化的角度看，這種模式將不利于編纂黨內法規法典，編纂難度相較于“1+4”模式中的“4”更大，主要原因是“2”涵蓋的范圍更為籠統復雜，特別是黨的建設法規分類更為復雜。因此，“1+2”模式在當前探索推進黨內法規法典化的過程中可能會存在較大的編纂難度，不利于黨內法規法典的編纂。

（二）黨內法規理論研究闡釋出來的黨內法規體系模式

1.法治體系模式

黨的十八屆四中全會首次明確提出“形成完善的黨內法規體系”的重大要求，并將黨內法規體系吸納為中國特色社會主義法治體系的“子體系”一體推進建設，這意味著黨內法規體系建設正式成為全面推進依法治國進程中的重要任務之一。法治體系是由五項“子體系”組成——法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系以及黨內法規體系。據此，有學者認為，從體系對應關系的視角看，在法治體系之下，法律規范體系與黨內法規體系是平行并列的關系，建構黨內法規體系應當符合法治體系的結構內容，黨內法規體系應當按照法治體系的結構劃分為黨內法規規范體系、黨內法規實施體系以及黨內法規監督體系、黨內法規保障體系四個“子體系”。此外，該學者還突出強調，為了進一步促進黨規國法之間的銜接協調，還應當構建黨內法規協調體系。[3]

2.法律部門體系模式

部門體系模式采用的構建思路和標準是參考成熟的法律體系的分類模式，對黨內法規體系進行建構。法律部門是法律體系的基本組成部分，根據法律規范調整對象和方法的不同，法律體系可以劃分為憲法及相關法、民法商法、行政法、環境法、社會法、經濟法、軍事法、刑法以及訴訟與非訴訟程序法九個法律部門。[4]基于此，有學者認為黨內法規體系的構建模式可以采用法律體系中的法律部門的分類進行構建，形成一個由“黨內憲法”“黨內民法”“黨內刑法”“黨內訴訟法”“黨內行政法”等不同黨內法規部門構建的體系。在黨內法規部門體系模式下，黨章具有黨內根本法的地位，對應“黨內憲法”；以《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨內監督條例》等為主干，懲處黨內黨務關系主體違規違紀行為的黨內法規具有“刑法”功能，對應“黨內刑法”；以保障黨員權利為主干的黨內法規具有“民法”功能，對應“黨內民法”；以規范和調整黨的領導和組織建設為主干的黨內法規具有“行政法”功能，對應“黨內行政法”；以程序性保障為主干的黨內法規具有“訴訟法”功能，對應“黨內訴訟法”。[5]學者在借鑒法律部門劃分和黨內法規自身發展的基礎上，進一步充實和豐富了部門體系模式的內容，并且認為，黨內法規體系根據調整對象的不同可以劃分為六大黨內法規部門規范：一是類似于憲法及相關法的黨規，如黨章及黨章性黨規；二是類似于民法的黨規，如黨員權利保障類黨規；三是類似于行政法的黨規，如黨的組織類黨規、干部選拔任用類黨規等；四是類似于社會法的黨規，如作風建設類黨規、思想建設類黨規等；五是類似于刑法的黨規，如紀律處分類黨規；六是類似于訴訟法、程序法類黨規，如權利救濟類黨規、調查處理程序類黨規等。[6]

3.黨內法規體系的“1+2+N”模式

黨內法規是規范和調整黨的領導和黨的建設的法規制度，黨的領導和黨的建設在黨內法規建設全過程中一以貫之。據此，在《中央黨內法規“二五”規劃》中，建構出了“1+2”黨內法規體系模式。但隨著黨內法規的發展，黨規立規主體制定出來的黨內法規也難以納入黨的領導法規和黨的建設法規之中，例如針對黨內法規制定工作、解釋工作、執行責任制、備案審查等制度建設法規，檔案工作管理、保密管理、電子文件管理以及公文處理等機關運行保障法規，這些黨內法規可能在“1+2”模式中難以將其納入黨的領導法規或者黨的建設法規?；诖?，有學者對“1+2”黨內法規體系模式進行了完善，在此基礎上提出了黨內法規體系模式的應然路徑——即黨內法規體系模式為“1+2+N”?！?+2+N”模式中的“N”是作為兜底性法規存在，有利于維護黨內法規體系的嚴謹性與完整性。[7]換言之，凡不能將實踐中出臺的黨內法規納入黨的領導法規和黨的建設法規序列，都可以將其納入作為兜底法規“N”中，這一模式設計能夠實現將出臺的黨內法規全覆蓋的愿景。

