關于鏟除腐敗滋生土壤和條件的法理思考*

紀 康 魏昌東

高效減少腐敗機會、消除腐敗動因、清除腐敗危害，是中國共產黨領導的社會主義中國在努力實現執政安全、國家穩定和國家治理現代化進程中的重大課題。[1]黨的二十大報告指出：“只要存在腐敗問題產生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號，堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進，以零容忍態度反腐懲惡，決不姑息?！盵2](p.69)在改革開放關鍵時刻，中國共產黨人明確提出“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的治理目標。然而，當前學術界對“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的實質及其對腐敗作用機理的影響尚未做出充分的理論研析。對此，本文嘗試探討“中國式”腐敗治理目標的發展并建構科學的治理策略。

一、“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”話語的歷史生成

考察回顧我們黨在不同歷史階段的腐敗治理策略，能夠看到“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的話語所經歷的歷史演變過程。

（一）中國共產黨建構腐敗治理體系的初步探索與思考

清正廉潔始終是我們黨的革命本色，由馬克思主義政黨的性質決定；鏟除腐敗，是我們黨矢志不渝的目標；艱苦奮斗、反對鋪張浪費，是我們黨的鮮明品格。我們黨始終對特權腐化有著清醒認識。

成立之初，中國共產黨就確立了以馬克思主義為遵循建設廉潔政黨的基本理念。馬克思主義對于新政黨建設和腐敗本質的判斷，成為我們黨懲治和預防腐敗的基本根據。馬克思、恩格斯最早從社會基本制度出發揭示了腐敗的制度根源，提出了“廉潔政府”，[3](p.96)但并未直接提出腐敗概念。中國共產黨在新民主主義革命時期就注入反對腐敗的政治基因，如毛澤東提出了建立“廉潔政府”的主張；①參見《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第29—49頁。黨中央發起的多次反腐斗爭對重大貪污犯罪進行嚴懲，并鏟除了可能在黨內導致腐敗的思想基礎。新中國成立后，黨中央發動了更大規模的反腐敗斗爭，從“三反”“五反”運動到“新三反”運動，再到“四清運動”，體現了我們黨對社會主義制度下建構腐敗治理體系的積極探索。

（二）改革開放初期中國特色腐敗治理體系的孕育

改革開放初期，我們黨面臨特權腐化死灰復燃、不正之風卷土重來的問題。鄧小平指出：“執政黨的黨風問題是有關黨的‘生死存亡’的大問題，主要針對‘極少數黨員、干部的不正之風，非常不利于恢復黨在群眾中的威信’這種情況?！盵4](p.358)1985年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于解決當前機關作風中幾個嚴重問題的通知》，總結違規購買或更換小汽車、經商牟利、請客送禮、講排場、亂攤派等“腐敗現象”，提出要“消除一切腐敗現象”。[5](p.176)“腐敗”一詞的出現并非單純的概念更替問題，而是隨著黨風廉政建設不斷深入，黨中央已經意識到黨內不良現象遠非“不正之風”所能概括，有必要形成更全面的認識。

1987年，“腐敗”一詞出現于黨的十三大報告，“特別是對不少環節上不同程度存在著的官僚主義和腐敗現象，全黨同志和廣大群眾是很不滿意的。我們一定要正視它，努力去消除它，不辜負人民對我們的期望”。②參見《沿著有中國特色的社會主義道路前進——在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告》，https://www.gov.cn/govweb/test/2007-08/29/content_730445.htm。此后，黨中央逐步意識到腐敗問題的嚴重性。1992年，黨的十四大首次將“反腐敗斗爭”作為重大戰略寫入報告，將“黨堅持不懈地反對腐敗”寫進黨章。隨后召開的十四屆中央紀委第二次全會，提出了“黨風廉政建設和反腐敗斗爭”，并做出了“反腐敗斗爭的形勢是嚴峻的”的研判。在此基礎上，產生了“反腐敗斗爭的長期性”這一科學認識。針對官僚主義現象，鄧小平多次提出治理方略，推動了“反腐敗由馬克思主義的基本主張向中國特色反腐倡廉道路的發展”。[6]

