關于推進21世紀海上絲綢之路港口建設的建議

張哲輝 寧濤 孫士雯

（交通運輸部水運科學研究院，北京 100088）

黨的二十大報告明確提出“推進國家安全體系和能力現代化”“加強重點領域安全能力建設，確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全，加強海外安全保障能力建設”?！督煌◤妵ㄔO綱要》明確要求“維護國際海運重要通道安全與暢通”“鼓勵國內交通企業積極參與‘一帶一路’沿線交通基礎設施建設和國際運輸市場合作”。

海運是中國對外貿易的最主要運輸方式，承擔外貿貨物運量超過90%，已成為溝通國內外的重要橋梁和融入經濟全球化的重要支撐。2021年，中國原油、天然氣、鐵礦石、糧食等重要物資進口依存度分別為72%、45%、76%和19%，且主要依靠海運完成，海運通道安全對于供應鏈安全至關重要。港口是海上絲綢之路的起點和支點，是全球貿易的流通載體，是國家安全體系的重要組成部分。以海外港口投資建設為抓手，持續推進海絲港口投資建設走深走實，是保障中國產業鏈供應鏈安全的重要舉措。

一、 中國企業在海絲沿線港口布局現狀

截至2022年10月底，中國海外投資、運營港口數量超過60 個，遍布6大洲的40多個國家和地區，主要集中在南亞、歐洲、非洲、南美等國家①根據相關公司年報、媒體報道、wind數據整理。[1]。全球集裝箱吞吐量前100 位港口，中資企業海外參與投資運營的有19 個②根據勞氏日報（Lloyd’s List）公布2021年全球100大集裝箱港口排名整理。。南亞是中國能源運輸的重要通道，中國投資了巴基斯坦瓜達爾港、斯里蘭卡科倫坡港、漢班托塔港等一批大型港口項目，配合新加坡港、緬甸皎漂港，對“馬六甲困局”形成了有效應對；歐洲是中國重要的經貿往來對象和商品進出口主要區域，中國參與建設運營希臘比雷埃夫斯港、比利時澤布呂赫港、荷蘭鹿特丹港等，開辟運營中歐陸?？炀€，中歐經貿通道再次提速；南美、西非、澳大利亞是中國能源、礦產資源進口的重點地區，中國參與建設運營巴西巴拉納瓜港、澳大利亞達爾文港、幾內亞博凱港，為保障貿易暢通提供了重要支撐。招商局集團、中遠海運集團等央企已經成為海絲港口布局的龍頭企業，中國交建、上港集團、北部灣港集團、山東港口集團、嵐橋集團等也積極參與，形成了海絲港口布局的第二梯隊。2021年，招商局港口集團股份有限公司海外地區港口項目共完成集裝箱吞吐量3 357萬TEU，同比增長16.3%，占集團總吞吐量的24.6%；中遠海運港口有限公司海外地區共完成3 001萬TEU，同比增長5.5%，占集團總吞吐量23.2%③根據招商局港口、中遠海運港口年報數據整理。。

近年，中資企業海外港口布局穩步推進。2021年，由上港集團在海外投資建設并擁有運營權的自動化集裝箱港口以色列海法新港正式開港，這是以色列近60 年來首個新碼頭，也是中國企業首次向發達國家輸出“智慧港口”先進科技和管理經驗。中遠海運港口有限公司完成收購吉達紅海碼頭20%股權交割。中遠海運集團收購希臘比雷埃夫斯港務局第二期16%股權交割完成，至此中遠海運集團完成收購比港67%股權。2022 年，受國際形勢、疫情防控等多因素影響，中資企業海外港口布局步伐放緩。2022年10月，經各方力量反復博弈，德國政府擬同意中遠海運港口有限公司持有德國漢堡港Container Terminal Tollerort 碼頭24.9%股權，而非此前約定的35%。

二、中國海外港口布局模式

中國海外港口布局主要采用了兼并收購、長期租賃、合資或獨資新建項目3種模式。

兼并收購模式可以較快獲得港口資產所有權或控制權。例如2013 年，招商局國際有限公司收購法國達飛海運集團旗下全資子公司Terminal Link 之49%股權的交易，將碼頭經營業務拓展到歐洲、美國、韓國等地；2019 年，招商局港口控股有限公司與法國達飛海運集團簽署了協議備忘錄，最終參股了位于泰國、越南、牙買加、荷蘭等國家的8個集裝箱碼頭公司。

