美國城市教育管理政策解讀：以城市經理制為視角

周菲菲?李朝陽

摘 要｜美國城市化崛起時期市政開展進步主義改革，城市經理制應運而生。城市經理制把管理與科學化奉為專業準則。推崇效率的城市經理制不但為城市教育的管理政策提供了靈感，也以其獨特的方式積極影響著城市教育的管理。城市教育管理提出引入官僚管理體制、設立專業督學、提高效率等政策。從城市經理制的視域解讀城市教育管理政策，對城市教育管理在城市化進程中的變遷會有更為深刻認識。并對我國新型城鎮化中城市教育管理提供借鑒。

關鍵詞｜城市經理制；城市教育；管理政策

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1 美國城市教育管理的社會背景

在20世紀初美國經濟發展的黃金時期，推動經濟發展的商界領袖滋長了陋習，他們把個人與企業的財富凌駕于工人與消費者的福利之上，依靠巧取豪奪及剝削而致富，所以被稱為“強盜資本家”。城市老板把持市政，使市政機構更趨于混亂。揭露丑聞的新聞報紙上滿是對工人艱辛境況的描述——既不安全又不衛生的生活狀況，悚然的工業事故，肉類加工包裝業的疾病和污染及貧民窟的心酸生活。揭露黑幕的新聞記者雅各布·里斯的《另一半人如何生活：對紐約貧民區的研究》，就是對城市貧民生活的一個鮮明的描述，與上百萬其他熱切的年輕移民一樣，起初的身無分文、無家可歸的掙扎與經歷都集中表現在里斯的描述之中。

各級政府中都被爆出腐敗，這也包括地方學區。學校體制與校董會變成腐敗的泥潭：政客任命校董會的成員，他們把大量不稱職的親朋好友安置到管理與教學崗位上，而且在簽署建筑合同或者購買學校日用品與教材的時候，進行賄賂交易。政客們不但騙取了公眾的信任，也欺騙了公眾的信任。其中最典型的政府腐敗標記是坦慕尼協會總部，該術語成為從南北戰爭到20世紀30年代初期紐約市政治腐敗機構的代名詞。要想與紐約市做成買賣，不但要進行行賄，而且需要不停地填補后續的資金，使報酬源源不斷地流入坦慕尼協會總部。最終納稅人或許要拿出高于實際成本10倍的代價去建造一個城市建筑。每年有數百萬美元從紐約市被擄走。貪污行賄達數百萬之巨。

為了應對政治與商業活動中帶來的負面影響，一場轟轟烈烈的改革運動拉開了序幕，這就是我們所熟知的美國進步主義運動?！皬母旧险f，進步主義乃是絕大多數美國人對新近工業化和城市化引起的問題的反應?！边M步主義人士強烈指責大企業的過度膨脹，他們向政府的有限理念提出開戰，力促政府保護消費者對不公正壟斷的反對，保護工人免遭剝削，尤其是對兒童與婦女，保護弱勢群體抗拒任何形式的社會不公。嚴禁兒童參與危險的職業，調整工作時間與薪水，并改善工廠的安全與衛生狀況。

1900年之后，進步主義運動在政治領域取得進展。進步主義者堅定個人與民主自由的信念，他們通過直接選舉法官與地方校董會，通過發起全民公決、召回令、無記名投票及女性選舉權的擴大來拓展民主。他們指出擴充市政服務，提高政府的運作效率。最為迫切的任務是通過有效的領導，發展高度的政治與社會合作。改革者認為需要找到這樣的領袖人物使他們能夠對城市不斷變化的經濟、社會狀況作出積極有效的反應。雖然商人或貴族具有公眾意識，但是，市政官員不能再由這些人充當。同時其他一些改革也逐漸展開，比如新聞界的黑幕揭發運動、宗教界的社會福音運動、中產階級知識分子改造貧民窟的社會改良運動。在以上因素作用下，市政機構進行改革，城市經理制應運而生。

2 城市經理制的產生及管理

2.1 城市經理制的產生

1908年城市經理制出現在弗吉尼亞州的斯湯頓，市政府任命第一位城市經理，掌管行政管理部門工作。這種管理形式的設立是為了使市政府去除政黨的權力，使城市管理置于外部專家之手，這些專家通常是業務經理或工程師，以便讓城市經理對城市政治保持中立。

