省際競爭視域下“強省會”戰略的邏輯生成、路徑選擇與分異趨向

摘要：實施“強省會”戰略是當下中國省際競爭中一種普遍的省域發展戰略選擇?！皬娛睉鹇杂衅渥陨淼纳蛇壿?，是歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的辯證統一。順應省際競爭趨勢和城市發展規律，“強省會”戰略的實施路徑主要包括拓展發展空間、吸附發展要素、創設發展平臺、提升發展能級，分別旨在提升資源的承載力、集聚力、整合力、輻射力?！笆奈濉奔敖窈笠粋€時期，“強省會”戰略實踐形態的省際分異趨向將愈加顯著，除了少數省份繼續推行單一的“強省會”模式外，更多的則是“強省會+”模式，即“強省會”仍是既定方向，但同時也會給予省域副中心城市更多的政策關注和資源支持。

關鍵詞：“強省會”戰略；生成邏輯；實施路徑；省際分異

中圖分類號：F127? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1003-8477（2023）11-0062-11

中國的省會城市（包括自治區首府，下同）是一?。òㄗ灾螀^，下同）的行政中心，一般為一個省的政治、經濟、科教、文化、交通、商業貿易中心。省會城市也是一個省的象征和標志，是其重要的對外形象展示窗口。也因此，省會城市往往成為一個省集中資源重點發展的城市，而省際競爭亦突出體現為省會城市之間的競爭。2010 年以來，中國多個省份明顯強化了提升省會城市首位度的政策導向。[1]（p44） “十四五”伊始，舉全省之力做大做強省會城市更是成為省際競爭背景下一種普遍的省域發展戰略選擇?！皬娛睉鹇缘膶嵤?，已經并將繼續深刻影響省域經濟發展態勢及其空間布局，而且將極大地重塑中國經濟地理，改變區域經濟格局。

與此同時，越來越多的學者開始關注“強省會”戰略的實踐與理論研究?，F有文獻大多從梳理地方實踐入手，重點探討了“強省會”戰略的現實背景、理論基礎、實施路徑、作用效應、利弊得失、優化思路等。[2]（p97）這些研究為該領域的后續研究積累了豐富的素材，奠定了重要的基礎。但隨著“強省會”戰略從個別嘗試轉向多省跟進，乃至全面鋪開，其內涵將日益豐富，效應將更加彰顯，因而“強省會”戰略的實踐與理論研究也須進一步拓展與深化。本文從歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯“三個邏輯相統一”的視角，系統回溯“強省會”戰略的演進過程與生成邏輯；基于省際競爭趨勢與城市自身發展規律，全面梳理“強省會”戰略的實施路徑與著力點；基于區域經濟發展和城市空間布局規律，前瞻展望“強省會”戰略的省際分異趨向與政策導向。

一、“強省會”戰略的邏輯生成

近年來，中國多個省份明顯強化了做大做強省會城市的戰略導向，這不是偶然的，而是有其深刻的歷史依據、理論根源和堅實的實踐基礎。實施“強省會”戰略順應了產業和人口向優勢區域集中的發展趨勢，此乃其生成的歷史邏輯；實施“強省會”戰略得到了新經濟地理學、新貿易理論的強有力支持，此即其生成的理論邏輯；實施“強省會”戰略植根于地方的豐富實踐和寶貴經驗，此為其生成的實踐邏輯。

（一）歷史邏輯

現代經濟的一個非常突出的特點，就是集聚發展，即當經濟從低收入水平向高收入水平邁進時，經濟活動也隨之日趨集中。也就是說，產業和人口在空間分布上表現出越來越集中在少數地區的趨勢。世界銀行在其主題為“重塑世界經濟地理”的《2009年世界發展報告》中就指出，隨著世界經濟的發展，人口和生產活動猶如被引力牽引，日趨向有活力的城鎮、城市和大都市集中?？梢哉f，沒有密度的增強，任何國家都不可能得到發展。當今世界，一半以上的生產活動被全球陸地面積的1.5%所囊括。在全球人口規模增長和城市化水平提高的推動下，密度還將進一步增強。不僅發展中國家的經濟活動在加速集聚，而且發達國家在密度較高的基礎上，人口與要素集聚的態勢也仍在持續。[3]（p47-48）

就中國而言，當前區域經濟發展表現出了同樣的特征，那就是經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。特大城市和大城市正在形成推動高質量發展的區域增長極，發展動力極化現象日益突出。2021年，長三角、珠三角、京津冀三大城市群，以全國5.15%的土地面積，吸納了30%的人口，貢獻了41.3%的經濟總量。正如習近平總書記所指出的，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。適應產業和人口向優勢區域集中的新形勢，中國需要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，以形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升。[4]（p4-6）

