淺談TOD 模式的發展與限制

楊道鑫 鄧仕軒 蔡偉偉

（1.北京交通大學，北京 100044）（2.中國鐵路國際有限公司，北京 100044）

TOD（Transit-Oriented Development）即以公共交通為導向的開發發展模式，是將城市交通資源和土地資源整合，從而實現土地高效利用，緩解城市交通壓力，改善生態環境等[1]。TOD 概念是由Peter Calthorpe在20 世紀80 年代末提出的，其將TOD 視為可持續社區設計的新指南，用來解決社區生態問題，也是一種易于理解的區域增長解決方案[2]。經過多年發展，TOD已經成為一種廣泛應用的城市規劃方式。

近20 年來，我國經濟快速發展，城市化進程加快，我國全面進入汽車社會，交通出行結構發生變化，汽車出行成為了常態。根據新華社報道，到目前為止，國內駕駛人數量約占成年人數量的50%，其中每兩個成年人中就有一人持有駕駛證。汽車保有量及汽車駕駛人數量占機動車及駕駛人總量的比例分別高達76.6%和92.6%。隨著汽車出行成為常態，交通問題在城市建設中日益凸顯，TOD 作為一種新型城市開發發展模式，目的在于最大程度滿足城市居民對公共交通服務便捷、高效的需求。我國交通基礎設施不斷完善，基本形成以“十縱十橫”綜合運輸大通道為主骨架、內暢外通的綜合立體交通網絡。但長期以來，我國鐵路客站主要都是對外交通為主，鐵路用地以及周圍土地價值在交通設施用地中難以釋放。國家促進新型城鎮化發展，實施鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用政策，支持鐵路開發建設。在此背景下，利用TOD 模式推進鐵路用地綜合開發，促進新型城鎮化，提高土地利用效率，對增強鐵路運營能力、促進城市經濟發展有重要意義。因此，筆者闡述TOD 模式發展，總結前人研究TOD 模式的主要限制因素，并就此提出發展建議，以推動TOD 模式發展與應用。

一、TOD模式發展

TOD 是以公共交通為導向的發展模式，在公共交通站如地鐵站、高鐵站等范圍內建設商業、辦公、生活、娛樂、醫療等混合功能區，實現土地和空間資源的有效利用[3]。TOD 模式國外發展與應用較早，有眾多應用案例，此后隨著我國發展，TOD 模式被引進并逐漸開始應用。

（一）TOD 模式國外應用

國外的大型高鐵樞紐通常采用集成化的形態，將交通和城市功能融合在一起，進而形成以交通樞紐為中心的全新城市商業中心。在這種樞紐中，包括高鐵在內的交通功能被布局在綜合體底部，而高層建筑物，例如酒店、餐廳、寫字樓、大型購物廣場和高層住宅等，則以覆蓋物業的形式形成立體商圈。以日本大阪高鐵站為例，它將高鐵樞紐與商業、商務、酒店甚至醫療功能相結合，總建筑面積約為38.8萬平方米。如日本京都火車站，連接新干線、3條城際鐵路以及市區南北地鐵線，通過去候車廳的設置增加了商業面積，在23萬平方米的體量中包含了百貨、商業街、影劇院、五星級酒店等諸多元素。

