地方政府鄉村振興戰略的實踐路徑
——基于扎根理論的省級政策文本研究

徐增輝，徐 琳

（華南師范大學 政治與公共管理學院, 廣東 廣州 510008）

一、問題的提出

為推動城鄉協調發展，習近平總書記在十九大報告中提出“實施振興鄉村戰略”，確定了鄉村振興的總目標，黨的二十大報告進一步提出“全面推進鄉村振興”的戰略部署。鄉村振興戰略是中國特色社會主義對新時代的“三農”工作做出的重大決策部署。2018年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2021）》，為我國農村經濟社會發展描繪了宏偉的藍圖。此后，黨中央和國務院陸續出臺了多項重大政策對鄉村振興戰略進行全方位部署，進一步完善了中央的鄉村振興政策體系。

自中央提出鄉村振興戰略規劃后，全國各省份均因地制宜地發布了一系列政策文件來推動鄉村振興的實施。本文運用扎根理論分析我國各省級政府執行鄉村振興戰略的實踐路徑與邏輯，嘗試回答以下問題：各省級政府在推動鄉村振興戰略中使用了哪些策略？各省級政府在推動鄉村振興戰略落地過程中有哪些共性的工作思路與方法？進而對鄉村振興的地方政府政策的共性進行描述，提出鄉村振興政策的經驗，為全面實施鄉村振興提供科學的政策理論分析框架，助推鄉村振興戰略進一步有效實施。

二、文獻回顧

目前圍繞著“鄉村振興”的研究主要有以下幾個方面。

第一是對鄉村振興進行政策化的解讀。突出表現為注重挖掘政策的內涵，對鄉村振興戰略的精神進行“解讀”，強調鄉村振興在現代化進程中的重要性。有學者指出，實施鄉村振興戰略是黨中央為做好“三農”工作做出的重要部署，體現了我國對農業農村現代化的高度重視[1]。還有學者建議，高質量推進鄉村振興戰略，需要準確把握鄉村振興戰略的科學內涵，避免鄉村振興戰略研究的若干 “誤區”[2]。

第二是探究鄉村振興的實現路徑。主要表現為從宏觀層面探討可借鑒模式、體制改革以及戰略銜接的問題；從微觀層面探究經濟、文化、社會等因素對鄉村振興的作用與影響。在宏觀層面上，不少學者認為，可以借鑒發達國家在城市化進程中對鄉村發展的認識和建設經驗[3,4]，為國家層面和制度層面上創新鄉村振興體制機制提供啟示與借鑒。此外，也有學者研究脫貧攻堅與鄉村振興之間的關系，指出脫貧攻堅是實施鄉村振興的重要基礎，要把鄉村振興與脫貧攻堅的銜接當成是整個國家發展階段的轉型[5]，有學者進一步以政策協同為分析框架，從政策協同的內容、方式、機制入手，探索脫貧攻堅同鄉村振興的有效銜接[6]。在微觀層面上，不少學者對新時代農業農村在產業、文化、生態等方面實現現代化的路徑進行了探討[7-9]。

第三是聚焦于鄉村振興下的治理實踐。實施鄉村振興戰略的基礎是農村治理的成效[10]，許多學者圍繞著農村治理的現狀、面臨的困難進行創新性“破題”研究。有學者在劃分不同的村莊類型的基礎上，討論不同類型村莊所面臨的困境，給出分類治理建議，并進一步提出實現鄉村全面振興的具體路徑[11]。還有學者認為，“精英俘獲”困境是當前鄉村振興過程中的突出問題，并且以個案研究來論證自主型治理可以破解農村治理中的困境[12]。有學者認為，鄉村振興的主體是農民，但是在鄉村振興的推進中農民的主動性有待提高，增權賦能可以有效推動農民主體性地位的確立[13]?？傊?，學者們運用量化或質性的方法論證了當前鄉村振興過程中公共事務治理出現的突出問題，并在治理主體、治理手段、治理模式以及治理價值方面提出了推動鄉村振興戰略的合理化建議[14,15]。