（三）中國特色腐敗治理體系形成與“鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤”提出

1997年，黨的十五大報告指出：“反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭。我們黨是任何敵人都壓不倒、摧不垮的。堡壘最容易從內部攻破，絕不能自己毀掉自己?！ㄟ^深化改革，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤?！雹賲⒁姟陡吲e鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀——江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告》，https://www.gov.cn/test/2007-08/29/content_730614.htm。作為腐敗治理的目標，黨的十五大報告提出了“鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤”，標志著中國特色腐敗治理體系進入全面建設時期。

1995 年江澤民已指出：“在改革開放的條件下……，滋長拜金主義、極端個人主義和腐朽生活等消極現象?！盵7](p.462)這一改過去“改革開放過程中”，以“改革開放的條件”代替。隨著改革開放不斷深入，我們黨對“權力—腐敗”內生關系形成了更加深入的認識：腐敗的外部關系不同于其深層機理，應當基于二者內生關系制定治理方略。隨著黨的十五大提出“依法治國”方略，黨中央對于制度缺位在腐敗滋生演化過程中的作用有了更全面的認識。將制度要素視為腐敗滋生的根源因素，反映了黨中央對于腐敗滋生的深層次探究。

“鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤”這一目標的提出，對于腐敗治理方針的更新起到十分重要的指引作用。針對腐敗問題，黨的十六大提出了“鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤”的戰略決策和“標本兼治、綜合治理”的治理方針。黨的十七大正式將“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針”寫入黨章，進一步強調“加強廉政文化建設”，以此形成拒腐防變長效機制、反腐敗制度體系和權力運行監控機制，建立健全教育、制度及監督并重的懲治和預防腐敗體系。[8]

（四）中國特色腐敗治理體系的發展

黨的十八大以來，反腐敗斗爭的制度化建設進一步加強。無論是“打虎”“拍蠅”“獵狐”，還是巡視巡察、“打傘破網”和加強黨規國法建設、推動國家監察體制改革等，無不體現“標本兼治”的反腐敗理念。中國特色社會主義進入新時代，黨中央進一步深入剖析腐敗現象，將腐敗表述為“滋生在黨的健康肌體上的毒瘤”，[9](p.9)體現了對腐敗的根源性認識。黨的十八大以來，黨中央對反腐敗斗爭形勢做出一系列重大判斷，從“壓倒性態勢正在形成”，到“壓倒性態勢已經形成”“已經形成并鞏固發展”，再到“取得壓倒性勝利并全面鞏固”，體現了黨對腐敗形勢研判的新發展。在十九屆中央紀委四次全會上，習近平提出腐敗治理方略，強調“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略”。[10](p.292)在十九屆中央紀委六次全會上，習近平告誡全黨：“腐敗和反腐敗較量還在激烈進行，并呈現出一些新的階段性特征，防范形形色色的利益集團成伙作勢、‘圍獵’腐蝕還任重道遠，有效應對腐敗手段隱形變異、翻新升級還任重道遠，徹底鏟除腐敗滋生土壤、實現海晏河清還任重道遠，清理系統性腐敗、化解風險隱患還任重道遠?！盵11]這四個“任重道遠”充分說明，反腐敗斗爭遠未大功告成。黨的二十大報告強調，“只要存在腐敗問題產生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能?！?，[2](p.69)將過去“腐敗滋生的土壤”轉化為“腐敗滋生的土壤和條件”，這標志著對腐敗原因的理解進入衍生基礎和誘致因素的“二分法”時代。這不僅是稱謂的簡單變動，更反映出黨中央對腐敗發生原因和治理方式的認識在深化：既關注腐敗發生的社會內源性因素，又注意外部干預因素。這為進一步完善腐敗治理體系提供了理論支撐。