無論在全球范圍，還是在國家層面，經濟活動均表現出向具有比較優勢的地區集中的趨勢，同樣的邏輯也適用于省域空間。中國是一個大國，很多省份無論是面積、人口還是經濟總量，在世界上差不多相當于一個中等規模的國家，甚至相當于一個大國。而在省域空間內，省會城市作為一個省的行政中心（政府駐地），通常也是其經濟、科教、文化、交通中心，因此在人才、區位、創新、金融等方面具有其他地區不可比擬的優勢。近十多年來，中國的省會城市所擁有的各種優勢正在凸顯，省會城市的發展也較普通地級市更快，多數省會城市的經濟、人口首位度也日益提高（表1）。2010—2021年，在27個省會城市中，經濟首位度提升的有18個，人口首位度則全部實現了提升。由此可見，實施“強省會”戰略固然與地方政府的積極推動密不可分，但也符合經濟規律的要求，順應了發展要素向優勢區域集中的時代發展趨勢。

（二）理論邏輯

經濟活動在空間上的集中是一種必然趨勢和普遍現象，如何從理論上認識產業集聚現象，其背后的經濟學內在機理是什么？對此，傳統貿易理論基于比較優勢理論與新古典分析框架，認為完全競爭下各個國家或地區專門生產自己機會成本最低的產品，從而實現專業化和產業集聚。而世界銀行在《2009年世界發展報告》中構建了一個分析經濟地理的“3D”框架?！?D”是指密度（Density）、距離（Distance）、分割（Division）。密度指每單位面積地區的經濟產出，反映經濟活動的集中程度；距離指到達某一經濟密度區所耗費的成本，衡量到達市場的難易程度；分割指國家或地區之間商品、資本、人員和知識流動的限制因素，反映經濟一體化水平。人口向更具有密度的地方移動、距離的減少以及國與國之間的分割持續存在，這就是所謂的空間經濟發展的“3D”規律。[5]（p3）

“3D”分析框架是在吸收新經濟地理學和新貿易理論最新研究成果的基礎上構建起來的，世界銀行遵循“3D”規律，將集聚、移民、專業化和貿易作為塑造經濟地理變遷的強大力量。與傳統貿易理論不同，新經濟地理學和新貿易理論以不完全競爭的現實世界為背景，基于規模報酬遞增來解釋產業集聚。具體而言，新經濟地理學認為，經濟活動中的集聚效應與規模經濟，以及要素的自由流動與人口的自由遷移，會促使經濟活動趨于集中。[6]（p483-484）新貿易理論則指出，運輸成本的下降促進了專業化分工以及產業內貿易的發展，尤其是產業內貿易使得大規模生產成為可能，從而進一步增強了產業在空間集聚的趨勢。[7]

產業集聚體現在全球、國家和地區多重空間尺度上。構建于新經濟地理學和新貿易理論基礎上的“3D”分析框架，不僅能夠很好地解釋全球和國家空間尺度上的產業集聚現象，也對中國省域空間內經濟活動的集聚過程和狀態提供了合理的解釋。因此，旨在推動人口和產業向省會城市集聚，提高省會城市首位度的“強省會”戰略，是所在省份做出的符合經濟學邏輯的戰略選擇。

（三）實踐邏輯

一般認為，“強省會”戰略的正式開啟，始于“十一五”末至“十二五”初期。十余年來，“強省會”戰略的實施大體經歷了“十二五”時期的個別嘗試、“十三五”時期的多省跟進，以及當下正在進行的“十四五”時期的全面鋪開三個階段。實際上，“強省會”戰略不是突然之間冒出來的，而是各個省份在長期省域經濟發展實踐中，不斷總結和運用自身發展的經驗教訓，探索形成的用以引領省域經濟高質量發展的重要戰略。