綜上所述，學術界圍繞著鄉村振興的政策內涵以及地方鄉鎮的推進路徑進行了深入研究，但亦有可拓展的空間：第一，在研究內容上，如何推進鄉村振興戰略的落地已經成為學術界與務實界亟待探討的問題，現階段對鄉村振興的研究重點關注其理念和內涵，大多停留在宏觀概念上，還需要對鄉村振興進行進一步深入的政策理論解釋。第二，在研究視角上，盡管以往的研究對鄉村振興的實踐進行諸多的研究，但是大多文獻偏好于使用個案的研究方法，對宏觀把握不夠，導致研究結論在某種程度上陷入片面性困境，相對忽視了全國范圍內地方政府對鄉村振興政策所使用的策略與方法的探索。再加上政策文本視角解析鄉村振興的文獻較為缺乏，鄉村振興政策研究還有待進一步完善。因此，本文對鄉村振興實踐過程中呈現的省級政策進行充分解讀，探究鄉村振興政策的關聯互動，集中關注政策的設計與選擇，以期構建起地方政府鄉村振興戰略實踐的理論框架。

三、研究設計

（一） 研究方法：扎根理論

扎根理論最早是由社會學家巴尼·格拉澤（Barney Glaser）和安塞爾姆·斯特勞斯（Anselm Strauss）在《扎根理論的發現》（The Discovery of Grounded Theory）一書中提出的。在書中，作者首次系統地闡述了扎根理論的研究方法[16]。運用扎根理論進行分析的步驟如下：收集、整理原始的經驗資料，對材料進行概念的提取，多次進行概念范疇之間的比較，進而建立概念之間的關系，最后構建出理論[17]。由此看出，扎根理論不要求在研究開始前就有明確的研究假設，研究人員需要在系統編碼過程中對材料進行不斷的比較分析，通過歸納實現概念化和類屬整合，從而在材料中構建出理論[18]。作為質性研究的一種研究路徑，扎根理論的提出填補了理論與經驗資料之間的鴻溝[19]。在適用的研究問題方面，扎根理論可以用于明晰因素識別、解讀過程、情況復雜和新生事物探索等這四類問題[20]。當前鄉村振興戰略在全國各地的推行正是集過程性、新生性以及復雜性于一體。因此，本文根據程序化的扎根理論，在不嵌套預設政策理論框架的前提下，探索性地將鄉村振興的省級文本資料進行開放式編碼、主軸式編碼以及選擇性編碼，描繪地方在鄉村振興戰略執行過程中實施策略的現實圖景，在滿足理論飽和度檢驗后，對省級政府落實鄉村振興戰略的路徑進行闡釋。

（二） 資料選取與來源

自中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2021）》后，全國各省份均因地制宜地發布了一系列政策文件來推動鄉村振興的實施。因此，本文的政策文本選取來源為各省級地方政府的門戶網站以及中央農村農業部官網關于各省份規劃及意見的匯總，輔之以“北大法寶”的數據庫，以鄉村振興為檢索詞，在政府門戶網站和北大法寶數據庫對各類正式政策文件進行系統檢索。為了有效反映我國鄉村振興執行的真實狀況，本研究按照以下標準篩選文本：一是政策必須是公開發布的，發文機關為中央層面的國務院、各部委以及地方層面的省級政府。二是政策文本的內容要與鄉村振興直接相關，將鄉村振興僅作為附加元素出現的政策文本剔除。三是政策的文件類型只包括法規、規劃、意見、通知等，剔除有關答復、部分轉發和工作報告等類型的文件。四是所選取的政策文本必須是現行有效的，現已失效的政策文本不予納入研究范圍。根據上述標準進行篩選，本研究共收集30份與 “鄉村振興” 相關的地方省級政策文本。