二、“鏟除腐敗滋生的土壤和條件”的理論邏輯

（一）“鏟除腐敗滋生的土壤與條件”實現腐敗治理科學化

“鏟除腐敗滋生的土壤與條件”的實質是要探究腐敗產生的根源。因此，界定“土壤和條件”話語的內涵與外延，探究二者的邏輯關系，是提出腐敗治理方略的先決條件。

將腐敗的衍生基礎和誘致因素擬喻為“土壤”與“條件”，是對腐敗的衍生與根源性規律探究的開始，具有自然認識意義。進入階級社會，腐敗成為統治階級（層）軀體中難以祛除的痼疾，在每個封建王朝的前期、中期和后期具有不同形態。封建專制是腐敗滋生并泛濫于整個權力系統的肇因，也是人類演進發展史中權力繁衍的病變基因。[12](pp.1-2)

在反腐敗取得壓倒性勝利的背景下，采用“二分法”認識腐敗的原因，具有科學意義。

第一，界分腐敗滋生的“土壤”和“條件”，實際上是界分衍生基礎與誘致因素的不同機理。內因與外因相互作用，“土壤”是具有基礎性、根本性、體制性的腐敗衍生基礎，“條件”則是帶有現象性、外在性、非體制性的腐敗誘致因素。將二者區分開，是對腐敗衍生基礎和誘致因素的系統性與分層性認識。已有研究多將其歸因于經濟、政治、文化等，但這些根源不一定處在同一層面。只有區分源發性因素和后發性因素，才能按照腐敗發生機理提出防治策略。

第二，界分“土壤”與“條件”，可以有效防止腐敗滋生“條件”向“土壤”的轉化。如前所述，“土壤”和“條件”分別是體制與機制，然而二者的界分并非一成不變：當作為“條件”的機制長期難以起到應有作用時，便可能轉化為“土壤”，發展成體制性難題。換言之，從原理上講，界分“土壤”與“條件”，就是要防止腐敗從“量”向“質”轉化。

第三，界分“土壤”與“條件”，是中國腐敗治理的時代發展標志。腐敗治理切忌“眉毛胡子一把抓”，同等看待衍生基礎和誘致因素，很難真正解決腐敗問題。中國特色腐敗治理現代化的標志，正是改革開放以來，特別是黨的十八大以來嚴格界分“土壤”與“條件”，把反腐敗推至新高度，實現了腐敗治理科學化。

（二）腐敗滋生土壤的因素

“腐敗滋生的土壤”指在腐敗衍生中具有基礎地位與關鍵作用的制度性因素。特定社會條件與權力的讓渡，是腐敗滋生的決定性因素，由一定經濟基礎決定的政治因素與文化因素組成，設定了腐敗的可能性。

第一，經濟因素。腐敗最主要的原因、最深厚的土壤和最基本的條件，還是在于經濟基礎。[13]改革開放是社會主義制度的自我完善，無論如何推進改革，堅持社會主義制度都是根本。并非社會主義經濟制度，而是其尚存在的缺陷，才是腐敗滋生的原因。改革開放以來，建設社會主義市場經濟體制的核心，就是對國家權力分配公共資源的模式做出更有利于社會發展的調整——正是在調整過程中，產生了濫用權力的機會和滋生腐敗的土壤。這一結論來自歷史經驗：改革開放初期，腐敗案件的數量遠多于新民主主義革命時期，原因就在于“實行對外開放和對內搞活經濟兩個方面的政策”；①參見鄧小平1982 年在中共中央政治局討論《中共中央、國務院關于打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的決定》的會議上的講話。在改革開放背景下，“市場經濟的負面效應、改革過程中出現的新情況以及對外開放帶來的問題結合在一起，構成了腐敗滋生的土壤”。[14](p.136)構建社會主義市場經濟體制目標，是同時發揮市場與政府的作用，這就意味著在調控資源分配時權力始終有腐化的可能。