實踐中，弱省會所在的弱省份一般更為積極也更為主動地實施“強省會”戰略。在“十一五”末至“十二五”初期，安徽、河南原本是“弱省份+弱省會”格局的典型，也因此成為比較早地實施“強省會”戰略的省份。此前，這兩個省份長期推行的是相對比較均衡的區域發展戰略，至少沒有表現出明顯的省會城市偏向。比如安徽省過去一直在猶豫，究竟是重點發展以省會合肥為中心的“合肥都市圈”，還是以蕪湖為龍頭的“皖江城市帶”？由于戰略定位上的搖擺不定，錯過了很多歷史機遇。結果是，非但省會合肥沒有發展起來，整個省域受其拖累也發展滯后。后來，安徽決策層終于痛下決心，要舉全省之力做大做強省會合肥。為此于2011年拆分地級巢湖市，將其治下的廬江縣、居巢區（調整為縣級巢湖市）劃歸合肥管轄，這不僅極大地拓展了合肥的發展空間，更使遠離長江的合肥成功躋身“皖江城市帶”，從而極大地改善了合肥的空間格局和區位條件。差不多與此同時，安徽省又全力支持合肥引進國內顯示領域的龍頭企業京東方、內存領域的龍頭企業長鑫存儲，從而進一步夯實了“強省會”的產業基礎。在“強省會”戰略的加持下，近十年來合肥的發展成就令人矚目。2010—2021年，合肥在安徽省的經濟首位度從21.86%提升為26.57%，經濟總量在全國27個省會城市的排名從第15位躍升到第9位。在省會合肥的強力帶動下，安徽省在全國經濟發展格局中，也由“總量居中、人均靠后”轉變為“總量靠前、人均居中”。與安徽省會合肥類似的，還有河南省會鄭州。近十多年來，河南省通過加快開發鄭東新區并成功晉升國家級新區，支持鄭州獲批國家中心城市，以及千方百計促成全球最大代工企業富士康落戶鄭州等舉措，使省會鄭州異軍突起，河南也因此成為中部崛起的代表省份。受安徽、河南等省份“強省會”戰略效應的鼓舞，同為“弱省份+弱省會”格局的江西、貴州、廣西等中西部省份，在2021年初出臺的“十四五”規劃綱要中，都明確提出要實施“強省會”戰略，其實踐邏輯與安徽、河南如出一轍，即強省必先強省會。

湖北、四川、陜西等省份雖地處中西部，但其省會武漢、成都、西安一直是“強省會”的典型。2010年，這三個省會的經濟首位度分別為34.86%、32.30%、32.02%，均超過30%的重要分界線。[8]即便如此，這些“強省會”所在的中西部省份，依然在“十三五”時期明顯強化了進一步做大做強省會城市的戰略導向。它們或者經由行政區劃調整或擴容來擴大省會城市發展空間，或者通過參與“搶人大戰”來吸引外來人才、增加省會城市常住人口，或者藉由創建國家級戰略平臺來爭取中央對省會城市發展的政策支持，抑或兼而有之?？梢哉f，這些省份實施的是一種加強版的“強省會”戰略，盡管因為加劇了“一市獨大”而受人詬病，但也成功留住了本省資源、吸納了省外資源，還極大提升了所在省份的話語權和知名度。從這些事實中，也可窺見中西部“強省會”省份實施“強省會”戰略的實踐邏輯，那就是只有省會更強省域才能發展更好，亦即強省更要強省會。

江蘇、山東均為中國東部沿海發達省份，長期以來其省會南京、濟南的經濟總量雖位居全國27個省會城市的前列，但在省內的經濟首位度一直比較低。2010年，這兩個省會的經濟首位度分別為12.39%、9.98%，位列所有省會城市的最后兩位。因此，江蘇、山東是“強省份+弱省會”格局的典型。由于首位度偏低，在十九屆中央第一輪巡視中，這兩個省會城市還被點名“省會城市功能作用發揮不夠”“引領帶動作用不夠”。為了擺脫首位度偏低導致的省會城市存在感缺失、省會城市引擎作用發揮不夠問題，“十三五”后期江蘇、山東兩個省份均在加速補齊省會相對弱勢的短板，以打造與“強省份”地位相適應的“強省會”，并在“十四五”規劃綱要中延續了這一戰略導向。由此可見，“強省份+弱省會”格局下的“強省會”戰略，其實踐邏輯是強省要有強省會。

二、“強省會”戰略的路徑選擇

“強省會”戰略目標的實現，需要選擇合適的實施路徑。此處的“路徑”，實際上就是政府可以采取的行政或經濟手段。盡管不同省份因資源稟賦、產業布局、城市體系的不同，實施“強省會”戰略的具體路徑也會有所差異，但都大同小異。學術界對此已有較為全面的概括，其中以張航和丁任重的概括最具代表性。他們認為，實施“強省會”戰略的主要路徑有如下四種：通過行政區劃調整來擴大城市面積、通過撤縣設區來增強市區實力、通過參加“搶人才大戰”來吸引人才以及通過爭取國家級戰略平臺等方式來獲得優惠政策。[9]（p148-149）本文在既往研究成果的基礎上，對“強省會”戰略的實施路徑展開更系統的梳理，并超越經驗層面，盡量使之概念化。

