英國氣候政策新進展及其前景

徐金金，沈熳純

（1. 南昌大學 公共政策與管理學院, 江西南昌 330031；2. 暨南大學 國際關系學院/華僑華人研究院, 廣東廣州 510632）

2021年起，英國約翰遜政府開始積極推進國內外氣候治理。2021年3月12日，英國約翰遜政府發布《競爭時代的全球英國：安全、國防、發展與外交政策綜合評估》（以下簡稱《綜合評估報告》）。該報告強調，英國已經站在氣候行動的前沿，自2000年以來，英國既是G20國家中減排速度最快的國家，也是第一個將2050年實現“凈零碳排放”視作法律義務的主要經濟體。[1]2021年9月12日，約翰遜首相在聯合國大會上表示第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）是人類的轉折點，各國需要加快步伐并集體承諾實現碳中和。[2]2021年10月19日，英國國際發展委員會（International Development Committee）在《需求中的全球英國：COP26前后的英國氣候行動和國際發展》（Global Britain in demand: UK climate action and international development around COP26）中指出，英國在全球氣候行動和國際發展中，有很大的機會成為一股“向善的力量”。[3]

英國約翰遜政府的氣候政策對全球氣候治理有重要影響，值得密切關注。本文擬對約翰遜政府氣候政策的新進展進行梳理，并對英國氣候政策的特征以及前景做出研判。

一、英國約翰遜政府氣候政策新進展

2019年7月24日，鮑里斯·約翰遜正式成為新任英國首相。約翰遜上臺后高度關注氣候治理并在國內、國際兩個維度積極部署氣候政策。

（一） 氣候政策的國內行動

第一，英國約翰遜政府基于第六次“碳預算”，提出力度更大的減排目標。2020年12月9日，根據《氣候變化法案》的要求，英國氣候變化委員會發布《第六次碳預算》報告，為議會提供了英國在2033-2037年期間溫室氣體排放量的建議。該報告要求到2035年英國溫室氣體排放量比1990年減少78%，比2019年減少63%。[4]作為英國政府去碳化行動的重要組成部分，英國氣候變化委員會的第六次“碳預算”首次將英國國際航空和航運排放中的份額納入其中。該份“碳預算”將助力英國在2050年前實現超過四分之三的“凈零”排放，同時與《巴黎協定》的溫度目標保持一致，即將全球變暖限制在2攝氏度以下并努力實現1.5攝氏度的目標。同時，英國氣候變化委員會還建議英國政府在2030年之前將國家自主貢獻（NDC）至少定位為68%（基于1990年的水平）。2020年12月12日，英國政府采納該建議并正式遞交“脫歐”后獨立的國家自主貢獻目標。在該文件中，英國政府明確表示將在2021年1月1日至2030年12月31日落實全經濟范圍內至少減少68%（基于1990年的水平）的溫室氣體排放的行動目標。2021年4月20日，英國政府正式接受了氣候變化委員會提出的減排目標，并決定將2035年排放量減少78%（基于1990年的水平）的氣候變化目標納入法律。[4,5]