4.黨內法規體系的“1+2+X”模式

有學者在“1+2+N”的體系模式基礎上，提出了“1+2+X”的體系模式，“X”不再是“1+2+N”體系模式中的“N”——兜底法規板塊，而是重點突出并重點建設的法規板塊，是緊跟時代發展，服務于黨在不同發展階段面臨的中心任務和發展主題的法規板塊，具有開放性和發展性。例如，《中央黨內法規“二五”規劃》提出了以黨的政治建設為統領，全面推進黨的各項建設的要求，那么，黨的政治建設就成為黨在這一發展階段，黨內法規制度建設要大力發展的方向，“X”就代表黨在這一發展階段要大力推進黨的政治建設法規邁向更高發展水平。[8]

5.黨內法規體系的“1+1+3”模式

進入新時代，為了適應新的發展形勢，有學者對“1+4”體系模式進行了優化，提出了黨內法規體系“1+1+3”模式，第一個“1”仍然代表黨章，第二個“1”代表中央黨內法規制定“五年”規劃，“3”則代表三大制度板塊——黨的領導法規、黨的自身建設法規以及綜合性法規。[8]具體而言，黨章是根本性黨規，不管構建何種黨內法規體系模式，黨章都位于統領地位。至于為何將中央黨內法規制定“五年”規劃納入黨內法規體系之中呢？該學者認為，中央黨內法規制定“五年”規劃是黨內法規制度高質量發展的頂層設計，為黨內法規今后五年科學發展指明了方向，倘若不將其納入黨內法規體系中，則會影響黨內法規體系的層次性和系統性，規劃在黨內法規體系中占有獨特且不可替代的地位。三大法規板塊的設計是在黨的領導法規和黨的自身建設法規的基礎上，新增了綜合性法規，可以將無法納入黨的領導法規和黨的自身建設法規的其他法規歸入綜合性法規，例如，上文提及的黨內法規制定、解釋工作、備案審查等制度建設法規，以及檔案工作管理、保密管理等機關運行保障法規均屬于綜合性法規，這樣使得出臺的法規不游離于黨內法規體系之外，實現了黨內法規均能在“1+1+3”模式中找到對應之處。

6.“關系型”模式

從橫向維度劃分，黨內法規可以調整黨內關系、政權關系和社會關系，有學者據此認為黨內法規制度體系可以劃分為三大“關系型”模式，由三類“二級黨規”①構成——黨內關系法規、黨與政權關系法規以及黨與社會關系法規。首先，黨內關系法規主要由三類“三級黨規”構成——黨的組織法規、黨規黨紀法規以及黨員法規。與“1+4”體系模式相比較，黨內關系法規還包含了“4”中的三個“二級黨規”——黨的領導法規、黨的組織法規和黨的自身建設法規。其次，黨與政權關系法規是由黨與人大關系法規、黨與政府關系法規、黨與法院關系法規、黨與檢察院關系法規四個“三級黨規”構成。最后，作為“二級黨規”的黨與社會關系法規是由四類“三級黨規”構成——黨與政協關系法規、黨與經濟組織關系法規、黨與社會組織關系法規以及黨與基層自治組織關系法規。與“1+4”體系模式相比較，“4”中的黨的領導法規則是由黨與政權關系法規和黨與社會關系法規構成。[10]

二、黨內法規體系建構模式的檢視

上述黨內法規體系建構模式不管是從黨中央權威文件中總結出來的方案，還是專家學者從理論建構維度上提出的體系模式都有力地推動了黨內法規體系的發展，對黨內法規體系的建構模式提供了有益思路與啟發，但也應當認識到，現有的體系模式都尚存一些不足之處。想要實現黨內法規體系高質量發展，推動黨內法規制度發展邁向更高水平，還需要在總結分析各種體系建構模式優勢與不足的基礎上，繼續尋找一種更優的黨內法規體系建構模式。