實際上，不僅“強省會”戰略有其自身的生成邏輯，作為自然歷史過程的省會城市發展，也要遵循城市本身的發展邏輯。首先，城市發展需要一定的空間作為載體，此為承載產業和人口的基礎條件。其次，城市發展必須集聚各種要素資源，這是經濟發展的物質基礎。再次，城市發展需要借力國家戰略平臺，此乃整合資源的重要依托。最后，城市發展還要依其能級高低，擔當起輻射帶動一定區域范圍發展的功能。因此，“強省會”戰略的實施路徑主要是從發展空間、發展要素、發展平臺、發展能級等四個方面來考慮和選擇的，旨在實現資源的更大承載、更多集聚、更強整合、更遠輻射（圖1）。其實，這也是“強省會”戰略實施中地方政府競爭可能展開的四個層面。

圖1? “強省會”戰略實施路徑圖

（一）拓展發展空間，提升資源承載力

城市發展需要空間來承載人口和產業，發展空間越大，所能承載的人口和產業規模就越大，發展的潛力也就越大。因此， 各個城市都具有擴張發展空間的內在沖動。而城市發展空間又是受制于行政區劃的，為了擴張發展空間，就必須謀求行政區劃調整。在“強省會”戰略實施過程中，地方政府競爭首先就是在發展空間上展開的，最突出的表現是競相對省會城市行政區劃進行調整，以達到省會城市擴容的目的。

從各省的實踐看，省會城市的擴容一般有兩種模式，一種是“吞并”其他城市的外延式擴容，即通過行政區劃調整，省會城市將相鄰城市的一部分或全部劃歸自己管轄。例如合肥市合并原巢湖市的居巢區和廬江縣、濟南市合并萊蕪市、成都市代管簡陽市、西安市代管西咸新區、長春市代管公主嶺市等，都屬于外延式擴容模式。這種擴容模式，不僅可以在比較短時間內增加省會城市的區劃面積和人口數量，還能把被“吞并”城市的基礎設施、公共服務、產業發展等既有成果直接據為己有，從而增強省會城市的發展潛力。

省會城市擴容的另一種模式，是“撤縣設區”的內涵式擴容，也就是通過行政區劃調整，省會城市將其原來所轄的縣（包括縣級市）改設為市轄區。比如南昌市改新建縣為新建區、長沙市改望城縣為望城區、南寧市改武鳴縣為武鳴區、成都市改新津縣為新津區等，均屬于內涵式擴容。這種擴容模式，不僅可以擴大省會城市的市區面積，提高市區經濟、人口首位度，而且還能利用區相對于縣的行政區劃建制優勢，提高省會城市統籌資源配置能力，進而促進省會城市經濟更快地增長。

實際上，行政區劃本身也是一種重要資源。[10]（p199）藉由行政區劃調整而展開的發展空間的競爭，本質上也是對資源的競爭。并且，這種競爭是“強省會”戰略競爭中最為直接、最為有效的方式。因此，近年來省會城市之間的發展空間競爭愈演愈烈，一些省會城市如濟南、成都、西安等，甚至先后采用外延式、內涵式兩種模式來謀求城市擴容。

（二）吸附發展要素，提升資源集聚力

縱觀世界各國城市發展歷程，城市的崛起無一不是源于產業的崛起。一座城市的產業發展史，同時也是這座城市崛起的歷史。產業發展的規模和水平，通常代表著一座城市的經濟核心競爭力。而城市產業發展的基礎是生產要素，吸附的生產要素數量越多、質量越高，產業發展的規模就越大、水平就越高?！皬娛睉鹇詫嵤┻^程中，省會城市為了促進產業集聚和高質量發展，相互之間的要素競爭異常激烈。

從競爭的內容看，省會城市之間的要素競爭包括對資本、人才、技術、信息等的競爭，突出體現在資本和人才兩個領域。資本競爭亦可稱之為招商引資競爭，這里的“商”是指客商，即國內外投資者或企業，“資”是指資本，包括內資與外資?！吧獭笔瞧?，“資”是毛，兩者是一體的。招商引資的實質，就是地方政府通過一系列的策略將域外的資本和項目引進來，促進當地產業發展。由于招商引資不僅能為一個地區引入資本，還能帶來先進技術和管理，拓展新的市場，從而成為地方經濟發展的不二法門?！皬娛睉鹇詫嵤┻^程中，各個省會城市也競相創新優惠政策、改善投資環境和公共服務水平，以吸引各類客商和資本向本地集聚。在集聚發展要素、強化產業支撐方面，安徽省會合肥的做法與經驗較為典型，已引起其他省會城市的普遍關注和效仿。近十多年來，合肥善用“市場的邏輯、資本的力量”，通過“以投帶引”的招商引資模式，先后于2008年引進國內顯示領域龍頭企業京東方，2012年引進國內內存領域龍頭企業長鑫存儲，2020年又吸引蔚來世界級智能電動汽車產業園落戶，以此撬動顯示、半導體和新能源汽車等產業上下游，實現產業鏈整體提升。招商引資的巨大成功，為合肥的強勢崛起奠定了堅實的產業基礎。