第二，政治因素。對腐敗的制度根源的揭示，是馬克思、恩格斯對權力的研究作出的重要貢獻。政治有機體的構造、功能及其部分間的相互關系，決定了腐敗滋生“土壤”在腐敗問題上的基礎作用。在社會主義現代化建設的不同階段，有著不同的權力組織方式。腐敗治理模式的發展，離不開我國政治體制和權力組織方式的演化。我國當下的政治體制是與市場經濟體制配套的，而我國將長期處于社會主義初級階段，因此，“建立和完善與社會主義市場經濟相適應的體制、機制、法制和管理制度還需要一個過程，不可避免地會出現一些空隙和漏洞，客觀上給消極腐敗現象的產生和蔓延以可乘之機”。①參見尉健行在十五屆中央紀委四次全會上的工作報告《堅定信心 加大力度 深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，尉健行：《論黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，中央文獻出版社、中國方正出版社2009年版，第469頁。同樣表述在中共中央紀律檢查委員會向黨的第十六次全國代表大會的工作報告、中共中央紀律檢查委員會向黨的第十七次全國代表大會的工作報告中皆有提及。

第三，文化因素。廉潔文化建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義和重要途徑。[15]2000年，尉健行在十五屆中央紀委四次全會上的工作報告中指出：“由于封建主義思想殘余、資本主義腐朽思想和生活方式的影響和侵蝕，一些黨員干部的世界觀、人生觀和價值觀發生了扭曲，有的動搖甚至喪失了共產主義的理想和信念?！雹趨⒁娢窘⌒性谑鍖弥醒爰o委四次全會上的工作報告《堅定信心 加大力度 深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，尉健行：《論黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，中央文獻出版社、中國方正出版社2009年版，第469頁。2004 年，吳官正在十六屆中央紀委四次全體會議上的工作報告中再次提出：“要大力推進廉政文化建設，積極倡導以廉為榮、以貪為恥的社會風尚?！盵16](p.326)黨的十七大報告中明確指出，要“加強廉政文化建設，形成拒腐防變教育長效機制”。黨的十八大報告也提出“加強反腐倡廉教育和廉政文化建設”。③參見《胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告（全文）》，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html；《胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html。文化因素構成支撐全面從嚴治黨體系運行的深層動因。[17]社會上廣泛存在的腐朽價值文化——特別是與公權力群體有關的一些價值文化——是腐敗滋生的土壤，具有內生性特征。當下，清廉文化尚未占據絕對的支配地位，“腐敗民俗化”仍作用于全社會，“升官發財”等傳統糟粕觀念并未徹底消滅，這都會在一定程度上誘發腐敗。

（三）腐敗滋生條件的理論邏輯

“腐敗滋生的條件”指腐敗的誘致因素，是非決定性和機制性的。公共權力作為國家的必然設定，并不是腐敗實際產生的原因——權力配置、運行、監督過程中的制度性缺失才是。

第一，腐敗滋生與權力配置機制。權力配置與其介入社會經濟活動的必要性，要求必須構建有效的權力規范體系。改革開放初期，鄧小平提出權力不宜過分集中?；诖?，改革開放初期權力配置改革的重心在于黨政關系，即“解決黨政不分，以黨代政的問題，探索執政黨如何善于領導的問題”。[18](p.82)政治體制中的權力配置模式，特別是重點領域、重點部門的權力配置模式，會對腐敗滋生產生影響。黨的十六大報告提出要“反對和防止腐敗”，而非過去的“反對腐敗”，就表明了要從體制機制上消除腐敗。在社會主義市場經濟條件下，我們可以從權力結構的設計角度出發消除“腐敗滋生的條件”，如通過適度分權，減少權力結構的等級差，促使權力結構向扁平化和平等化方向轉變，等等。[19]