第二，英國約翰遜政府出臺一系列氣候戰略，確立多個領域的氣候目標。如表1所示，自2020年，英國約翰遜政府就推出了一系列氣候戰略。在2020年11月18日和25日，英國政府出臺了《綠色工業革命十點計劃》（Ten Point Plan for a Green Industrial Revolution）[5]和《國家基礎設施戰略》（National Infrastructure Strategy）。[6]這兩項戰略作出了一系列有助于實現凈零排放的主要承諾。其中，“十點計劃”既分配了涵蓋10億英鎊的“凈零”創新投資組合，也為實現“凈零目標”和其他減排目標的活動項目提供了支持，例如植樹、可持續航空燃料、低碳公交車以及溫室氣體清除等。[7]27自“十點計劃”提出以來，英國政府為綠色工業革命動員了超過260億英鎊的政府投資[8]10，這將在2025年增加19萬個工作崗位，在2030年支持44萬個工作崗位。[7]17為進一步支持“十點計劃”，英國政府于2020年12月14日發布《能源白皮書》（Energy White Paper），探索更公平、更靈活的能源系統政策并承諾在2030年前至少支持一個電力CCS項目。2021年3月17日，英國政府公布《工業脫碳戰略》（Industrial Decarbonisation Strategy），設定了從2018年到2035年將工業排放量減少至三分之二的目標。[7]272021年3月24日，英國政府首次公布《北海過渡協議》（North Sea Transition Deal），該協議以2018年的石油和天然氣排放量為基準，設定了2025年減少10%、2027年減少25%以及2030年減少50%的目標。[7]282022年3月21日，英國政府更新了該戰略這一年來的進展，表明在供應脫碳、發展碳捕集和氫能源、轉變供應鏈以及促進勞動力流動等領域取得重大突破，并指明了十項優先領域。[9]2021年5月，英國政府發布《英格蘭泥炭行動計劃》（England Peat Action Plan）和《英格蘭樹木行動計劃（2021-2024）》（England Trees Action Plan 2021 to 2024），表明將在2025年恢復泥炭至30000公頃和新林地至7000公頃的目標，共同為“凈零”排放作出一定貢獻。[7]282021年8月17日，英國官方發布《英國氫戰略》（UK Hydrogen Strategy），表明到2030年實現5GW低碳氫產能的雄心。[10]2021年10月19日，英國政府正式出臺《2050凈零戰略》（Net Zero Strategy: Build Back Greener），明確指出該戰略作為一項長期的過渡計劃，將通過明確的政策和建議幫助英國在2050年實現脫碳經濟的愿景。[7]16-17該戰略涵蓋電力系統、燃料供應和氫能、工業、供暖和建筑等領域，英國政府認為各部門可能以不同的速度取得進展。[8]782021年11月至12月，英國政府在COP26會議中公布了全面的“凈零戰略”[11]，其中12月14日，英國官方出版“凈零戰略”附錄，確定了其中的指示性范圍。2022年4月5日，英國政府再次對《2050凈零戰略》中的圖標和表格文件進行完善。[12]

表1 英國約翰遜政府的氣候戰略

（二） 氣候政策的國際行動

第一，積極開展氣候合作，推進英國國際氣候政策。一方面，英國約翰遜政府積極推動多邊氣候合作。2021年10月31日至11月13日，英國在格拉斯哥主辦了第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）。這標志著全球應對氣候變化的努力向前邁出了一大步，包括大幅提高全球減排目標，確定報告排放和國際碳交易的規則以及推出一系列新舉措和行業交易。[13]英國擔任COP26主席國的目的是確保將全球氣溫上升限制在1.5攝氏度以內[14]，因此在本次會議前英國已承諾將減少68%的溫室氣體排放（基于1990年的水平）。COP26會議不僅為氣候適應基金籌集了創紀錄的3.5億多美元的資金，還牽動來自200多個國家的代表政黨簽訂《格拉斯哥氣候公約》、120位國家元首和政府首腦做出一系列關于采取國家行動和合作應對氣候變化的重大承諾。英國首相約翰遜在會議中主要就12個議題展開對話，對話達成的共識包括：一將科學性納入決策過程，重視政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）的氣候報告；二加強適應行動，締約方同意啟動為期兩年的格拉斯哥沙姆沙伊赫全球適應目標工作方案（Glasgow-Sharmel Sheikh Work Programme on the Global Goal on Adaptation，GlaSS）；三是減少損失和傷害，會議商定了圣地亞哥網絡的職能和資金安排，該網絡將為各方提供技術援助。[15]

另一方面，英國約翰遜政府進一步強化雙邊氣候合作。英國政府致力于開展中英氣候合作。2021年9月5日至7日，中國氣候變化事務特使解振華與來訪的《聯合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方會議（COP26）候任主席夏爾馬在天津舉行會談。雙方就全球氣候行動、COP26總體安排、中英氣候變化合作等重點問題進行了深入的交流，明確雙方將堅持《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》，在氣候變化和環境保護等領域保持良好合作關系。[16]2021年10月28日，英國駐廣州總領事館攜手中方合作伙伴在廣州舉行英國-華南氣候變化大會。會議以“通往第26屆聯合國氣候變化大會及零碳未來”為主題，圍繞可再生能源、中和政策、零碳交通、綠色金融和生物多樣性五大主題，進一步深化了中國華南地區與英國的合作。該會議同時發布了華南地區與英國在科技創新、文化交流、能源轉型、綠色金融、碳中和技術領域的關于應對氣候變化的七項合作項目。[17]2022年3月25日，習近平總書記與英國約翰遜首相通電話，雙方表示應深化彼此在氣候變化上的協調配合。[18]