人才相對于資本是更為稀缺的要素，因而各個省會城市必然會由過去單純重視招商引資向招商引資與招才引智并重（“雙招雙引”）轉變，省會城市要素競爭也必然從資本領域拓展到人才領域，人才領域漸成競爭的主戰場。省會城市的人才競爭，是指省會城市爭相出臺人才新政，以留住本地優秀人才，并面向全國招攬人才，吸引外地人才流入?！笆濉币詠?，西安、重慶、成都、武漢、杭州、南京、鄭州、合肥等省會城市大力推進“雙招雙引”工作，陸續通過放寬落戶標準、提供購房租房優惠和生活補貼等優惠政策，掀起了席卷全國的“搶人大戰”。直至今日，這場人才爭奪戰依舊如火如荼。并且，在“搶人大戰”中，省會城市不僅爭奪高技能勞動者，還爭奪低技能勞動者；不僅招攬大學生，還招攬農民工；不僅搶人才，還搶人口；不僅吸引產業人才，還吸引公共服務和管理人才?！皳屓舜髴稹贝龠M了人口和人才資源向省會城市的加速聚集，第七次全國人口普查數據顯示，全國27個省會城市2021年的人口首位度較2010年全部實現了提升，且除哈爾濱之外，其余26個省會城市的人口數量較2010年均實現了正增長。十年內，全部省會城市常住人口增長了26.9%，增幅是全國人口平均增幅的5倍。人口和人才資源加速向省會城市聚集，有力支撐了產業擴張和高質量發展，也推動了整個城市的高質量、可持續發展。

（三）創設發展平臺，增強資源整合力

推動城市高質量發展，不僅要加快要素集聚，更要有效整合資源。所謂整合資源，就是對城市內部及外部的各種要素資源進行合理選擇、配置和融合，以提升效率，加快城市經濟發展的過程。簡言之，就是優化資源配置方式，提高資源配置效率。而一個城市要有效整合要素資源，須有合適的發展平臺，尤其是國家級戰略平臺作為依托。正因為如此，“強省會”戰略實施過程中，各省會城市對創建國家級戰略平臺趨之若鶩。

國家級戰略平臺，是由中央政府批準設立，賦予較高行政級別、特定先行先試權限等高層級政策資源，能夠承擔國家發展中特定重大戰略任務，具有服務國家戰略意圖和目標的基本功能屬性，在國家戰略全局中具有重要地位的載體區域。[11]（p81）一般認為，省會城市藉由創設國家級戰略平臺，可以獲得優惠政策，各種要素資源便隨之而來，從而助推經濟進一步增長。其實，中央政府手中掌握的要素資源畢竟有限，加之獲批的國家級戰略平臺越來越多所帶來的攤薄效應，國家級戰略平臺直接帶給省會城市的要素資源也會越來越少。但即便如此，各省會城市對爭創國家級戰略平臺的熱情依舊不減。究其原因，主要是因為省會城市更加看重國家級戰略平臺所釋放的改革紅利，也就是它所賦予的先行先試權限。這種先行先試權限是一種比要素資源位階更高的政策資源，而政策資源不僅能集聚要素資源，而且具有整合要素資源的基礎功能，從而放大要素資源的集聚效應。

目前，省會城市創設的國家級戰略平臺，比較重要的有國家級新區、自由貿易試驗區、國家自主創新示范區、國家中心城市、綜合性國家科學中心等。其中，國家級新區，是由國務院批準設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。目前，省會城市中獲批國家級新區的有12個城市。自由貿易試驗區是中央政府設立的區域性自由貿易園區，被賦予“開放升級”和“體制改革”的雙重功能。在省會城市中，現有17個城市獲批自由貿易試驗區。國家自主創新示范區是指經國務院批準，在推進自主創新和高技術產業發展方面先行先試、探索經驗、做出示范的區域?，F有15個省會城市獲批國家自主創新示范區。國家中心城市是指居于國家戰略要津、肩負國家使命、引領區域發展、參與國際競爭、代表國家形象的現代化大都市。[12]（p7）目前，有5個省會城市獲批國家中心城市。綜合性國家科學中心是國家科技領域競爭的重要平臺，是國家創新體系建設的基礎平臺。目前，省會城市中僅有合肥、廣州2市獲批建設綜合性國家科學中心。（見表2）各類國家級戰略平臺的定位不同、功能各異，但無一例外地體現了國家戰略指向，能夠獲得國家政策的支持和傾斜。國家政策的眷顧可能意味著更多的資金、項目，但更為重要的是能帶來更大改革自主權，從而為“強省會”戰略提供重要的政策支撐。