（一）依規治黨實踐發展出來的體系模式的檢視

從黨中央的權威文件中上文總結出了“1+5”模式、“1+4”模式和“1+2”模式三種方案。首先，就“1+5”模式來說，此種模式是按照調整事項的標準劃分而來，其優勢主要有以下幾方面：一是特別突出了黨的領導法規和黨的工作法規的統率地位，將其作為“1”單列出來，有利于進一步發揮黨的全面領導作用，也豐富和完善了黨的領導和執政方式。二是根據黨的建設布局，形成了五類黨的建設法規，有利于將紛繁復雜的黨的建設法規作精細化分類，避免了黨的建設領域法規之間的重疊、矛盾和沖突，推進了黨的建設法規的體系化。三是突出建設民主集中制領域的法規。民主集中制是黨的根本組織原則，將民主集中制領域的法規建設提上新的高度，有利于加快構建黨內民主制度體系，將民主集中制推向制度化、程序化發展軌道，為民主集中制的貫徹執行提供了堅實的制度保障?！?+5”模式的不足之處體現為以下幾個方面：一是忽視了黨章在黨內法規體系建構中的統率地位。黨章是最根本的黨內法規，在黨內法規體系中位階最高，效力最高，是黨內法規體系高質量發展之基石。因此，黨內法規體系模式的構建必須要以黨章為統率。二是法規劃分的領域還不夠清晰?！?+5”模式中的“1”是由黨的領導法規和黨的工作法規構成，而黨的領導和黨的工作具有競合性，并且從《中央黨內法規“一五”規劃》關于完善黨的領導法規和黨的工作法規的內容來看，具有重合性，例如，法治工作、外事工作、統戰工作、軍隊工作、意識形態工作等既屬于黨的領導方面，也屬于黨的工作領域。因此，若采用黨的領導法規和黨的工作法規作為“1+5”模式中的“1”，則會出現重復、競合的問題。在“1+5”模式中的“5”中，也存在劃分領域不清的問題，從黨的建設布局發展來看，黨的十七大形成了思想、組織、作風、制度、反腐倡廉建設“五位一體”的黨建格局，黨的十八大在此基礎上將黨的建設格局在位序排列上進行了微調，將制度建設調整至反腐倡廉建設之后，而《中央黨內法規“一五”規劃》出臺時間是在黨的十八大召開之后，其謀篇布局也恰好與黨的十八大形成的黨的建設格局相契合。從形式上看，《中央黨內法規“一五”規劃》在第七部分要求完善民主集中制領域的法規，實際上對應的是黨的建設中的“制度建設”，這與黨的組織建設的內容相契合，例如，《中央黨內法規“一五”規劃》在完善民主集中制法規方面提出的完善代表大會制度、選舉制度、議事決策制度等與黨的組織建設法規在內容上高度重合。

其次，就“1+4”模式來看，此種模式的優勢主要表現在以下幾個方面：一是堅持并明確黨章在統領黨內法規體系建設中的地位。二是“1+4”模式中的“4”是按照“主體-行為-監督”的內在邏輯形成的四大板塊，能夠將實踐中出臺的黨內法規基本上全面覆蓋，系統性更強，覆蓋范圍更寬，邏輯關系更自洽?！?+4”模式也是當前在所有的體系模式中接受程度較高的一種方案，比較明顯的佐證則是2023年4月出臺的《中央黨內法規“三五”規劃》，繼續沿用了“1+4”模式進行規劃建設。但也需要注意的是，“1+4”模式雖然在覆蓋領域上基本實現全覆蓋，但有些黨內法規勉強能在“4”中找到合適的位置，例如關于黨內法規的制定、備案審查、執行責任制以及解釋等能夠勉強將其納入黨的監督保障法規。

最后，就“1+2”模式來看，此種模式也依然突出了黨章在黨內法規體系建設中的統領地位，這是一種按照調整內外范圍的劃分標準確定的最為簡便的模式，能夠有效避免不同黨內法規之間的競合，并且黨的建設的基本格局是動態發展的，黨的領導則是全面的，因此，未來出臺的黨內法規均有可能找到合適的位置，此種模式具有體系性穩定的顯著優勢。但是，“1+2”模式在追求劃分簡便和體系穩定的同時，放棄了某一階段需要重點建設的黨內法規，即靈活性和突出性難以展現。例如，黨的組織法規在《中央黨內法規“二五”規劃》和《中央黨內法規“三五”規劃》中的位置排列發生的變化可以證明“1+2”模式無法展現某一階段需要突出建設的黨內法規，《中央黨內法規“三五”規劃》將黨的領導法規建設擺到了黨的組織法規之前，黨的領導法規則是未來五年需要重點建設的黨內法規。倘若未來制定的“四五”規劃、“五五”規劃將黨的監督法規擺在了突出位置，“1+2”模式就難以展現未來五年需要重點建設的黨的監督法規。

（二）理論爭鳴視野下產生的體系模式的檢視

其一，法治體系模式之不足。法治體系模式是借鑒法治體系的構成，將黨內法規體系分成黨內法規規范體系、實施體系、保障體系、監督體系，以及為了更好地促進黨內法規與國家法律的銜接協調，還需要構建協調體系。誠然，法治體系模式建構的黨內法規體系具有創新性，按照黨內法規運行這條主線，將完整的黨內法規體系分成五個“子體系”，邏輯關聯性強，有利于提高黨內法規的立規質量，推動黨內法規的高質量實施。然而，黨內法規的發展成熟度不同于相當成熟穩定的國家法律，黨內法規在制定與實施、監督等環節還存在諸多亟待解決的問題，例如在黨內法規制定環節，部委之間和黨政機關聯合制定的黨內法規還存在名稱上如何界定、聯合制定主體有哪些、如何備案審查等問題。