約翰遜政府還積極尋求與美國拜登政府的氣候合作。2021年9月21日，美國總統拜登在白宮會見來訪的英國首相約翰遜。兩國領導人回顧了兩國以往在全球挑戰上的合作并重申共同應對氣候危機。[19]2022年4月26日，英美就大西洋貿易的未來展開第二次對話，表明雙方進一步的合作將支持綠色就業，促進環境保護和向“凈零”的過渡，發展低碳經濟和努力實現經濟去碳化。[20]此外，英國政府在COP26會議前后還多次派遣COP26主席阿洛克·夏爾馬（Alok Sharma）訪問德國、意大利、澳大利亞以及印度等國家，通過雙邊氣候外交推動國際氣候合作。

第二，推動國際氣候融資政策，加強國際氣候治理?！毒C合評估報告》將應對氣候變化和生物多樣性喪失確定為英國政府的首要國際任務。為履行該任務，英國政府承諾在2021年4月至2026年3月，將國際氣候融資翻一番，達到116億英鎊，其中30億將用于保護和恢復自然。2021年10月，英國發布《氣候金融援助計劃》，明確了發達國家何時以及如何實現1000億美元的氣候財政目標。作為綠色氣候基金（Green Climate Fund，GCF）的最大捐款國，英國通過世界銀行能源部門管理援助計劃（ESMAP）為支持南非逐步去碳化提供了380萬英鎊的技術援助。[21]國際氣候融資（ICF）是英國的官方發展援助（ODA），旨在支持發展中國家減少貧困，應對氣候變化和環境惡化帶來的挑戰。根據2021年11月1日國際氣候融資發布的年度報告，自2011年4月至2021年3月，英國國際氣候融資已為發展中國家的氣候變化行動籌集了48億公共資金和32億私人資金，直接支持了8800萬人應對氣候變化，減少或避免了5100萬噸溫室氣體排放[22]。同時，該報告還顯示，“英國加速氣候轉型合作伙伴計劃”（UK PACT）正在墨西哥建立一個氣候融資中心，為墨西哥低碳轉型提供資本。同時，英國政府表示將再提供2億英鎊的資金，使該項目能夠持續與新的國家展開合作。[21]

第三，重點推出氣候安全政策,著力構建綠色國防網絡。氣候安全是一個分析氣候變化對安全影響的政治和政策框架?？鐕芯克═he Transnational Institute，TNI）的尼克·巴克斯頓（Nick Buxton）研究員認為溫室氣體排放量增加所導致的極端天氣事件和氣候不穩定將對經濟、社會和環境系統造成破壞，從而影響安全。2021年，英國宣布轉向“氣候防御”體系[23]，國防部承諾在應對因氣候變化加劇而出現的新型地緣政治沖突中發揮主導作用。[24]102021年3月30日，英國國防部發布《國防部氣候變化和可持續戰略方針》（后簡稱《國防氣候方針》），提出英國國防應對氣候變化所需的目標、原則和方法。[25]《國防氣候方針》表示，“通過以身作則，我們將為更綠色、更可持續的軍隊建立國際聯盟，并最終擴大英國減排的影響?！爆F階段的國防綠色網絡擁有超1000名的成員和從可持續采購到自然保護的專業知識，在2016到2020年的綠色政府承諾（GGC）報告周期中，回收率增加56%，總體廢物減少38%，已超額完成GGC所規定的減排目標。[24]8同時，《國防氣候方針》還指出，英國國防部表明為實現2050年的“凈零”愿景，將基于表2的階段性行動計劃采取措施。[24]202021年6月14日，英國所在的北大西洋公約組織發布《北約氣候變化和安全行動計劃》表示，需更好地評估氣候風險、加強軍事碳排放問題的承諾以及為應對氣候變化的影響制定資產和運營的戰略。針對與北約的合作，英國《國防氣候方針》認為，英國與北約關于氣候變化和安全的議程是取得進一步進展的可喜基石。