城市經理制也稱為市議會—經理制。它由市民在無黨派的前提下，普選或按選區選舉產生一個通常為五人、七人或九人的小型市議會，負責制定城市政策與法令。再由市議會聘用一位無黨派的、受過專門訓練的、經驗豐富的、有才干的專家擔任城市經理，全權負責城市行政管理事務。城市經理對市議會負責，城市經理沒有任期限制，它由市議會根據其政績決定。

因其信奉效率與專門知識，所以城市經理制在進步主義時期贏得青睞。倡導者認為城市要像企業公司，應由專業經理管理，專家必須管理城市的實際運作。1913年俄亥俄州的代頓成為第一個采用城市經理制的大城市。翌年，八位城市經理聚集斯普林菲爾德成立城市經理協會，旨在提高城市經理的業務水準，提升行政效率。到1923年已有251個城市采用城市經理制，15年之后這一數字上升至451個。1938年國際城市經理協會把“管理”“科學化”等術語作為專業準則，明確指出城市經理是專業性管理人員，而不是政治家。

2.2 城市經理制的管理

城市經理的角色與職責包括：監督所有城市部門的日常運作與領導；負責起草年度城市預算；研究和制定市議會關注主題的建議；會見公民和公民團體，更好了解公民的需要；提供行政領導，鼓勵城市工人的良好業績；運用城市協調運作的專業知識管理城市以達到最好效果。經理即制定政策，也實施政策。

在城市經理制中企業化管理原則得到較充分的體現：首先，立法權與行政管理權被嚴格區分開。市議會主管立法與評聘市經理，不能隨意干預行政事務。其次，城市經理的聘用保證城市經理的質量，有助于動用專門人才管理城市，將行政權集中在受過專門訓練的專家之手，實施高效的管理。

到20世紀末，市議會—經理管理形式成為美國最常見的市政組織形式。在城市經理制建立之初，大多聘用的是有工程背景的人士擔任城市經理。而隨著城市的發展，城市經理的教育水平和學位也不斷提高，他們往往受過公共管理的專業培訓，知識涵蓋公共財政、人力資源管理、市政規劃等領域，這大大提高了市政的管理效率。這對美國城市教育管理政策產生深刻影響。

3 美國城市教育的管理政策

3.1 引入官僚管理體制

隨著城市化的推進，城市成為19世紀下半葉持續變革公共教育的先鋒，成立新型的教育組織機構的需求慢慢但卻明顯的表現出來。在新的壓力下，改革者提出建立一種旨在提高組織效率的官僚體制結構，增加工作的連續性，奪取政客對學校的控制，因為這種控制已成為許多城市腐敗的溫床，許多政客從學校書籍、建筑和其他服務的合同中牟取錢財。官僚體制的介入使城市教育的理性決策與管理效率最大化。正如社會學家韋伯所言，與先前的可選方案相比，官僚形式是一個更加理性更有效的組織形式，其優越性在于“精準、迅速、明確、統一、紀律嚴格”。隨著學生人數的不斷增加，各個城市的教育者逐漸發展出一套教育科層體制。

3.2 設立專業督學

地方選舉產生的學校董事會在19世紀中期仍監督和管理著學?；顒拥姆椒矫婷?。許多董事會認為費用達到極限，地方董事會通過縮短學期壓制成本，課程變得簡單——背誦和記憶成為占主導地位的教學方法，他們雇用短暫的、未經訓練的教師，公眾的期望降低了。但教育制度的締造者對這種業余性感到不滿，他們試圖提升學校，延長學年，使教學專業化，并向課堂引進標準。這就意味著學?？刂茝挠谐杀疽庾R的外行董事會移交給新興的教育專家。

城市教育委員會雇用了新的監督官員——城市督學。負責統一監管學校。20世紀初進步主義的改革者在集權官僚制度的頂峰，管理避開政治的壓力而實施專業人員的自治。企業董事會中的專家經理成為一種模式。關鍵性的轉變是主動權與議事議程主要移交督學。學校管理日益專業化。