其二，法律部門體系模式之不足。法律部門體系模式是借鑒法律體系的劃分，根據這一劃分標準，將黨內法規體系類比化為“黨內憲法”“黨內民法”“黨內刑法”“黨內訴訟法”“黨內行政法”“黨內社會法”等黨內法規部門，由此構建起以黨章及其黨章性黨內法規為引領的類似于法律體系的黨內法規體系，這一體系模式在一定程度上有利于促進黨規國法之間的銜接協調。然而，這一體系模式的弊端也顯而易見，黨內法規制度自身尚未形成眾多部門，自然就談不上體系化，倘若過度強調黨內法規部門化，則會導致黨內法規體系建構的碎片化、零散化。黨章及黨章性的黨內法規在黨內法規體系中引領其他黨內法規部門，那么該如何界定哪些黨內法規屬于黨章性的黨內法規呢？黨的領導法規又該納入黨內法規哪一部門中呢？

其三，“1+2+N”模式之不足?！?+2+N”模式是對“1+2”模式的升級，這一模式的優勢是為那些無法納入黨的領導法規和黨的建設法規之外的黨內法規提供一個“理想之居”，也就是“1+2+N”模式中的“N”板塊——兜底型法規板塊，實現了黨內法規均能找到對應的板塊的美好愿景，不存在無法納入體系的黨內法規?！?+2+N”模式是橫向調整領域劃分中最為簡便的設計方案，現有的黨內法規和未來制定的黨內法規都能納入黨的領導法規和黨的建設法規中，這與黨內法規“官方定義”中提及的黨內法規是“規范黨的領導和黨的建設活動”相契合，而“N”板塊作為兜底型法規板塊就顯得畫蛇添足，既然現有的黨內法規和未來的黨內法規均能納入黨的領導法規和黨的建設法規中，那么，“N”板塊法規存在的價值就難免讓人有所質疑，因為制定出來的黨內法規如果不能規范黨的領導和黨的建設活動就會偏離黨內法規自身定位，這樣的情況自然也是黨規立規主體不想看到的，也不會容許出現的情況。

其四，“1+2+X”模式之不足?！?+2+X”模式是對“1+2+N”模式的升級，與“1+2+N”模式的不同之處是，“1+2+X”模式中的“X”是代表某一階段需要重點建設的法規?！癤”法規板塊的存在優勢是彰顯了某一階段需要重點關注和建設的法規，克服了“1+2”模式難以體現出哪些法規需要重點關注與建設的不足，也與《中央黨內法規“三五”規劃》將黨的領導法規提到黨的組織法規之前的思路高度一致，這一變化揭示了黨的領導法規將是未來五年需要重點關注與建設的法規，黨的領導法規就對應“1+2+X”模式中的“X”法規①。但是，“1+2+X”模式也存在不完善之處，以《中央黨內法規“三五”規劃》將黨的領導法規放置在黨的組織法規之前的這一變化為例，黨的組織法規的位列順序在《中央黨內法規“三五”規劃》中是在黨的領導法規之前，從時間周期上看，“X”法規板塊可能需要五年時間的建設，建設周期比較長。但黨面臨的黨情國情世情是瞬息萬變的，倘若將“X”法規板塊的建設周期定格在五年，那么很明顯“X”法規板塊就難以跟上黨面臨的新形勢新需要的腳步。對此，讓人疑問的是，如何定格“X”法規板塊建設周期？新形勢新需要的標準是什么？一旦出現了新形勢新需要的制度需求就有必要啟動制定黨內法規么？以及如何評估這一時期重點建設的黨內法規已經基本完成？因此，“1+2+X”模式可能只是一種暫時性的建設方案，因為采用此種模式，可能會增加地方性黨規的數量，省區市還面臨自己的省情區情市情，一旦賦予省級黨委廣泛的黨內法規制定權限，地方性黨規的數量將會激增，這無疑會造成黨規立規權在省一級層面的泛化，會造成眾多立規資源浪費，也會增加黨規備案審查的工作強度。

其五，“1+1+3”模式之不足?！?+1+3”模式在上述模式中，不同之處主要體現在第二個“1”和“3”，第一個“1”指代黨章，第二個“1”指代中央黨規制定規劃，“3”是在“2”的基礎上新設綜合性黨內法規制度板塊，這一體系模式具有以下幾方面的優勢：一是凸顯了黨內法規制定規劃的重要性，并且在體系中是僅次于黨章的位置，有利于明確黨內法規制定規劃的地位，發揮規劃的指導作用，促進規劃的有效實施。二是新設的綜合性黨內法規制度板塊，能夠將黨內法規制定、備案審查、解釋以及執行等領域的黨內法規納入綜合性法規之中，有利于進一步豐富和充實體系內涵，推動了黨內法規體系的建設。但是，第二個“1”僅指代中央黨規五年制定規劃在體系設計上還不夠嚴密，未來的黨內法規制定規劃應是更加全面具體，當前僅出臺了中央黨內法規制定五年規劃，關于部委黨內法規、地方性黨內法規以及聯合制定的黨內法規制定規劃尚未出臺，未來會不會就不同層級的黨內法規制定出臺五年規劃或者年度立規計劃呢？此外，黨內法規清理工作已經開展了兩次，未來會不會就黨內法規清理工作制定五年規劃或者年度計劃呢？對上述這些問題，應當要提前考慮。為了更好地展現黨內法規體系的科學性、完整性和嚴密性，“1+1+3”模式中的第二個“1”的指代范圍還有待擴容。