第二，腐敗滋生與權力運行機制。從1954年第一部《中華人民共和國憲法》規定了人民主權、議行合一的權力運行機制，到1956 年黨的八大就黨政權力劃分和黨內權力民主化做出若干重要規定，再到改革開放以來的簡政放權，黨和國家致力于發展完善權力運行機制，但一直未對“權力運行機制”做專門表述。直到黨的十六大，黨中央才提出要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。黨的十七大報告進一步明確權力運行的表述，即推進權力運行公開化、規范化。權力運行是圍繞國家的經濟、政治和文化體制構建的，具有一定的外在性。圍繞國家權力機構建立的腐敗治理模式，對于腐敗的演化和蔓延能夠起到根本遏制作用。權力集中是腐敗之源，公權力規范運行是防腐之基，建構功能性權力制約模式是中國共產黨人一直在探索的。

第三，腐敗滋生與權力監督機制。權力監督機制指確認權力監督的主體性質及其在權力監督中的地位、作用、權力配置、相互關系、運作程序、運作方式等一系列法律規范和整治規范。[20](p.369)1980 年，黨的第十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》專門提到“接受黨和群眾的監督，不準搞特權”。這一時期的監督主要包括人民監督和黨內監督。黨的十五大報告提出，我們的權力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監督，要深化改革，完善監督法制，建立健全依法行使權力的制約機制。黨的十六大報告指出健全而有力的監督體系是腐敗預防的基礎，是充分發揮監督職能的關鍵。[21](p.393)因此，為達成腐敗治理目標，需要通過制度體系的規范運作“改良”內生性要素，通過構建一系列機制以規范公共權力運行、監督公共權力行使、懲罰公共權力濫用等。

三、腐敗滋生土壤和條件對腐敗作用機理的影響

不同衍生基礎和誘致因素對腐敗具有不同的作用機理，值得在腐敗治理的政策優化中加以關注，以保證腐敗治理卓有成效。

（一）腐敗滋生土壤對腐敗的作用機理

第一，經濟體制。2000 年，尉健行指出：“從不少國家的發展進程看，當一個國家處在經濟結構轉型、經濟快速增長的變革階段，往往是腐敗現象的高發期?！盵22](p.520)“經濟優先于政治獲得更為快速的發展，為尋求政治權力庇護及獲取更多經濟利益，經濟主體向政治主體施加壓力或直接滲入政治集團，為腐敗犯罪的發生于蔓延提供了條件，產生了區別于傳統的新形式腐敗?！盵23]

在經濟體制改革和完善過程中，由經濟體制引發的競爭機制不健全、收入分配不公、政企關系不順等，都會滋生腐敗。在社會主義市場經濟體制下，社會轉型中各階層對經濟利益的追求，容易使“公權力”受個人利益侵蝕，導致腐敗。經過改革開放四十余年的發展，國家重要經濟資源控制領域的腐敗現象沒有明顯改善，甚至在新改革領域出現了新腐敗土壤。

對比來看，不同國家經濟體制建立和完善過程中的腐敗具有不同根源，滋生腐敗的土壤存在差異，腐敗呈現出不同樣態。改革開放前，我國少有腐敗案件。隨著現代化不斷推進，不同國家腐敗滋生的土壤開始出現差異。部分國家直接以私有化方式實現市場經濟，我國則通過國家逐步開放市場資源的方式構建社會主義市場經濟，因此，在腐敗問題上，我國與其他國家有較大差異。

第二，政治體制。權力過分集中是社會主義市場經濟體制建構初期的現實，這時產生了大量腐敗，中國式“政商關系型”腐敗、“政商旋轉門式”腐敗成為腐敗的主要形式。在社會主義市場經濟體制充分發展階段，政治體制仍是腐敗治理的重點對象。對政治體制中的權力生成、配置、運行，以及起到根本作用的權力監督體系和權力運行機制的建設，將決定這一土壤滋生腐敗的概率與治理難度。