（二）TOD 模式國內應用

相較于國外，TOD 模式在國內經過多年的發展，已經在國內有了應用。重慶沙坪壩客站項目是國內首個利用中心城區進行大規模綜合開發的鐵路樞紐，提供了國內合作開發的創新模式。該項目總占地面積達21.82公頃，地上建筑面積48萬平方米，在解決好公共交通的前提下，打造集娛樂、休閑、商務、交通、購物等為一體的現代化城市中心城區，有效促進周圍土地資源的高效利用以及交通等基礎設施的建設，進一步促進城市發展[4]，如表1所列。同時經過各方協調，通過站房改建、商業配套面積補償、土地置換等方式妥善反哺了鐵路部門。在香港地區，TOD 模式早已應用，通過“軌道+物業”模式實現營收。根據港鐵公司發布的年報，軌道運營業務在企業營收利潤結構中占比在逐年下降，而像是車站商業、物業開發等在盈利結構中占絕對優勢，并且得益于車站商業、物業開發等，在香港本地交通業務出現虧損的情況下，港鐵公司仍然能實現盈利[3]，如表2所列。廣州市天河區CBD 核心區擁有多條軌道交通線路，TOD 模式運用效果明顯。例如珠江新城地鐵站周圍建設有大型商場、高檔寫字樓等，同時配套建設多個公園和步行街，吸引越來越多的人前往該區域工作和居住。上海市普陀區政府攜手卓越、京東等聯合開發打造的重點地標項目——上海西站237坊項目，總占地面積9.53 公頃，地上建筑面積32.28萬平方米，總投資超190 億元，不僅打通上海西站、多線軌交、長途汽車站和項目內的空間鏈路，還實現地上建筑、軌交出入口和地下空間的無縫連接，如表1所列。

表1 重慶沙坪壩站項目和上海市普陀區TOD建設項目

表2 香港地鐵公司近六年的財務報告

目前國內TOD 模式實施起步與國外相比較晚，但近年來得到了高度重視，政府頒布了多項政策，支持和推動TOD 模式的應用與發展。當前國家高度重視鐵路發展的可持續性，因此TOD 模式的建立多圍繞鐵路交通開展，將鐵路車站及其周邊土地的綜合開發作為鐵路投融資體制改革的重要組成部分[4]。政府相繼發布一系列文件，針對加快鐵路建設、開展以鐵路土地綜合開發提供了政策支持，對于鐵路建設綜合開發給予了明確意見，支持鐵路綜合開發，要求地方政府以及相關部門配合工作，健全相關工作機制，各地地方政府也逐漸出臺相關政策，對于鐵路開發給予支持[5]。2021年，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門《關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》，對土地利用方式、規劃融合等方面進一步提出要求。多地政府隨即出臺支持鐵路開發的實施辦法，為TOD應用開發提供了良好的政策基礎條件。

整體而言，TOD 模式在國內得到了政府重視，并相繼出臺相關支持政策，國內多地出現TOD 模式的應用實例。TOD模式正在成為中國城市發展的重要方向。

二、TOD模式限制

近年來許多發展中國家也在大力發展TOD 綜合開發，以印度尼西亞的雅萬高鐵車站TOD為例，開發過程中遇到諸多限制。一是境外投資房地產作為受限投資項目，影響了中資企業的積極性。日本、新加坡等國家的投資者由于其境外投資冗長的內部投資審批流程和對匯率風險的謹慎態度，增加了其實施的難度。由于初期開發的資金需求較高，能夠完全滿足競標條件的本地投資者數量相對有限。二是相關政策法規并不完善，特別是征地方式僵化，效率與中國相比有著明顯差距。三是政府配套公共設施資源有限、執行力度不強以及缺乏明確統一的總體規劃，這也是鐵路樞紐開發面臨的重要挑戰。

近年來國內引用TOD 模式進行城市規劃和交通規劃，盡管該模式在城市規劃和交通規劃等方面有很多優勢，但是其發展仍然受到一定限制，如多方利益關系協調困難、相關標準體系缺少等。通過文獻綜述和案例分析的方法，對TOD 模式發展受到的主要限制因素總結如下：