四、范疇提煉與模型構建

（一） 開放式編碼

開放式編碼是第一階段的編碼，是一個將原始資料進行分解、檢驗、比較、概念化和范疇化的過程[21]。開放式編碼要求在沒有預設概念的前提下，對文本資料進行逐詞、逐句、逐段的仔細閱讀并進行語句標簽，完成對文本資料的整理后，提取文本資料中與政策策略相關的概念和范疇，并對其進行命名。本文首先從收集到的30份鄉村振興的政策文本中，隨機抽取28份政策文本導入nvivon12質性分析軟件，將政策文本轉化為基礎數據源，以進行開放式編碼，如根據“制定福建鄉村振興規劃（2018—2022年），編制各市、縣（區）鄉村振興具體規劃或實施方案，明確到2020年和2022年的發展目標、重點任務和保障措施，部署若干重大工程……”，提煉出概念“強化鄉村振興規劃”；根據“健全黨委統一領導、政府負責……統籌協調的農村工作領導體制”，提煉出概念“強化黨的領導機制”。之后，通過對政策文本涉及鄉村振興執行的原始資料進行不斷地整理與比較，提煉出52個概念（見表1）和16個初始范疇（見表2）。

表1 開放性編碼形成的結果

表2 省級政府鄉村振興政策文本開放性編碼的范疇化

（二） 主軸編碼

主軸編碼是指，在開放式編碼階段得到了初始范疇和分類的基礎上，按照屬類、主題對初始范疇進行比較、分析與提煉，進一步探究各個范疇之間的相互關系，提取更高層次的分析維度，形成主范疇。本研究在16個初始范疇基礎上進而形成了5個主范疇，并運用nvivo12統計導出材料源與參考點數量（見表3）。

表3 省級政府鄉村振興政策文本主軸編碼的主范疇形成

（三） 選擇性編碼

選擇性編碼是在主范疇的基礎上再進一步分析、挖掘主范疇與副范疇、初始范疇之間的關系，形成更具概括性與關聯性的核心范疇，并以“故事線”將各種概念進行有機串聯，使文本資料所蘊含的真實圖景呈現出來，構建起理論分析框架。本文通過對 52個初始概念和16個副范疇以及5個主范疇的梳理、比較與討論，將五個主范疇聚攏、歸納為一個核心范疇，即“地方政府鄉村振興戰略的實踐路徑”，以此統合研究中的資料、概念、范疇和主范疇。通過對故事線進行系統化描述，最終形成理論的基本模型如圖1所示：

圖1 地方政府鄉村振興戰略實踐路徑模型

（四） 理論飽和度檢驗

為了檢驗扎根理論是否達到了飽和，本文對剩下的兩份鄉村振興政策文本進行分析與比較之后，并未發現有新的范疇與概念。并且已形成的范疇與概念之間也未出現新的關聯，即新文本的增加并沒有生成新的概念與范疇時，便可以視為理論的飽和。因此，這表明本文依據鄉村振興政策實施意見或規劃的政策文本材料所構建的地方政府鄉村振興實踐路徑的理論具有良好的飽和度。

五、地方政府鄉村振興戰略實踐路徑的闡釋

下面結合扎根理論的編碼結果，詳細闡釋地方政府鄉村振興戰略的實踐路徑。

（一） 健全制度

推行鄉村振興戰略，首先要有制度上的保障。要通過完善農村相關制度，健全責任機制、考核激勵機制，并強化組織制度的建設，為鄉村振興構建長期穩定的制度基礎。

關于農業的相關制度，主要包括土地制度、農村集體產權制度以及農村基本經營制度。深化農業制度改革，目的在于進一步明確農村的土地經營權、農戶承包經營權、集體所有權，以保障農民利益為根本，促進農民增收，破解農村土地要求市場配置的制度性障礙，強化農村土地的經濟功能。深化農村放管服改革則強調在行政層面，加大農村簡政放權力度，推進農業審批服務的高效化與便民化，健全農村服務體系，提升農村政務服務的水平與質量，更好地發揮市場在農業資源配置中的作用，促進農業農村高質量發展。