其六，“關系型”模式之不足?！瓣P系型”模式根據黨內法規調整黨內關系、政權關系以及社會關系的維度，將黨內法規制度體系分為黨內關系法規制度，對應“1+4”體系模式中的黨的領導法規、黨的組織法規以及黨的自身建設法規。黨與政權關系法規和黨與社會關系法規對應“1+4”體系模式中的黨的領導法規。從持有該論的學者的設想來看，“關系型”模式實質上是將黨內法規制度體系按照黨內法規調整黨內黨外的標準劃分成黨內關系法規和黨外關系法規，類似于“1+2”體系模式中的“2”，這種劃分標準同“1+2”體系模式一樣，均是最簡便、周延的劃分。然而，這一體系模式還有一些不完善之處：一是忽視了制度建設保障法規，在“關系型”模式中，關于黨內法規制定、解釋、備案審查等制度建設保障法規無法在“關系型”體系中找到對應位置，因為“關系型”模式的論者將黨內關系法規與“1+4”體系模式相對照時，排除了“黨的監督保障法規”，那么，制度建設保障法規又該如何處理呢？二是黨內關系法規同黨與政權關系法規、黨與社會關系法規的界限還不夠清晰，該論者認為黨內關系法規是由黨的領導法規、黨的組織法規以及黨的自身建設法規構成，黨的領導法規既出現在黨內關系法規中，也出現在黨與政權關系法規、黨與社會關系法規中。倘若該論者的出發點是按照黨內關系法規（黨的建設法規）與黨外關系法規（黨的領導法規）的劃分，那么，有必要考慮在分類上將黨外關系法規（黨的領導法規）與黨內關系法規（黨的建設法規）界限厘清，避免存在交叉重復之嫌，使得“關系型”模式更加邏輯嚴密，系統完整。

三、黨內法規體系建構模式的優化方案

為實現黨內法規體系高質量發展，應該重新構建一個新的體系模式。通過以上分析，筆者認為應以“1+4”體系模式為基礎，將其優化為“1+M+N”的體系模式。其中，“1”是指統領地位的黨章，“M”是指“二級黨規”，“N”是指“三級黨規”?！?+M+N”的體系模式是將黨內法規體系分為三個層次，第一層次是黨章；第二層次是“二級黨規”，例如黨的領導法規等四大板塊法規均屬于“二級黨規”；第三層次是“三級黨規”，例如作為“二級黨規”的黨的領導法規按照黨領導對象的不同，可以細分出黨領導法治建設的法規、黨領導農村工作的法規、黨領導社會治理的法規等若干“三級黨規”。

1.關于黨章

黨章是最根本的黨內法規，是其他中央黨規、部委黨規、地方性黨規以及聯合型黨規制定的根本依據，不管構建何種體系模式，黨章在黨內法規體系中的地位都是獨樹一幟，居于統領性地位，其他一切黨內法規的制定都是對黨章內容的延伸與細化。因此，黨內法規體系不管如何發展變化，黨章始終是其源頭活水，這是黨內法規體系模式構建必須突出體現的第一層級。

2.關于“二級黨規”

“二級黨規”是僅次于黨章的黨內法規集群，是由眾多“三級黨規”組成。根據《中央黨內法規“三五”規劃》的設計，當前的“二級黨規”主要有黨的領導法規、黨的組織法規、黨的自身建設法規以及黨的監督保障法規四部分。但當前應當對“1+4”體系模式進行優化，即在內容上進行擴容，將黨的監督保障法規一分為二，形成黨的監督法規和黨的保障法規，在體系構建上形成“1+5”體系模式，形成后的黨內法規體系是由黨章、黨的領導法規、黨的組織法規、黨的自身建設法規以及黨的監督法規、黨的保障法規構成。

第一，關于黨的領導法規。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，是全面的領導、系統的領導、整體的領導。黨的二十大擘畫了新時代新征程黨的中心任務，作出了通過推進和發展中國式現代化來全面推進中華民族偉大復興的重大論斷，而推進和發展中國式現代化的根本保證就是全面、系統和整體貫徹落實黨的領導。正基于此，《中央黨內法規“三五”規劃》將完善黨的領導法規擺在黨內法規體系建設的首位，將全面、系統、整體實施黨的領導活動納入制度軌道上以便為推進和發展中國式現代化提供制度保障，這是今后一個時期黨內法規體系建設的重要任務。從目前黨的領導法規建設情況看，黨的領導法規經過十年的發展建設（2013-2023年），先后修改、制定了多部條例、規定，如制定了《中國共產黨政法工作條例》等，修改了《中國共產黨統一戰線工作條例》等，極大地彌補了黨的領導法規的供給不足，為黨的全面領導、系統領導、整體領導提供了堅實的制度保障?？傮w而言，黨的領導法規此前在黨內法規體系建設中處于劣勢，經過十年的發展建設，黨的領導法規在數量上、覆蓋面上以及體系化建設上均有了極大進步。今后還要圍繞《中央黨內法規“三五”規劃》提出的完善要求，在“完善黨領導各項事業的制度”方面，制定1個條例；在“健全提高黨的執政能力和領導水平的制度”方面，研究制定3個規定，以便在推進中國式現代化進程中，更好地保障黨的全面領導、系統領導、整體領導的實現。