表2 英國國防部氣候行動計劃

二、英國約翰遜政府氣候政策的特征

英國約翰遜政府的氣候政策制定和演變呈現出下述三個特征：

（一） 以《氣候變化法案》為根本行動宗旨

第一，堅持以《氣候變化法案》為核心框架。2008年，自由民主黨、保守黨和工黨三個黨派的多數議員支持通過《氣候變化法案》（Climate Change Act，CCA）。該方案主要包括四大支柱，即行動目標、規劃路徑、具體舉措以及監管框架。其一，英國約翰遜政府的氣候政策遵循該法案的行動目標。2019年，基于英國政府對《巴黎協定》的正式認可，該法案的行動目標由2050年排放水平至少減少80%（基于1990年的水平）更改為至少減少100%（基于1990年的水平）。其二，英國約翰遜政府的氣候政策以英國氣候變化委員會（Climate Change Committee，CCC）每五年開展的“碳預算”為規劃路徑。其三，英國約翰遜政府的氣候政策必須依據法案要求制定并發布政策方案，落實法定減排目標，應對最新氣候變化風險評估中確定的風險。其四，英國約翰遜政府必須對英國氣候變化委員會的評估作出回應，形成政策制定的年度周期制度。

第二，氣候政策的制定與落實受英國氣候委員會的影響和監督。英國氣候變化委員會是根據2008年《氣候變化法案》而成立的獨立法定機構，其任務是就排放目標向英國政府提出建議，并向議會報告在減少溫室氣體排放、準備和適應氣候變化影響上取得的進展。英國氣候委員會為英國氣候政策的決策者提供可靠的信息，在氣候治理中發揮了關鍵作用，強化了英國氣候政策的問責機制和透明度機制。一方面制定英國氣候政策需英國氣候變化委員會提供建設性意見，這些意見影響著英國氣候政策的制定。倫敦政治經濟學院格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所阿福琴科娃（Averchenkova）等學者的研究表明，英國氣候變化委員會的影響力隨著時間的推移而不斷增大，在其法定職權范圍內（“碳預算”的制定）對議會辯論產生了重大影響，多數政客不僅對英國氣候變化委員會持支持態度，還利用它的分析報告來批評政府的氣候政策。[26]1231另一方面，強化英國政府對氣候政策實施的問責制依賴于英國氣候委員會及其所提供的評估。[26]1220英國氣候委員會不僅就英國“碳預算”的適當水平及英國面臨的主要氣候風險提供建議，還通過年度減排進展評估、兩年期適應氣候變化評估以及五年期氣候變化風險評估，助力英國政府施行監督問責。盡管英國氣候變化委員會關于“碳預算”的法定建議得到了普遍遵守，但英國氣候變化委員會反復警告英國氣候政策偏離目標軌道并為此提出的補救措施卻始終沒有被政府采納。[26]1232

（二） 延續和強化特蕾莎·梅政府的“氣候遺產”

兩任英國政府均將使英國成為全球氣候治理的領導者視作其氣候其政策目標，并遵循《氣候變化法案》框架，接受氣候變化委員會的監督。2016年7月13日，特蕾莎·梅接替卡梅倫成為英國首相。在國內層面，為應對公眾輿論，梅領導了對《氣候變化法案》的修正，承諾在2050年實現“凈零”碳排放，這成為全球范圍內最具野心的碳排放目標。在國際層面，梅領導英國簽署了《巴黎協定》。約翰遜政府延續了梅的動議，成功申請并獲得COP26的主辦權。約翰遜在會議上重申前英國首相特蕾莎·梅所提出的“凈零”目標，呼吁其他國家追隨并效仿英國，試圖展現英國作為國際氣候領導者的角色。同時，英國約翰遜政府還接受了氣候委員會的碳排放建議，主動將2035年排放量減少78%（基于1990年的水平）的氣候變化目標納入法律，向“凈零”目標推進了超四分之三的進程。此外，約翰遜還出臺了一系列氣候戰略以強化對“凈零”目標的支持，譬如《綠色工業革命十點計劃》、《能源白皮書》以及《英國氫戰略》等。