推進鄉村振興必須充分調動各級領導干部的積極性，并強化他們的責任意識。通過不斷完善對官員的考核獎勵制度，加強對官員的正向激勵，健全鄉村振興激勵體系，激發官員的主觀能動性，提高官員執行政策的積極性，鼓勵基層官員因地制宜地創新鄉村振興模式。同時，明確劃分政府權責結構，將鄉村振興的職能分工與行政責任落實到具體的黨政部門與政府官員，以引導和規范鄉村振興政策的執行過程，確保鄉村振興各項治理目標責任得以落實，確保鄉村振興戰略的執行。

鄉村振興，需要強有力的組織保障。在落實鄉村振興戰略過程中，要強調組織制度的建設。要強化黨的領導機制，加強農村基層黨組織的建設，發揮各級黨委農村工作領導小組的統籌協調作用，加強干部隊伍的建設。同時各級黨委和政府要善于運用法治思維和法治方式推進鄉村振興工作，用法律為鄉村振興政策的實施保駕護航。

（二） 整合資源

鄉村振興涉及到的資源整合包括產業資源整合、城鄉資源整合以及鄉村環境資源整合。

產業資源整合是指通過頂層設計來規劃和統籌農村一二三產業，推進農村各產業深度融合發展，以農業為基礎，延伸農業產業鏈，大力發展農產品加工業、物流服務業。同時，鼓勵因地制宜推進農業與旅游、文化、健康養老等產業深度融合，大力發展農村休閑度假、旅游觀光、養生養老等服務業。

我國經濟發展中形成的城鄉二元結構，導致城鄉之間的資源要素、公共服務以及城鄉居民收入差距日益擴大。城鄉發展不平衡猶如短板，成為制約我國新時代鄉村振興的突出問題。要推動鄉村振興，需要整合城鄉資源，把握城鄉融合發展的原則，放棄城市偏向政策，堅持城鄉統籌謀劃，促進城鄉要素雙向流動，實現城市與鄉村的資金、人才、技術等資源要素良性循環；要以市場為導向，促進城市產業鏈與供應鏈向農村延伸，加快構建現代農業體系，提升鄉村產業競爭力。

鄉村環境資源整合是指合理開發、利用與保護鄉村的生態環境、人居環境與人文環境。在我國城鎮化、工業化進程中，由于鄉村生態環境保護的意識淡薄、鄉村粗放型經濟模式尚未得到根本扭轉，農村面臨嚴重的生態污染問題。鄉村振興要求在保護的基礎上對鄉村生態環境進行科學合理的開發與利用，充分發揮農村生態資源的環境效益、經濟效益與社會效益，將綠色發展貫穿到鄉村建設發展的各方面和全過程，促進農業生產方式綠色轉型。傳統鄉村人居空間資源、土地資源呈現零碎化，鄉村振興需要整合鄉村人居環境資源，合理規劃農村生產與生活空間，各地圍繞著自身農村的特點打造特色示范村，把傳統村落與鄉村休閑旅游相結合，盤活鄉村人居環境資源。鄉村人文資源發揮著凝聚鄉村文脈的作用，通過保護、挖掘、利用，把鄉村有形的物質文化遺產和無形的非物質文化遺產結合起來，形成鄉村旅游品牌，充分發揮鄉村人文資源在鄉村振興中的作用。

（三） 協同聯動

雖然地方政府是鄉村振興戰略推行的主體，但是鄉村振興政策的執行不能過度依賴政府而把社會力量排斥在外，否則，單憑政府自身的力量無法完成這一宏大的工程。因此，地方政府要改變傳統的管理思想，重視多元主體協同共治，通過建立健全協作機制，鼓勵全社會積極投身農村建設、為鄉村振興事業服務，形成以基層黨建為引領，基層政府、社會組織、企業、農民、新鄉賢協同聯動的多元治理格局。