（一）部門之間協調難度大、程序復雜

TOD 綜合開發涉及到相關部門、團體較多，如何實現高效溝通交流是一個難題。鐵路的綜合開發涉及到多個部門，如鐵路企業、發改部門和地方政府等，不同層級、不同職能的部門之間針對同一問題看法的側重點不同，并且多方之間職能權限互有重疊、利益關系相互交織，規劃協調難度極大。除此之外，項目開發商對于項目的思考重點與地方政府、發改部門等不完全一致：開發商希望從中獲取足夠的利潤，地方政府的動因是要實現城市的戰略意圖或者獲得更高的土地收益，鐵路部門希望通過項目能夠反哺[7]。多方之間利益關系難以協調，如何滿足多方利益需求是一個難題。TOD 綜合開發的重要環節是開發用地的獲取，但是土地的獲取、開發和審批作業流程極為麻煩，土地的開發設計與實施和鐵路軌道交通作為一個整體考慮，之間的流程往往很難打通[4]。

（二）法律法規和標準體系不完善

2012年，《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》提出，優先發展公共交通，倡導公共交通支撐和引導城市發展的規劃模式以及加強公共交通用地綜合開發。2014 年，《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》提出，實施鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用政策，明確支持鐵路建設，促進新型城鎮化發展；同年11月，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，加快推進鐵路投融資體制改革，鼓勵社會民間資本參與城市軌道交通建設。2016 年，國家發展改革委召開“城市軌道交通投融資機制創新研討會”，提出堅持多元化籌資，用軌道交通建設帶來沿線土地的增值反哺軌道交通，推動“軌道+物業”“軌道+社區”“軌道+小鎮”“軌道+新城”模式。2021年，中共中央、國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》，提出要推進以公共交通為導向的城市土地開發模式，超大城市充分利用軌道交通地下空間和建筑，優化客流疏散；同年，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門《關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》，進一步對土地利用方式、規劃等方面提出要求。國務院和國家部委雖然發布一系列相關文件，部分地方政府也出臺了相關政策以及實施方法，如2020 年，北京市發布《北京城市軌道交通車輛基地綜合利用規劃設計指南》（征求意見稿）、《城市軌道交通車輛基地上蓋綜合利用工程消防設計標準》（征求意見稿），東莞市發布《東莞市軌道交通TOD 地區土地與空間復合利用管理規定（試行）》，重慶市發布《重慶城市軌道交通TOD 綜合開發實施方案》《主城都市區城市軌道交通TOD 綜合開發專項規劃》，但是除了部分城市之外，一些地方政府沒有制定相關的優惠政策去推動TOD 的實施與發展，使得TOD的營收困難。

2020 年，由中國城市公共交通協會、中國房地產業協會商業文化旅游地產委員會共同編制的《城市軌道TOD 綜合開發項目評價標準》（T/CUPTA 004-2020）和《城市軌道TOD 綜合開發項目通用技術規范》（T/CUPTA 003-2020）通過審查和批準發布，但是國內對于TOD 模式沒有制定專門的立法規章，相關的法律法規并不完善，對于TOD在國內的開發無法提供完善的法律保障措施。

（三）缺少專業人才和團隊

我國TOD 的起步較晚，相較于國外，目前國內相關的技術和人才儲備較少，且涉及多個領域，如交通規劃、城市設計、建筑設計等，自主開發的風險很大[5]。日本是TOD 模式發展時間長且較為成熟的國家，自引進鐵路以來，一直致力于圍繞鐵路建設城市。經過長時間的發展，日本相關人才儲備以及專業團隊較多，當前新宿、澀谷、池袋的繁榮，便是東京近郊TOD發展的成果。

（四）盈利困難

中標企業、鐵路部門、地方政府對TOD 綜合開發項目進行巨額投資，僅僅依靠車輛營運業務來實現盈利是較為困難的，而且中標企業投入金額巨大，想要獲得盈利單單依靠傳統的商業模式是較為困難的。TOD 綜合開發是一個大項目，需要較多的資金驅動，并且開發時間長、短時間內難以回收成本、施工要求高、開發規模體量大等，開發周期要遠高于一般的項目[4]。因此，對于TOD 項目的競標企業要求更高，以免出現項目中期中標企業多次變更，引起項目進程中斷，無法推進的情況。這些較高的資質要求限制了TOD項目的市場化發展。