（三） 在“脫歐”和新冠疫情的雙重背景下仍加強政策力度

第一，英國公眾關于氣候行動的關注度并未衰減，公眾壓力助推英國氣候政策的強化。2019年4月至2020年6月，英國愛丁堡大學達里克·埃文森博士（Darrick Evensen）對1858名英國公眾展開縱向小組調查，結果顯示英國公眾對氣候變化的擔憂并未減弱，氣候問題已植根于英國公眾意識。[27]2020年6月4日，英國保守環境網絡（Conservative Environment Network，CEN）對2178名英國選民展開民意調查，結果顯示大多數英國公民希望從新冠肺炎疫情中實現“綠色”復蘇，67%的英國選民支持以應對氣候變化為優先事項的新冠病毒救濟計劃，希望在促進經濟的同時減少污染和排放。69%的受訪者還將把圍繞高碳產業和基礎設施的新冠肺炎復蘇方案視為“錯誤方案”。在受訪者中，對道路建設和汽車制造業的支持率極低，對可再生能源發電和自然保護行業的額外資金支持率極高。英國保守環境網絡主任薩姆·霍爾認為，為避免選民的反對，英國政府必須制定一套全面的復蘇政策，助力英國走上“凈零”道路，實現人民的優先事項。[28]

第二，約翰遜政府通過氣候戰略和氣候會議強化氣候政策的行動。英國約翰遜政府在“脫歐”和新冠疫情的雙重背景下，仍然加強氣候政策行動。一是堅持出臺一系列氣候戰略，增強國內各領域的氣候行動，涵蓋能源部門、建筑部門、工業部門、交通部門以及自然資源部門等。其中最為關鍵的是推動國內經濟的“綠色復蘇”。英國政府為綠色工業革命動員了超過260億英鎊的政府資本投資[8]10，這將在2025年支持19萬個工作崗位，在2030年支持44萬個工作崗位并獲取多達900億英鎊的私人投資。[7]172021年10月，英國首相約翰遜在《2050凈零戰略》中指出，英國通過十點計劃已在短短十個多月內吸引了超過58億的新外來投資，將借此創造和支持數十萬個新的高技能、高薪酬的綠色工作崗位。[8]8二是積極開展氣候外交會議，加強國際上的氣候行動。英國約翰遜政府為促進COP26的開展，在會議前訪問了意大利、土耳其、越南以及沙特阿拉伯等國家，既確保了各國的氣候雄心，又強調了在氣候應對中國際合作的重要性。在COP26期間，英國帶動上百位國家領導人簽署了《格拉斯哥氣候公約》，并鼓勵各國為氣候治理作出全新承諾。2022年2月至4月，COP26主席阿洛克·夏爾馬（Alok Sharma）又接連訪問了巴西、墨西哥以及印度尼西亞等國家，持續跟蹤各國履行《格拉斯哥氣候公約》承諾的情況，強調了各國采取更高的國家自主貢獻（NDC）的重要性，同時圍繞自然和生物多樣性、氣候恢復力、可再生技術以及英國資助的綠色投資項目等展開合作討論。

三、英國約翰遜政府氣候政策的前景

約翰遜政府將氣候治理視為重塑英國全球領導地位的機會。一方面，通過第六次“碳預算”和各項氣候戰略，加速國內行動；另一方面，以氣候外交會議、國際氣候融資和氣候安全政策為手段，增強國際合作。但英國氣候政策的具體實施與未來發展仍面臨諸多挑戰。

（一） 英國約翰遜政府的氣候政策陷入有效政策制定不足的困境

第一，英國約翰遜政府的氣候政策缺乏實施細則。約翰遜政府承認，迄今為止的政府行動還不足以應對氣候變化所帶來的日益增加的風險。[29]18英國氣候變化委員會通過2018年至2020年提交議會的進度報告反復強調，政府計劃缺乏實現第四和第五個“碳預算”（2023-2027年，2028-2032年）所需要的政策細則。[30]同時，由于幾乎沒有時間制定、測試和完善政策[31]，許多英國氣候戰略也缺乏應有的政策細節，超過五分之一的減排仍存在重大政策缺口[7]152，至2035年所需減排量的五分之三都是需要政策制定的領域。[7]26