長期租賃模式一般通過獲得一定期限內特許經營權的形式體現。例如2009 年，中遠太平洋公司獲得了希臘比雷埃夫斯港口35年特許經營權；2015年，上港集團成功中標以色列海法新港自2021年起25 年特許經營權。

合資或獨資新建項目模式可通過不同開發模式優化配置資源。例如招商局集團以“蛇口模式”為藍本，提出“前港-中區-后城”（PPC）綜合開發模式，在吉布提項目、漢班托塔項目取得了重大進展；煙臺港集團與山東魏橋創業集團、新加坡韋立國際集團、幾內亞UMS 公司合作，建設運營幾內亞博凱港，支撐開發鋁礬土資源，取得很好成效；中信聯合體承建的皎漂港，位于原油和天然氣并行的中緬油氣管道的起點，支撐了中國進口油氣運輸。

表 海外港口投資面臨的風險

三、面臨的主要問題

中資企業海外港口投資項目隨著深化和拓展，暴露出一些問題，主要體現在以下五個方面：

（一）海外投資環境存在較大風險和不確定性

海絲港口東道國政治體制、社會制度和發展水平不同，歷史及地緣政治復雜，發展目標和利益訴求各異，個別國家政局動蕩，海外項目在政治、社會文化、經濟、法律、安全等方面的風險程度遠高于國內，中資企業對外投資跨國經營的風險較高，如附表所列。受政府更迭影響，2021年，巴拿馬政府以投資和吸引就業不滿足合同約定的理由撤銷了山東嵐橋集團獲得的瑪格麗特島港項目特許經營權；由中國電建集團參與建設的馬來西亞皇京港項目，位于馬六甲海峽，區位優勢顯著，但在2018 年馬來西亞政府更迭后處于停滯狀態。受社會文化因素影響，希臘比雷埃夫斯港建設運營過程中，遭遇來自希臘社會的阻力，如碼頭工人對項目的抵制、政府更迭后對項目的阻止，導致項目一度難以為繼；中巴簽署的關于瓜達爾港的協議導致在巴基斯坦國內引發部分不滿情緒，被很多巴基斯坦民眾指責為“不平等條約”。受經濟發展放緩的影響，港口生產經營面臨挑戰，2022年斯里蘭卡宣布國家破產，該國經貿發展放緩對漢班托塔港的運輸需求產生重大影響。受法規調整影響，中資企業投資受限，附歐盟理事會2019 年3月批準《歐盟統一外資安全審查框架協議》，就外來投資審查對象、關鍵審查領域及歐盟內部溝通協作進行規定，要求對政府主導的項目加強投資審查，對國資背景的中國企業在歐盟投資帶來沖擊。受恐怖主義、極端分裂勢力影響，港口建設運營安全環境面臨挑戰，瓜達爾港所在的俾路支省歷來存在反叛勢力，安全形勢的復雜多變始終威脅港口開發建設。

（二）海外港口影響力有待增強

目前，中資企業在海外已經投資、運營一定數量的港口項目，但大多數項目只是參股投資、參與管理，只有少數項目實現了控股運營。中資海外港口項目的規模、功能還有待提升，服務地方經濟社會發展、服務多邊貿易的能力還有待進一步增強。

（三）海外港口投資建設面臨其他國家競爭加劇

印度、日本等國采取直接或間接方式參與競爭。中國和斯里蘭卡在漢班托塔港的合作引起了印度的警惕，同時刺激印度加大對斯里蘭卡的投資，印度一家國營公司已提出通過為期 40 年的租約獲得漢班托塔附近機場的控股權。此外，印度在僅僅距瓜達爾港100 公里的伊朗南岸投資恰巴哈爾港，或反映出印度對瓜達爾港的制衡。自中國“一帶一路”倡議提出后，日本明顯加強了與中國的競爭。2016 年后，日本先后斥巨資參與緬甸、孟加拉國和印度等國重要港口及配套設施建設，參與收購柬埔寨西哈努克港股份。2018 年5月，日本《海洋基本規劃》最新版指出，為確保海上通道安全，日本不僅要參加通道沿岸國重要港口的建設與運營，而且要把其所在地區的城市、產業、交通等方面基礎設施建設加以整合。