第三，文化結構。破除腐敗文化是根治腐敗的關鍵。對于腐敗文化，當然應以文化的方式加以治理，然而，當下的社會文化對腐敗存在一定程度的容忍和理解，很大程度上阻止了“零容忍”反腐政策的全面貫徹。相當一部分人因“人情”而寬容腐敗，因低薪而同情腐敗，因政治生態而理解腐敗，因官員有所貢獻而諒解腐敗。腐敗文化的危害在于，它會成為主體的價值觀和行為準則，公職人員一旦被腐敗文化“俘獲”，腐敗就找到了心理依托，由此得以滋生。

（二）腐敗滋生條件對腐敗的作用機理

中國特色社會主義制度和國家治理體系不是從天上掉下來的，而是在中國的社會的土壤中生長起來的，……具有深刻的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯。[24]土壤（歷史、地理、文化因素）無法解釋為何一個國家的腐敗狀況在短期內會發生明顯變化。就此而言，腐敗滋生的條件并非源發性因素，而是實現腐化、助長腐化，使腐敗擴散和蔓延的誘致因素?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。[4](p.333)制度健全與否直接影響腐敗分子的行為，當腐敗分子所獲利益遠超所受懲罰時，腐化行為將會異常猖獗，此時，制度環境會為腐敗行為提供“安全感”。就此而言，制度最重要的功能就是增進秩序，抑制投機行為。在中國經濟體制轉軌過程中存在大量制度漏洞，導致腐敗滋生。經濟發展既是社會發展，也是腐敗滋生的動力之一，經濟發展雖然促進了社會發展，但也設定了腐敗的可能性，而權力制約機制的滯后，則成為實際腐敗的條件。以公權力的濫用與扭曲為表現，腐敗的誘致條件也主要存在于公權力制度與機制。

第一，權力配置機制。公權力可能因配置不當或模式設計不當，成為腐敗滋生的條件。在我國既有權力體系中，政治體制改革調整了公權力的作用范圍，但依然存在在何領域配置公權力干預、設定何種干預模式、干預層次與程度等問題，這些就是權力配置機制涉及的問題，與腐敗直接相關。

第二，權力運行機制。有效的權力配置機制可以防止腐敗，但依然難以消除腐敗，其原因在于，即使在非常有限的權力運行環境與空間中，依然存在決策機制差異而導致的腐敗問題，在中國最為突出的是“一把手”約束機制不強不力問題，這也成為滋生腐敗的重要條件。即使在國家高度關注、明確規范、嚴格約束的情況下，“一把手”腐敗仍是最普遍的腐敗形式，表明其并未得到徹底校治。

第三，權力監督機制。權力集中、資金密集、資源富集領域仍是腐敗問題易發多發之地，一些典型案件更暴露出許多深層次問題，利益輸送仍然存在，領導干部被“圍獵”和甘于被“圍獵”仍然較為突出，呈現出政治問題和經濟問題交織、區域性腐敗和領域性腐敗交織、金融亂象和腐敗問題交織、用人腐敗和用權腐敗交織、境內交易和境外套現交織等特點。以此出發，鏟除腐敗的一個重要途徑在于建立科學、堅定、嚴密的監督機制。

四、腐敗滋生土壤的“改良”和條件的消除

作為治理腐敗的依托，國家治理現代化就是要在維持國家政體基本制度框架不變的前提下，將現代政治和行政的技術、程序和機制引入國家治理的結構、過程和行為，特別是在立法和公共決策等過程中，使國家治理的理念、模式、方式、工具、技術現代化，提高國家治理的質量。[25]腐敗治理體系建設應深刻尊重“權力趨于腐敗”的基本判斷，深入剖析當下國家權力機制中存在的問題，探尋政治體制、經濟體制、文化體制中易于滋生腐敗的根源。反腐敗必須同體制改革自覺結合起來，以持續的體制創新匡正公職人員的行為激勵機制，消除腐敗產生的機會和條件，強化對權力行使的約束機制，以達到優化反腐敗宏觀制度環境的目的。[26](p.242)

（一）以國家治理結構改革為中心完成“土壤改良”