第二，關于黨的組織法規。黨組織是政治生活中的重要活動主體?！包h的力量來自組織”[11]，黨的全面領導、系統領導、整體領導以及黨的各項事業工作都要依靠堅強有力的各級黨組織去實現，這不僅是因為黨建成了嚴密的組織體系，還有一個關鍵性因素是黨的組織法規的高質量發展為其提供了規范有效的組織法規制度支撐。黨內法規體系在過去的十年建設中，黨的組織法規一直居于重要地位，在《中央黨內法規“一五”規劃》和《中央黨內法規“二五”規劃》中，黨的組織法規建設始終處于重要建設地位。從目前黨的組織法規建設情況看，根據《中央黨內法規“一五”規劃》和《中央黨內法規“二五”規劃》的部署，先后通過重點制定、修改完善、適時修訂等方式進一步完善了黨的組織法規，如重點制定了《中國共產黨支部工作條例（試行）》等組織法規，修改完善與適時修訂了《黨政領導干部選拔任用工作條例》等組織法規?？傮w而言，《中央黨內法規“一五”規劃》明確提出的兩個修改完善的條例、兩個適時修訂的規定，《中央黨內法規“二五”規劃》明確提出的四個重點制定的條例以及七個修訂的條例，基本上都在規劃時間內完成，這無疑進一步推進了黨的組織法規體系建設，夯實了依規治黨的組織制度基礎，也為貫徹落實黨的全面領導、系統領導、整體領導，實現黨在新時代新征程的中心任務提供堅強組織制度保證。未來還要圍繞《中央黨內法規“三五”規劃》的要求，制定1個條例、1個規定、1個辦法，修訂4個條例、2個規定以及1個細則，以便探索推進黨的組織法規法典化，實現黨的組織法規體系高質量發展。

第三，關于黨的自身建設法規。全面推進中國式現代化，實現中華民族偉大復興，關鍵在黨的自身建設。作為世界上最大的馬克思主義執政黨，要建設長期執政的馬克思主義執政黨，保證黨的全面領導、系統領導、整體領導在新時代新征程中貫徹落實，必須要加強黨的自身建設，必須始終堅持全面推進從嚴治黨、依規治黨。正基于此，黨的二十大作出了“以黨的自我革命引領社會革命”的重大要求，黨的二十大修改后的黨章也作了相應規定，強調“全面提高黨的建設科學化水平，以偉大自我革命引領偉大社會革命”。因此，只有進一步充實和完善黨的自身建設法規，才能為全面提高黨的建設科學化水平和始終使黨堅守初心使命提供有力的黨內法規制度保障，才能為完善黨的自我革命制度規范體系添磚加瓦。從目前黨的自身建設法規建設情況看，《中央黨內法規“一五”規劃》和《中央黨內法規“二五”規劃》明確提出的需要制定、修改完善的黨的自身建設法規基本上落實到位，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》等均進行了修訂完善，《中國共產黨重大事項請示報告條例》等旨在加強黨的政治建設的黨內法規也都及時制定。未來黨的自身建設法規需要在《中央黨內法規“三五”規劃》的指導下，重點制定1個準則、2個條例和1個規定，修訂1個條例和2個規定，以黨的自身建設法規完善推動黨的自我革命制度規范體系的完善。

第四，關于黨的監督法規和黨的保障法規。推動黨內法規體系高質量發展首要之前提是找到一種更優的體系建構模式，在分析黨中央權威文件總結出的體系模式和理論界提出的諸多方案的優劣后，結合《中央黨內法規“三五”規劃》的基本要求，以及考慮出臺的某些黨內法規難以在“1+4”體系模式中找到對應等因素，可以在“1+4”體系模式的基礎上進行“二級黨規”擴容，將黨的監督保障法規拆分為黨的監督法規和黨的保障法規，據此，新的黨內法規體系模式就由“1+4”變成“1+5”，這里的“5”對應上文提出的“1+M+N”中的“M”。這樣建構黨內法規體系的模式，主要有以下幾方面的優勢：