（四）西方利用輿論等多種手段阻止海外港口布局

中資企業推進海外港口布局，引發外界高度關注。中國與美國處理海洋事務的一大根本區別就在于中國在“海上絲綢之路”沿線主要布局的是“商業港口鏈”，而美國在相關地區部署的是“軍事基地鏈”[2]。與之對應，中國主要追求“海洋權益”，而美國主要追求“海洋權力”。中國依托港口建設打造一批支持中國外交布局的戰略支點，保障中國海外利益與區域綜合安全，進而為區域提供安全上的公共產品[3]。美國戰略與國際問題研究中心的亞洲基礎設施投資數據庫的數據顯示，中國投資的項目透明度普遍較低。西方對中國的疑慮不斷加深，西方政客和媒體多次以“加重國家債務”“軍事用途”“不利于國家安全”等論調抹黑、反復炒作相關港口項目，并采取多種手段阻止中國企業獲得港口運營權。例如，美國曾詆毀漢班托塔港、阿布扎比港等存在軍事隱患；美國極力阻撓中資入股漢堡港，德國聯邦政府對于是否應批準或拒絕中遠海運港口加入漢堡港存在重大分歧。

（五）合力推進海絲港口投資機制有待完善

中國參與海絲沿線港口建設，提高了經濟對外開放和參與全球化的水平，推動了沿線國家間互聯互通和更為平等均衡的“再全球化”進程，為港航企業的國際化和中國經濟轉型升級提供了更大機遇。但同時中國各行業合力推進海絲港口布局的機制尚不完善，缺少集各方力量在政治、經濟、外交、法律等層面的綜合性研究和頂層設計。當前，中國亟需加大海外建設實踐的成效總結，提升國際影響力和接受度，進一步對海外港口建設布局進行優化組合、提質增效。在沿線國家和港口眾多的背景下，海絲港口建設布局必然要求有所側重，明確重點方向，并不斷加強海外港口建設的機制創新探索和港口建設風險的評估防范，展示并不斷提高中國國際公共產品的供給能力，致力于構建海洋命運共同體[4]。

四、建議

（一）國家層面建立海絲港口協同推進機制

建立由政府部門、重點企業、智庫機構等共同參與的海絲港口協同推進機制。充分發揮各參與方的優勢，以保障中國產業鏈供應鏈安全為主要目標，研究編制《21世紀海上絲綢之路港口建設發展規劃》和《21世紀海上絲綢之路港口建設實施方案》，明確海絲港口建設的重點區域、重點項目、推進路徑、保障措施和實施計劃，同時定期對規劃和實施方案進行優化調整，以應對海外政治經濟環境的變化。加強海絲港口建設運行信息溝通，各方形成合力，有序推進項目、政策落地實施。

（二）支持建設海絲港口監測預警數據庫和動態監測系統

由政府部門牽頭，科研智庫平臺承接，重點企業參與，動態跟蹤海絲港口布局國別、經貿動態、存量港口動態、新建港口動態等信息，跟蹤重點國家港口投資相關輿情、政策、法規，跟蹤評估港口投資對東道國經濟社會發展的促進作用，建立海絲港口監測預警數據庫，定期發布海絲港口動態（月報、季報、年報），為政府部門政策制定、企業海外投資決策提供支持。

（三）增強資金支持保障

支持企業有效利用國家開發銀行、亞洲投資銀行和中國進出口銀行等金融機構的低息貸款，支持利用絲路基金等專項資金支持。相關部門加快制定海外港口投資項目延期納稅、減免降低企業和海外員工所得稅等優惠政策。支持企業不斷完善海外港口投資項目決策體系，建立科學的決策機制，保障投資項目可持續發展。

（四）積極防范化解海外港口投資重大風險

在國家層面海絲港口協同推進機制框架下，研究預判海絲港口投資面臨的主要風險，分門別類制定風險防控方案。加強高層接觸和部門協商，爭取東道國政府支持，化解政治風險；加強與項目所在地政府、社區民眾、非政府組織及媒體等多個行為體的溝通，破解核心矛盾，建立協商機制，緩和社會文化風險；調動多方力量加強項目可行性論證工作，做好法律風險評估，化解經濟、法律風險；加強與項目東道國安全、反恐機制方面的合作協作，同時積極構建市場化的海外安保體系，緩解安全風險。

（五）加強宣傳和輿論引導

堅持秉承承擔國際責任、提供“公共產品”的理念，做好與西方國家、港口布局東道國的溝通，加強港口投資成功案例對東道國地方經濟、社會發展促進作用的宣傳工作，定期發布重點項目“經濟社會貢獻專報”，為中國推進全球港口布局塑造良好的輿論環境。通過培訓、論壇等方式與所在國政府、核心企業及所在社區加強溝通，增進互信，形成利益共同體，進而塑造命運共同體。