三、TOD綜合開發建議

針對上述限制或問題，筆者結合文獻綜述和案例提出幾點建議：

（一）協作開發

TOD 綜合開發涉及部門較多，鐵路部門動因是想讓項目反哺，地方政府是想實現城市發展戰略或者更高的土地收益，在多方主體中，涉及利益關系較多，要充分發揮政府主導作用，協調多方，一是目標協調，將鐵路土地的區位價值、發展意愿與當地發展目標和土地管理要求相結合；二是權益分割，從建設、管理和運營的實際需要出發，確認和保護空間利用的產權[7]。以廣州亞運城為例，因為投資金額巨大，建設資金主要依靠財政性投資以及銀行貸款、投融資方式相對單一、投資責任制不夠完善等，政府通過系統分析，合理考慮運營效果，最后，將廣州亞運城的部分整體打包售出，減輕財政性投資的壓力，構建有效的競爭格局。就社會經濟層面而言，是一次對民間資本的刺激和調動。通過充分調動民間資本，政府能夠以較少的資金投入撬動整個大型片區的開發建設。再如新加坡是一座TOD 城市，但是由于面積較小，要對有限的土地面積做到有效利用。新加坡TOD發展是以政府為主導者，調動各方利益主體，使其形成高度集約化城市。

（二）完善法律法規

TOD 模式就是將交通資源和土地資源整合，將城市規劃建設和軌道交通建設融為一體，在建設過程中，開發和鐵路工程建設會有重疊的部分甚至掣肘，但是目前沒有出臺相關的法律以及標準。為推動TOD綜合開發建設、提供制度保障，加快制定綜合開發相關技術規范和標準，建立完善的標準體系以及法律法規審查流程至關重要。

（三）創新商業模式

TOD 綜合開發僅僅依靠交通營收以及軌道交通站點進駐的商戶是難以實現盈利的，但是軌道交通站點作為人流集聚地，具有巨大的商業開發價值。TOD模式下，軌道交通站點周圍土地進行重新劃分，二度利用，并且在原有基礎之上加蓋、下沉、整合形成集商務區、娛樂區、休閑區等于一體，可以通過出租空白位置招收廣告商收取廣告費、物業管理、租賃費，利用TOD區域影響力出售命名權等實現多重手段營收，除此之外其市場服務業的開發關乎著高鐵車站功能的綜合發揮和服務水準的提升。通過創新尋求多種商業模式投融資，才能實現項目盈利[8-10]。如四川省雅安市屬于中等城市水平，以第二產業和第三產業為主，是川藏鐵路線上第二大城市，是成都平原經濟區中的重要支撐。雅安高鐵站前片區是雅安市域的重要節點，位于城市產業及旅游發展主軸之上。雅安市因地制宜，利用鐵路、公路客運聚集的人流以及當地獨特的山水景觀條件，重點建設景觀廊道以及慢行交通，集中突出當地商貿、旅游、文化和生活服務，希望將站前片區打造成具有活力的新商務區，從而推動雅安市經濟發展。

（四）培養綜合開發專業團隊

目前國內TOD 綜合開發相關人才和專業團隊較少，要堅持人才戰略，持續引進人才，同時加強培養，短時間內，引進國外專業人才，積極與國外企業合作，長遠來看，持續加強人才以及專業團隊的培養，完善人才引進、激勵、考核機制，更好地為TOD發展提供人才保障[5]。

四、結語

目前，我國正處在城市化加速進展中，但城市化進程不能盲目擴張。合理運用TOD 模式實現城市土地高效利用，推動地方社會經濟發展，促進區域新型城鎮化，減少交通擁堵，改善城市環境，使城市聯系更加緊密。TOD 模式在國內發展時間不長，起步較晚，限制諸多，如相關人才較少、法律法規不完善、開發過程中涉及部門較多溝通不便等，所以需要培養相關人才以及專業團隊，尋求高效溝通方式，完善法律法規，健全標準體系等，從而推動TOD 模式的進一步發展。