社會組織在鄉村振興過程中發揮著重要的作用。在鄉村經濟發展方面，社會組織可以通過組建農民合作經濟組織，實現農產品生產的規?；?，提高農產品的市場競爭力，推動農業現代化。在鄉村社會治理方面，我國農村的公共服務長期以來依賴政府單一主體自上而下的提供，農民日益多元化的公共服務需求難以被滿足。社會組織參與鄉村振興，可以為農民提供個性化的公共服務與公共產品。此外，社會組織還可以為農民提供利益表達渠道，有利于提升農民自組織程度，完善鄉村治理的參與機制。作為內生于鄉村社會的力量，新鄉賢具有組織協調、凝聚思想、鏈接資源的作用。在推動鄉村經濟發展方面，新鄉賢參與可以促進產業耦合機制形成進而推動農村經濟發展[22]。在市場與村民之間建起聯系；在促進鄉村文化發展方面可以進行道德引導，凝聚鄉村思想文化，發揮社會主義核心價值觀傳播者的作用；在鄉村治理方面，新鄉賢可以協調村兩委開展具體村務，協調與化解村民利益矛盾。

協同聯動不僅指多元主體之間的協同聯動，還包括政策之間的協同聯動。具體來說就是要做到脫貧攻堅政策與鄉村振興政策之間的協同聯動。在脫貧攻堅取得全面勝利之際，要通過鄉村振興來鞏固脫貧攻堅的成果。中央明確全國進入到鄉村振興階段后，脫貧攻堅的政策周期即將結束。此時，地方政府要做好政策銜接，避免脫貧攻堅與鄉村振興在政策體系內部產生縫隙。

（四） 服務供給

城鄉公共服務均等化以及金融服務的支持均有助于鄉村振興。

公共服務均等化是鄉村振興戰略的重要抓手，通過增加農村教育、醫療、文化、社保、養老、就業等方面的精準服務，使廣大農民都能有條件享受到良好的基本公共服務。

發展農村教育必須建好建強鄉村教師隊伍。一方面積極引導優秀教師向農村學校流動，另一方面采用多種培訓方式培養鄉村教師，進一步提升鄉村教師素質；同時堅持城鄉義務教育改革一體化原則，著力推進城鄉義務教育資源投入達到基本均衡。針對農村基層醫療衛生服務落后的現狀，需要健全與完善農村基層醫療衛生服務體系，加強鄉村衛生院、社區衛生服務中心的建設，改善縣鎮村級醫療衛生機構條件，提升基層醫療衛生人員隊伍素質。通過完善城鄉居民基本醫療保險制度、養老保險制度，逐步提升農村社會保險待遇水平，發揮社會保障基本民生兜底的功能。為了滿足農民日益增長的文化需要，需加強農村公共文化建設，推進反映農民群眾需求的文化惠民工程，建設農村基層文化服務中心，豐富廣大人民群眾的文化生活。通過為農民提供就業創業服務，落實農民工技能培訓計劃，提升農民工轉移就業能力，促進農村勞動力多渠道轉移就業；同時，優化農村“雙創”環境，激發農民創業的活力。

金融服務對高質量推進鄉村振興具有重要的支撐作用。通過創新金融產品和服務，加強對農村金融機構的支持力度，提高農村金融機構覆蓋率，滿足農村多元化的金融發展需求，以適應鄉村振興階段農村金融發展的新要求。同時鼓勵地方政府運用補貼、獎勵等政策工具支持涉農金融服務，支持鄉村振興領域的信貸投入，持續增加涉農貸款總量。