（四）提升發展能級，增強資源輻射力

城市并非是一種孤立存在的空間形態，它與其所在的區域存在相互聯系、相互促進、相互制約的辯證關系。城市發展既要從外部獲取資源，又要發揮自身擁有的資源優勢，輻射帶動周邊地區發展。不同城市依其發展能級的差異，所能輻射帶動周邊地區的范圍大小亦不同。城市經濟學認為，所謂的城市發展能級，是指城市的綜合實力及其對該城市以外地區的輻射影響程度，包括經濟能級、創新能級、開放能級、支撐能級等。因此，城市能級是城市競爭力、影響力和輻射力的集中體現。省會城市通常都是省域內發展能級最高的城市，理應扛起省會責任、展現省會擔當、做出省會貢獻，亦即要充分發揮省會城市在省域經濟社會發展中的核心引領帶動作用。也因此，“強省會”戰略并不單純是省會一個城市的發展戰略，更是一個上升到省域層面的發展戰略，肩負著輻射帶動全省經濟社會發展的重大責任。

在“強省會”戰略規劃中，各個省份都提出要提升省會城市能級。具體舉措除了夯實發展空間、人口規模、產業支撐這些基礎條件外，主要是建設全國綜合交通樞紐、構筑科技創新高地、打造對外開放高端平臺、優化城市營商環境、全面提升城市功能品質等。在省會城市能級提升的基礎上，各個省份也在探索如何將省會城市的優質資源向周邊地域輻射，使之產生積極的溢出效應?；就緩骄褪且惑w化發展，主要是發揮省會城市市場資源、公共資源富集的優勢，在產業發展、基礎設施和公共服務等領域實現省會城市與周邊地域一體化發展，建立省域一體化發展的體制機制。首先，在增強市場資源輻射力方面，各個省份都在推進省會城市與周邊地域的產業合作，如武漢市提出要著力加強省會城市與周邊地區的產業聯動協同，推動武漢優勢產業鏈向圈內城市延伸，逐步形成總部研發在中心、制造配套在周邊、錯位發展、梯度布局的城市圈產業分工體系。這樣，省會城市就能在產業方面對周邊城市形成帶動，達到同頻共振的效果。其次，在增強公共資源輻射力方面，各省會城市都主動加強與周邊地區的基礎設施互聯互通與規劃對接，如濟南市正在推動省會經濟圈基礎設施互聯互通，實施“瓶頸路”暢通工程，形成軌道交通、公路、航空、水運聯通的基礎設施網絡體系。公共服務同樣如此，濟南市加大了省會公共資源延伸共享力度，在省會經濟圈開放教育、醫療、法律服務等高端資源，率先實現社?！耙豢ㄍā?、公交優惠互通等公共服務一體化。其他一些省會城市在同城化的大背景下，也在積極促進優質教育、醫療資源跨市交流、向基層延伸。

三、“強省會”戰略的省際分異趨向

中國地域廣闊，各省份情況千差萬別，城市空間布局形態本應多元化。近年來“強省會”戰略的相繼實施，使各省會城市在省內的地位出現較大變化，省域內部的城市格局也正在被改寫。因此，各省份“強省會”戰略的實踐形態也會隨之發生改變，并體現出明顯的省際分異趨向。為了分析方便，本文試圖對省會城市進行必要的類型區分，原則上將2021年GDP超過1萬億元的省會城市界定為“大省會”（27個省會城市中有11個），其余則為“小省會”；將經濟首位度超過35%的省會城市定義為“強省會”（27個省會城市中有9個），否則為“弱省會”（廣州是例外，下文將具體說明）。如此，省會城市可以分成“小而弱”“大而弱”“大而不強”“大而強”“大而超強”五種類型（“小而強”省會主要分布在增長放緩的東北省份或西部小省，因不具代表性，本文不予考慮）。通過研讀典型省份“十四五”規劃綱要或最近一次黨代會報告相關內容，可以預見，與這五種省會城市類型相對應，未來“強省會”戰略的實踐形態大體上也有五種模式（表3）。