一是有利于推動黨內法規法典化?！吨醒朦h內法規“三五”規劃》已經正式提出探索推動黨的組織法規法典編纂的設想，未來黨內法規體系化的顯著標志就是推動黨內法規法典化，因此，在設計黨內法規體系模式的同時，應當考慮到此種模式是否有利于今后黨內法規法典的編纂，對這個問題應當提前考量。上述總結的黨內法規體系模式，除了“1+4”體系模式，其他模式尚不能為今后黨內法規法典化的編纂提供很好的便利，例如被認為是按照調整領域劃分的最周延簡便的“1+2”模式以及由此衍生出的“1+2+X”“1+2+N”“1+1+3”等體系模式，均不能很好的為今后黨內法規法典編纂提供思路，倘若采用黨的領導法規和黨的建設法規構成黨內法規體系的“二級黨規”，按照這個思路，未來的黨內法規法典可由總則（綜合性黨內法規）和黨的領導法規編、黨的建設法規編構成，而黨的領導是全面、系統而又整體的領導，黨的建設的內容又是動態發展的，這無疑會加大黨內法規法典編纂的難度和進度，因為黨的領導和黨的建設需要與時俱進，當黨的工作事業推進到哪里時，黨的領導和黨的建設就要跟進到哪里。并且，《中央黨內法規“三五”規劃》已經明確提出探索黨的組織法規法典編纂，這已經為今后黨內法規法典編纂提供了思路，即在“1+4”體系模式下，適時推動某一成熟的“二級黨規”進行法典化，也就是說，黨內法規法典編纂可能會分多次進行，當前要探索推進黨的組織法規法典編纂，未來可能會探索推進黨的監督法規法典編纂、黨的領導法規法典編纂等。如果直接編纂黨的領導法規法典和黨的建設法規法典，特別是黨的建設法規法典很大程度上也會采用“先總后分”的思路，將其分為黨的組織類法規、黨的紀律建設類法規等幾個“小型黨的建設法規法典”。最后將這些“小型黨的建設法規法典”整合成黨的建設法典，與其如此，不如在編纂初期考慮“先分后總”的思路，這樣既可以滿足黨的領導和黨的建設的動態發展性，進而保證法典內容的完整性和與時俱進性，還能減少法典編纂的難度以及加快法典編纂的進度。因此，將“1+4”體系模式變成“1+5”的格局，即“1+5+N”的體系模式。從有利于黨內法規法典化的角度看，實際上是采用“先分后總”的思路，相形于“先總后分”（編纂黨的領導法規法典和黨的建設法規法典）而言，“先分后總”的思路在很大程度上能夠推進成熟領域的“二級黨規”法典化，這也是“1+M+N”的體系模式的最大優勢所在。

二是將黨的監督法規單獨升級為“二級黨規”有利于保障黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位，是實現黨內監督同其他9種黨外監督貫通協調的重要舉措。黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位在十九屆中央紀委四次、五次、六次全會上均被反復強調。2021年，“構建以黨內監督為主導、各類監督貫通協調的機制”被寫進《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》。2022年，黨的二十大報告再次強調黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位，要促進各類監督貫通協調?！吨醒朦h內法規“三五”規劃》將黨內監督擺在推進黨的自我革命的重要位置，強調黨內監督是推進黨的自我革命的應有之義，黨的自我革命推進到哪里，黨內監督就要跟進到哪里。實現黨內監督同其他9種黨外監督貫通協調的關鍵之舉就是要堅持黨的領導，只有在黨的全面、系統、整體的強有力領導下，黨內監督才能同其他9種黨外監督貫通協調的更加有效，這就要求切實保障黨內監督的主導地位。因此，健全完善黨的監督法規以便促進黨內監督制度的完善，為在新時代新征程上，以黨內監督為主導推進黨的自我革命提供制度保障，這也是今后黨內法規體系要重點建設的法規。在此背景下，黨的監督法規有必要從黨的監督保障法規中獨立成為“二級黨規”。從目前黨的監督法規建設情況看，無論是從數量上還是從體系建設上，黨的監督法規建設實現了質的飛躍，制定出臺了《中國共產黨組織處理規定（試行）》等一批基礎主干條例，修訂完善了《中國共產黨黨內監督條例》等基礎主干條例。未來還要圍繞《中央黨內法規“三五”規劃》提出的建設要求，修訂2個條例、3個規定和1個辦法，進一步夯實黨內監督的制度基礎以便更好地保障黨內監督的主導地位，實現黨內監督同其他9種黨外監督的貫通協調。