3.3 提高管理效率

隨著城市董事會的就職，減少了浪費現象，這種體制加快了建設項目，更好服務學生需求。在管理階層，通過把行政職能集中在專家的高級職員身上，建立控制。增加了專家的高級職員的重要性。在圣路易斯，改革后的董事會會議大大縮短，新成員比較喜歡將管理責任委托給雇用的官員。城市對專業主義的認可也最強烈。舊金山集權城市教育管理權的時候，改革者提出學校領域的良好管理原則與商界的原則是相同的。

綜上，自從城市經理制首次努力解決管理越來越復雜的學校任務之后，帶來一個合乎邏輯的結論，呈現了一場控制公共教育的運動。城市教育開始按照年齡分級，按照年齡把學生分到不同班級。城市教育的格局開始發生改變。城市教育的課程也發生了變化，不同年級學習不同的課程。城市教育還開始規范行為，時常安排考試，教師在管理班級時，也開始采用工廠的規章制度管理學生。效率成為城市教育管理的目標之一。

4 對我國城市教育管理的啟示

4.1 成立城市教育委員會

城市要求發展，城市教育的規模不斷增大。城市要像先前組織城市政府的改革一樣，通過法律把教育制度統一起來，設立城市教育委員會，對分散的學區學校進行管理。底特律和芝加哥提供了這方面的經驗。在底特律，學校為了取得進一步的發展，興起一場公立學校的社會運動，提出修訂城市特許狀，組建城市教育委員會，該提案被全市公投。最終，在城市教育委員會的領導下，建立了統一的城市學校體制。在芝加哥，1833年實現城鎮一體化。1853年市委員會任命城市學校督學管理學區事務。督學即刻重組教學。1857年州議會設立城市教育委員會管理學校，統一了城市學校體制。

4.2 制定城市教育章程

章程需要制定城市教育管理的專業原則，監督城市教育的日常經營、預算和管理等事宜，做到有章程可依。圣路易斯學校章程的修訂也提供了經驗。例如，為與更好的管理觀念保持一致，圣路易斯章程要求教師和管理者僅僅根據功績給予晉升。它明確了責任分工。它也為董事們制定更高標準，為了進一步查找責任，確保穩定，減少了董事會的人數。圣路易斯成為一個運作效率的代表。哈佛大學校長查爾斯·艾略特聲稱，圣路易斯改革后的管理因其獨特優點在美國已獲得了幾分名聲，它為其他城市的改革者提供了最好的學習例子。章程在很大程度上適合管理制度，通過此章程，在整個體制的運行中，實現了約翰·菲爾布里克所倡導的在課堂內部實行的“一種最好的方式”。在制定章程中督學等強硬派人物極力維護自己的自主權與影響力。體制規模的不斷增加，以及建立在教師、社會學家、心理學家的學問和新見解基礎之上的教育專業的出現，這些都有助于提高對專家的信賴。

4.3 聘請城市經理式的專家管理城市教育

把城市教育的管理權交給有多學科背景和學術經歷的專業人士，在城市規劃、城市設施、城市服務、城市組織、城市文化、城市市民等組成的生態復合體中，讓廣泛涉足經濟、文化、政治、人口、管理等領域的專家，制定城市教育的管理政策，實施城市教育的監管，整體提升我國城市教育的管理和運作效率。

參考文獻

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Interpretation of American urban Education Management Policy： from the Perspective of Urban Manager System

Zhou Feifei Li Chaoyang

Tianjin Normal University， Tianjin

Abstract： During the rise of urbanization in the United States， the municipal progressive reform was carried out， and the city manager system came into being. The city manager system regards management and science as professional standards. The city manager system which advocates efficiency not only provides inspiration for the management policy of urban education， but also positively influences the management of urban education in its unique way. Urban education management puts forward the policies of introducing bureaucratic management system， setting up professional superintendents and improving efficiency. To understand the urban education management policy from the perspective of urban manager system， we will have a deeper understanding of the changes of urban education management in the process of urbanization. It also provides reference for urban education management in the new urbanization of our country.

Key words： City manager system; Urban education; Management policy