（一）“小而弱”省會：單一的“強省會”模式

江西、貴州、廣西等中西部省份，因省份弱、省會亦弱，實施“強省會”戰略更具必要性和迫切性。但事實上相比于其他省份，它們采取實質性行動相對較晚，“強省會”戰略效應尚有較大釋放空間。2021年，南昌、貴陽、南寧三個省會城市的GDP均低于7000億元，經濟體量都不大；GDP在省內的占比均低于25%，經濟首位度都不高。所以，這三個省會城市屬于“小而弱”省會的典型。對于這三個省份來說，重中之重是舉全省之力，既要做大省會城市，又要做強省會城市。因此，在2021年初出臺的“十四五”規劃綱要中，這三個省份都明確提出要實施“強省會”戰略，并且要加大實施力度。至于省內其他城市的發展，目前還難以獲得足夠的政策關注和資源支持。由此可見，這三個省份“強省會”戰略的實踐形態將會延續比較單一的“強省會”模式。

（二）“大而弱”省會：“雙核心+強省會”模式

江蘇、山東、福建等東部沿海省份，因省內還有其他經濟實力更強大的城市，從而與省會城市形成了雙核并存局面，省會城市也因此一直都相對弱勢。而省會城市弱勢問題，長期以來又被省域經濟實力較強、省會城市經濟體量較大所掩蓋。直到在十九屆中央第一輪巡視中，一些省會城市被中央巡視組點名批評省會城市作用發揮不夠之后，這些省份的省會城市弱勢問題才引起全省上下的高度重視，并相繼采取了強化省會城市地位的政策舉措。經過近兩三年持續不斷的努力，“強省會”戰略的效應已有所顯現，但“大而弱”的省會格局在短時間內尚難發生根本改變。2021年，南京、濟南、福州三個省會城市的GDP均超1.1萬億元，經濟體量都位居全國省會城市前列；但GDP在省內的占比均較低，經濟首位度最高的福州也只有23.20%，南京、濟南均低于15%，一直在全國省會城市中墊底。對于這三個省份來說，需要在既有“雙核心”格局基礎上，加快提升省會城市首位度及其功能。所以，這三個省份在“十四五”規劃綱要中都提出，一方面要支持“雙核心”城市（南京和蘇州、濟南和青島、福州和廈門）加快發展，另一方面要提升省會城市能級和綜合競爭力?？偠灾?，這三個省份“強省會”戰略的實踐形態將是“雙核心+強省會”模式。

（三）“大而不強”省會：“強省會+單省域副中心”模式

河南、安徽兩個中部省份，實施“強省會”戰略相對較早。經過十余年的強力推進，“強省會”戰略的效應得到充分彰顯。2021年，鄭州、合肥的GDP分別達到12691.02億元和11412.80億元，在全國27個省會城市中分列第7位和第9位。由于經濟體量雙雙超過萬億大關，鄭州、合肥均已躋身“大省會”行列。不過，這兩個省會城市的經濟首位度還不夠高。2021年，鄭州、合肥的GDP占各自省份的比例分別為21.55%和26.57%，距離30%的理想首位度尚有一定差距。從省會類型上看，鄭州、合肥屬于“大而不強”省會。對于河南、安徽兩省而言，進一步提升省會城市經濟首位度，將省會城市做強，仍是現階段努力的重點方向。但另一方面，為了彌補省會城市輻射力有限，難以覆蓋全省的缺憾，加快建設省域副中心城市也正當其時。而這兩個省份也各有一個基礎比較好的省域副中心城市，分別是洛陽、蕪湖，它們在經濟上與省會城市有差距，但又明顯領先于其他省內城市。所以，河南、安徽兩省在“十四五”規劃綱要中均提出，既要做強做優省會城市，增強省會城市輻射帶動作用，又要加快建設省域副中心城市，提升省域副中心城市功能地位。因而，“強省會+單省域副中心”模式將成為這兩個省份“強省會”戰略的實踐形態。

（四）“大而強”省會：“強省會+雙省域副中心”模式

地處中西部的四川、湖北、陜西三省，在“十三五”時期就明顯強化了做大做強省會城市的戰略導向，其省會城市經濟表現亮眼。成都、武漢、西安均是“萬億俱樂部”成員，2021年三市的GDP分別為19916.98億元、17716.76億元和10688.28億元，位居全國27個省會城市的第2、第4和第11，是名副其實的“大省會”。與此同時，這三個省會城市的經濟首位度均已超過35%的較高水平。從經濟體量與經濟首位度兩方面綜合來看，成都、武漢、西安均屬“大而強”省會。盡管如此，考慮到四川、湖北、陜西畢竟是中西部內陸省份，與東部沿海省份在經濟發展水平上還存在一定的差距，這三個省份仍然需要一個更強大的省會來輻射帶動省域經濟發展。此外，為了促進省內其他遠離省會城市的地區發展，也需要加快培育、建設省域副中心城市。而在省會城市之外，四川、湖北、陜西三省都有2個旗鼓相當、區位較好的城市（組團），即綿陽和宜賓—瀘州、襄陽和宜昌、寶雞和漢中，當此重任。我們看到，在三省的“十四五”規劃綱要中，支持省會城市做大做強仍是既定方向，但在省會城市之外，兩個省域副中心城市的作用明顯提升。因此，與河南、安徽的“強省會+單省域副中心”模式不同，四川、湖北、陜西三省“強省會”戰略的實踐形態將是“強省會+雙省域副中心”模式。