（五） 數字賦能

數字鄉村是鄉村振興的戰略方向，數字技術是推動鄉村振興的重要動力。借助數字技術建設智慧鄉村，發展數字農業，培育鄉村經濟發展新業態，并通過數字技術推動鄉村治理模式、治理手段創新，都應該成為鄉村振興的應有之義。

實施智慧鄉村計劃，需推進信息進村，提升移動網絡在農村地區的覆蓋率，圍繞農業農民的特點進行信息技術、信息服務的開發與應用，促進農村傳統基礎設施的信息化、數字化改造，推動農村地區公共服務資源的數據化，打造農村信息化綜合服務平臺，拓展農村數字化服務應用場景。

發展數字農業，首先，需要推動農業生產與加工的數字化轉型。通過實施“互聯網+農業”戰略，運用大數據的信息技術，推動農產品生產、加工環節的智能化，提高農業生產效率與提升農產品的質量。其次，促進農業經營與服務的數字化轉型，大數據使得農民可以迅速獲得關于農業經營的市場信息，降低獲取信息的成本，改變以往農民與市場信息不對稱的局面，實現鄉村農業與市場更精準的對接，拓寬農產品的銷售渠道，提高農業經營與服務的質量。

數字技術能夠賦能鄉村治理，提高基層政府的治理水平。在政府決策層面，基層政府運用大數據收集農民群眾對公共產品與公共服務的需求與偏好，科學分析鄉村社會治理現狀，推動基層政府決策精準化、科學化、規范化；在行政運行層面，鄉村政府通過“互聯網+政府服務”平臺的構建，簡化審批程序，提高農村基層政府的行政效率；在政府反饋機制層面，基層政府運用數字技術與農民群眾雙向溝通，暢通群眾反饋渠道，構建有效反饋機制，促進鄉村服務型政府的打造，通過數字賦能實現鄉村的有效治理。

六、結論與建議

鄉村振興上升為國家發展戰略，凸顯了鄉村在國家現代化建設中的重要價值。鄉村振興直接關系到人口就業、內需提振，這對當前我國經濟發展有重要的現實意義。各省級政府紛紛出臺文件，通過健全制度、整合資源、協同聯動、服務供給以及數字賦能五個方面，部署、實踐這一偉大戰略。黨的二十大后，我國鄉村振興戰略進入全面推進階段，各級地方政府應結合自身實際，因地制宜，用創新型的思維推進這一戰略部署。

第一，吸引人才往農村流動，為人才提供施展才華的良好環境。鄉村振興關鍵還是需要由人才來推動，新時期，地方政府要加強鄉村人才隊伍建設，解決鄉村人才“引進難”與“留不住”的難題，建立培育本地人才與吸引城市人才下鄉的鄉村人才供給機制，完善與人才引進相關的配套措施與政策，為人才提供施展才華的良好環境。

第二，引導資金下鄉，保護投資人的合法權益。鄉村振興過程中的資金需求量巨大，需要創新鄉村融資投資體系，完善金融支農機制，充分發揮政府與市場的作用，創新多元投入方式，推動政府、金融機構、企業、農民的多方資金參與到鄉村建設過程中，要保護投資人合法權益，提高社會資本投資意愿。

第三，調動農民積極性，為鄉村振興培育內生力量。外部力量參與可以為鄉村振興增能，但要構建鄉村振興的長效機制，還需要激活農村內生力量。要加強農民主體意識的培育，引導農民放棄等、靠、要的消極思想，塑造鄉村發展的內部動力。完善農民參與治理機制，增強村民參與鄉村治理的主動性。

第四，科學、合理設置階段目標，將鄉村振興的發展指標與農民的真實需求相結合。在鄉村振興目標設定的過程中，不能貪功求快，更不能為追求指標完成而損害農民的利益。要注重農民在鄉村振興過程中的需求變化，建立起發展指標與農民指標相結合的政策目標體系。此外，地方政府還需要依據地區鄉村治理的實踐，對鄉村振興的客觀指標進行不斷地細化，實現指標的動態調整。