三是將黨的保障法規獨立成“二級黨規”可以解決黨內法規制定、清理、備案審查以及執行責任制等制度類“三級黨規”難以在“1+4”體系中找到合適對應的問題。黨的監督保障法規實際上是由“監督+保障”法規構成，當前需要建設以黨內監督為主導的黨和國家監督體系，以及以黨內監督為主導推進黨的自我革命的使命任務，黨的監督法規獨立成為“二級黨規”的必要性和可行性已經具備。那么，黨的監督法規獨立成“二級黨規”后，黨的保障類法規又該如何建設呢？當前，存在一些“三級黨規”難以在“二級黨規”中找到合適的位置。例如《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》），先后經過中央兩次修訂，是黨內立規主體制定“三級黨規”的立規依據，是黨內“立法法”。而現存的4個“二級黨規”中，《制定條例》很難找到合適的位置。據此，目前可以將黨的保障法規獨立成為“二級黨規”，以解決某些“三級黨規”難以對應“二級黨規”的問題，例如可以將黨和國家功勛榮譽表彰、機關運行保障以及黨內法規制度建設保障等保障類法規整合成黨的保障法規，與黨的領導法規、黨的組織法規、黨的自身建設法規以及黨的監督法規并列成為“二級黨規”。

3.關于“三級黨規”

“三級黨規”是“二級黨規”的分支，按照不同的劃分標準可以將“二級黨規”劃分為若干分支黨規，例如作為“二級黨規”的黨的組織法規，按照規范內容，可以分為組織類黨規、選舉類黨規以及象征類黨規，這也就是“1+M+N”的體系模式中的“N”。在黨內法規體系中，以黨章為統領，“M”黨規是體系中的“橫梁”，“N”黨規則是支撐“M”黨規的柱子，只有“N”黨規立得住站得穩，黨內法規體系才能拔地而起。今后還要圍繞《中央黨內法規“三五”規劃》在每個“二級黨規”部分提出的仍需完善若干條“三級黨規”內容，例如《中央黨內法規“三五”規劃》在“二級黨規”黨的組織法規中，提出了需要完善的6項“三級黨規”制度，分別是完善選舉類黨規、組織類黨規、黨的干部工作類黨規、黨員隊伍建設類黨規、黨的人才工作類黨規以及完善增強黨組織政治功能、組織功能的制度等。只有完善充實“三級黨規”，才能為黨在領導中國式現代化的新征程中提供堅實的黨規制度保障。

總之，黨內法規體系“1+4”模式逐漸被理論界和實務界所認可，但也要看到該體系模式還存在一些不完善之處，為此，可以在“1+4”模式的基礎上進一步優化，將黨的監督保障法規一分為二，形成“1+5”體系模式。今后為了適應黨內法規體系的發展，將優化后的體系模式設計為“1+M+N”?！?+M”是今后若出現新的某一領域法規或者需要將黨的自身建設法規等“二級黨規”內容進一步拆分時，“1+M”就可以是“1+6”“1+7”“1+8”……與之對應的是“1+6+N”“1+7+N”“1+8+N”?；诖?，當前新的黨內法規體系就是“1+5+N”，基本上涵括了現行有效的黨內法規，解決了制度建設類黨規難以找到對應類別的問題，也與《中央黨內法規“三五”規劃》的設計理念高度契合，有助于今后黨內法規法典化的探索。

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責任編校? ?王學青

Inspection and Optimization of the Constructive Model of

Inner-Party Regulation System

WANG Lifeng， XIA Qingming（School of Public Administration， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract： The deficiencies of the system construction model formed in the practice and theoretical research of managing the Party in accordance with rules and regulations are becoming more and more obvious， and the requirement for improving the construction model of inner-Party regulation system is becoming more and more urgent. In order to promote the high-quality development of inner-Party regulation system， a new “1+M+N” model should be constructed on the basis of the existing model， in which “1” refers to the Party constitution at the top of the system; “M” refers to the Party leadership regulations， organizational regulations， self-construction regulations， supervision regulations and the Party’s safeguard regulations， which are “secondary” in the system; N” is the extension of the “secondary regulations” according to different classification standards， thus “tertiary” in the system. The new system of inner-Party regulation features in its flexibility and openness， which to a certain extent solves the problems of unclear classification， overlapping and repetition， especially highlighting the status and role of the Party supervision regulations and the Party safeguard regulations. The new model not only helps to explore and promote the codification of inner-Party regulations， but also the development of the theoretical research on the system of inner-Party regulations.

Key words： inner-Party regulation system; system model; formulation plan; codification of inner-Party regulations

收稿日期： 2023-06-06

基金項目： 國家社會科學基金重大項目（23ZDA131）

作者簡介： 王立峰（1976— ），男，遼寧鞍山人，吉林大學行政學院教授，博士生導師；夏清明（1997— ），男，河南信陽人，吉林大學行政學院博士研究生。

① 為了避免表述不清，筆者這里提及的黨的領導法規代表“1+2+X”模式中的“X”法規，只是借助《中央黨內法規“三五”規劃》的變化來說明“1+2+X”模式中“X”法規的優勢——代表未來一段時間需要重點關注與建設的法規，未來，“X”法規可能會是黨的思想建設法規、黨的監督保障法規、黨的作風建設法規等。