（五）“大而超強”省會：“雙核心+強省會+多省域副中心”模式

廣東是我國唯一擁有兩個一線城市的省份，即深圳和廣州。四大一線城市，廣東獨占兩個，其經濟實力可見一斑。作為“雙核心”之一的深圳，盡管是廣東省轄地級市，但也是國家計劃單列市、超大城市，是國務院批復確定的經濟特區、全國性經濟中心城市和國家創新型城市，粵港澳大灣區核心引擎城市之一。2021年，深圳GDP高達30664.85億元，位居全國第3、廣東省第1；深圳GDP占全省比重24.66%，位居全省第1。廣州作為廣東省省會，同時也是國家中心城市、超大城市，國務院批復確定的中國重要的中心城市、國際商貿中心和綜合交通樞紐，是國家綜合性門戶城市，國際性綜合交通樞紐。2021年，廣州GDP為28231.97億元，位居全國第4、廣東省第2；省會城市經濟首位度為22.70%?？紤]到深圳GDP占全省比重高達24.66%，廣州22.70%的經濟首位度已經算很高了。反觀同樣擁有“雙子星”（除了省會城市之外，省內還有一座經濟實力不相上下的城市）的江蘇、山東兩省，其省會城市南京、濟南的經濟首位度分別僅為14.06%、13.76%。綜合經濟體量與經濟首位度兩項指標，廣州應屬于名副其實的“大而超強”省會。在廣東省的“十四五”規劃綱要中，明確要充分發揮廣州、深圳“雙核聯動”作用，強化廣州省會城市功能；同時也大力支持珠海建設珠江口西岸核心城市，增強佛山、東莞兩個城市發展能級，加快汕頭、湛江省域副中心城市建設。由此可見，廣東省“強省會”戰略的實踐形態將是“雙核心+強省會+多省域副中心”模式。

四、結語與展望

本文首先從歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯“三個邏輯相統一”的視角，分析了“強省會”戰略生成的歷史依據、理論根源和實踐基礎，從而系統闡明了中國省域經濟發展中普遍存在的做大做強省會城市、提升省會城市首位度的戰略導向。其次，基于省際競爭趨勢和城市自身發展規律，從拓展發展空間、吸附發展要素、創設發展平臺和提升發展能級四個向度，探討了“強省會”戰略的實施路徑，明晰了其著力點在于提升省會城市的資源承載力、集聚力、整合力和輻射力。最后，基于區域經濟發展和城市空間布局規律，結合典型省份“十四五”規劃綱要相關內容，對今后一個時期“強省會”戰略進行了前瞻，指出其實踐形態正在并將繼續發生明顯的省際分異，亦即除了少數省份繼續推行單一的“強省會”模式外，更多的則是選擇“強省會+”模式。

經過各個省份十余年的實踐，“強省會”戰略不僅深刻地改變了省會城市的地位及省域城市格局，也正在重塑中國經濟地理，推進新發展格局的構建。但正如習近平總書記所指出的，產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張；我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態多元化。東部等人口密集地區，要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。[13]（p5-6）依據習近平總書記重要指示精神，遵循區域經濟和城市發展規律，各個省份應結合自身的省情特點，在擘畫“十四五”及今后一個時期發展藍圖時，需要進一步探索“強省會”戰略新的實踐形態?？傮w而言，除了江西、貴州、廣西等少數中西部省份因省會“小而弱”而繼續推行單一的“強省會”模式外，其他省份大多應選擇“強省會+”模式，即在支持省會城市做大做強既定方向的基礎上，大力培育一至多個省域副中心城市。并且，隨著“強省會”地位的進一步穩固，各個省份應將“強省會”戰略的重點從擴張省會城市空間與人口規模逐步轉向夯實省會城市產業基礎，進而轉移到提升省會城市能級、增強輻射帶動作用上來。與此同時，省域副中心城市也將獲得更多的政策關注和資源支持。

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責任編輯? ?郁之行

收稿日期：2023-07-31

作者簡介：楊國才（1969—），男，安慶師范大學經濟與管理學院教授（安徽安慶，246133）。

基金項目：安徽省哲學社會科學規劃孵化項目“高質量發展階段地方政府競爭機制重構與區域協調發展研究”（AHSKF2019D021）的階段性成果。