第一，國家經濟結構完善。當下市場化改革過程中，權力在經濟領域依然具有重要作用：只要公有制存在，公權力主體就必然掌握社會主要資源，而權力主體在追求自身政治利益和經濟利益最大化的過程中，必然要對其掌握的社會資源進行使用和分配，這就是當下我國腐敗生存的一個重要土壤。清除腐敗危害，從根本上來說需要消除腐敗動因，從根本上減少尋租范圍，但反腐敗與經濟發展并非對立。對此，鄧小平早有論述：“經濟建設這一手我們搞得相當有成績，形勢喜人，這是我們國家的成功。但風氣如果壞下去，經濟搞成功又有什么意義？會在另一方面變質，反過來影響整個經濟變質，發展下去會形成貪污、盜竊、賄賂橫行的世界?！盵27](p.154)習近平也指出：“有人認為反腐敗查下去會打擊面過大，影響經濟發展，導致消費需求萎縮，甚至把當前經濟下行壓力增大與反腐敗力度加大扯在一起……這些認識都是不正確的?！盵9](p.125)對此，應當進一步加強對資本運行的監管，堅決遏制各類市場壟斷行為，維護經濟社會持續健康發展。以全國統一大市場為依托，加快構建新發展格局，切實提高市場配置資源速度和效率，更好發揮政府作用。

第二，國家政治結構完善。以國家治理現代化與廉潔政治為建設目標，就要不斷完善治理體系，提高與優化治理能力，推進公共權力規范運行，減少乃至消除權力被濫用、私用的機會。在國家政治體制不斷優化、發展的過程中，鏟除滋生腐敗的“土壤”和“條件”，需要預防機制和控制機制同步發展，“以防促控、以控促防、防中有控、控中有防，防控連用普遍存在”。[28](p.22)但相比之下，國家治理結構建設應更加側重于預防機制而非控制機制：預防機制側重于調整犯罪衍生的制度基礎，通過外部環境的整治抑制交易動因。[29]現代化轉型是世界各國面臨的共同問題，然而，在應對現代化帶來的體制性腐敗問題時，不同國家采取了不同策略。相比其他國家，我國更加側重于構建控制機制的“防守型”策略，較少考慮國家治理體制的預防功能對于提升腐敗治理整體效果及效益的意義，立法規范的預防能力不足，難以有效克服國家現代化轉型過程中群體腐敗、族群腐敗和腐敗“生態化”的問題。[30]

面對我國腐敗治理困境和治理成效不彰的問題，應當建構以鏟除腐敗滋生“土壤”和“條件”為核心的治理制度，更新規制模式，深化腐敗的根源性治理。通過健全和深化腐敗治理預防與懲治二元立法體系，實現腐敗治理的源頭化和長效化。積極治理腐敗賴以生存的本原性要素、內生性環境，降低社會對腐敗的容忍度，構建提高腐敗追究機制，健全腐敗犯罪責任追究的根據與機理，以多元化法律體系構建為制度框架，針對腐敗犯罪形成更具主動性、進攻性、策略性的治理理念與機制。

第三，文化生態完善。黨的十八大以來，我國展開了一些反腐敗治理上的探索，取得了一系列制度性成果，但從當下仍然高企的腐敗案件數量看，制度性成果尚未完全轉化為治理成效。原因或許在于，腐敗一旦發展到特定程度，便會形成腐敗“粘性”，單純的“硬性”制度更替難以打破由腐敗形成的均衡。在腐敗頻發的過程中，傳統的“升官發財”等錯誤觀念成為權力腐敗的“精神家園”，腐敗的“需求”隨之擴散至社會各層面，因腐敗恒久效應而產生了廉潔生態的再造障礙。[21](p.366)基于此，應當將文化反腐當作反腐的第二戰場，聚焦腐敗文化、意識和觀念，強化教育改造和鏟除腐敗的文化土壤。第一，建立實效化的教育制度，引導公職人員提高思想覺悟、嚴明公私界限、養成良好作風，建立崇廉拒腐的思想防線。第二，完善公權者保障制度，通過科學激勵機制，對公權者克己奉公的職務活動給予一定獎勵，承認公職人員拒絕腐敗是對社會文明發展作出的實質性貢獻。第三，健全社會文化促進制度。倡導社會文化建設，建構與之相配套的制度體系，通過“腐敗黑名單”制度減少腐敗實施者、參與者參與經濟、政治、文化、社會活動的機會，維護“不想腐”的政治生態。

（二）以權力制度規范為中心達成條件消除

第一，深化權力配置機制改革。應以全面規范、約束公權力及其運行過程為出發點，以增進社會公共利益這一基本要求為導向進行權力配置。黨中央一直以此為目標進行權力配置改革。黨的十八大以來，黨中央進一步完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，充分發揮黨的領導核心作用。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革重大問題的決定》提出：“規范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務?！盵31](p.531)因此，在權力配置機制深化改革中，要建立健全權力結構和運行機制，進一步明確和規范決策權和執行權的關系，科學分析權力濫用的基本模式，提出改善權力結構的方案，從而進行有針對性的法律設計。在今后的權力配置過程中，應重點關注腐敗高發領域；在權力可能發生濫用的領域，優化權力生成系統，科學配置權力制衡機制，減少權力作用范圍，激活社會自我控制機制體系。

第二，進一步明確權力運行機制。中國腐敗治理的核心在于有效規范權力行使、減少腐敗機會。習近平在黨的十九屆中央政治局第四十次集體學習時指出：“完善防止腐敗滋生蔓延的體制機制。要著力減少腐敗機會，抓住政策制定、決策程序、審批監管、執法司法等關鍵權力，嚴格職責權限，規范工作程序，強化權力制約，減少權力對微觀經濟活動的不當干預?！盵10](pp.343-344)對此，應進一步約束權力運行制度，健全權力運行的自控制系統，對由國家保留的權力，進行以增加透明度、減少裁量權、提升整合度為中心的改革，進一步完善和明確政府權力清單和責任清單，全面梳理公權單位權責事項，對行政權責事項逐項列明設定依據。在此基礎上，會同有關方面，對部門基礎權責清單進行研究審核。對保留的行政權責事項，試點部門要按照透明、高效、便捷的原則，制定行政權力運行流程圖，切實減少工作環節，規范行政裁量權，明確每個環節的承辦主體、辦理標準、辦理程序、辦理時限、監督方式等，提高行政權力運行的科學化、規范化水平。根據研究審核的情況，對于社會關注度高、群眾反映強烈、能夠很快顯現效果的重點領域或事項，優先編制專項權責清單。

第三，完善權力監督機制。監督權力運行的制度，重在優化權力運行的外部控制系統。為推進腐敗治理體系現代化，我國啟動了監察體制改革，在改革中確立“監督職能是監察委員會第一職能”的觀念，作為強化“不能腐”制度的手段。黨的十八屆三中全會專門就“強化權力運行制約和監督體系”做了深化改革的全面部署：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明?！盵31](p.531)

對此，可以推行公權合規計劃。監察委員會根據反腐形勢和公權行使現狀，制定基本原則和整體方案；具體規定由公權機關制定，隨后由監察委員會提出意見，督促落實。這里的實質就是監察監督定位的轉變，使被監督對象的公權組織及其負責人，實現由被動接受監督向主動監督的轉型，使所有公權組織及其負責人成為合規計劃的直接建構者，以便讓他們根據所行使公權的權力屬性、功能、位階，在實現將國家法律、黨內法規、行業規范向特定公權組織體具體行權規則、制約措施體系轉變的同時，揭示出特定公權腐敗的風險點，達到防止監督對象的模式化，提高公權運行的透明度和公權風險點的確知度的目的。監察委員會要對各公權力部門的權力清單進行合規性與合法性檢查，對于不合規與不合法的情形，可以要求公權力部門即行整改；對于規章制度或立法疏漏，可以向行政機構或立法機關提出修改行政法規與規章或立法與修法建議。[32]