第二，圍繞“凈零戰略”的氣候政策制定面臨許多挑戰。具體包括：其一政府“凈零戰略”面臨“生存成本危機”的直接威脅，由于飆升的能源價格和不斷上升的通貨膨脹，英國政府的“凈零”議程將造成家庭面臨巨大的壓力；其二在農業和土地使用上存在較大的政策空白，僅提出模糊的目標，即“讓更多農民參與低碳農業”；其三政府政策與“凈零戰略”存在不一致，主要表現為英國政府取消與澳大利亞的貿易協議中氣候變化條款、提前終止綠色家園補助金以及降低國內航班航空乘客稅（Air Passenger Duty，APD）。[11]

（二） 氣候政策國際合作能力與領導能力受質疑

第一，英國與歐盟的氣候合作進展困難。雖然英國脫離了歐盟，但當前的全球環境仍凸顯了歐盟-英國聯合領導氣候治理的重要性。2020年12月24日，英國和歐盟締結《英國-歐盟貿易與合作協議》（TCA）。作為一項簡單的貿易協議，該協議的序言承認了雙方在全球氣候合作中的重要性。然而，在推動目標實現、創造空間或工具以協調雙方的長期軌跡和戰略以及COP26的籌備階段，雙方新的氣候合作伙伴關系仍然不足。雖然氣候挑戰的緊迫性和利益的一致性使COP26成為歐盟和英國共同塑造和提升全球影響力的平臺，但事實證明雙方的合作進展并不順利，英國與歐盟均在努力將氣候合作從高摩擦的雙邊關系中隔離出來。2021年6月，英國首相約翰遜在康沃爾舉辦G7峰會。該會議表明約翰遜無意將歐盟與英國在全球問題上的合作與“脫歐”政治隔離開來，雙方對彼此的信任度仍在降低。[32]

第二，英國對“邊緣國家”的國際氣候合作仍缺乏領導力。為成功開展可持續性的氣候緩解行動，可信的承諾至關重要。然而，英國債券和氣候行動網絡（CAN-UK）表示，對那些遭受最嚴重的氣候變化影響的國家，英國的支持仍然不足，沒有展示出相應的領導力。[3]同時，由于英國外交、聯邦及發展事務部（The foreign，Commonwealth and Development Office，FCDO）在其干預措施中可能更多地關注快速結果，而不是解決社會脆弱性的根本原因，英國國際發展委員會（The International Development Committee）擔心社會脆弱性可能并不是英國氣候行動的核心重點。FCDO將氣候行動視作一種投資而不是社區合作，最終可能加劇甚至惡化“邊緣化群體”的脆弱性，并導致他們流離失所、繼續遭受歧視或貧困[3]，無法真正提高“邊緣群體”應對氣候變化的能力，使英國在國際氣候治理上的援助能力受到質疑。

（三） 氣候政策的資金投入與分配效能受阻

第一，英國因國內經濟衰退，大幅削減氣候政策所需資金。新冠肺炎疫情對英國經濟產生較大沖擊，英國經濟恢復速度緩慢。最新的英國國家統計局的數據公報顯示，2022年2月英國面向消費者的服務仍比新冠肺炎疫情前的水平低5.2%。[33]2021年7月13日，下議院支持政府將英國官方發展援助（UK ODA）由國民總收入（GNI）的0.7%下降至0.5%，導致英國的對外援助每年減少約40億英鎊。而實際上，為在氣候變化和發展方面為弱勢群體取得盡可能好的結果，英國ODA應至少達到國民總收入的0.7%。[3]

第二，英國分配利用國際氣候基金的效度較低。英國所在的國際氣候基金存在不合理分配和流程繁瑣的弊端，這導致基金分配利用的效度降低。從2016年到2018年，在英國國際氣候基金（UK International Climate Finance，UK ICF）的分配中，46個最不發達國家只占14%，39個小島嶼發展中國家只占2%。同時，對于大多數最不發達國家、小島嶼發展中國家和基層組織來說，申請氣候基金的過程仍然十分繁瑣。[3]最不發達國家集團前主席恩達盧（Gebru Jember Endalew）表示，綠色氣候基金（Green Climate Fund）董事會不愿給予秘書處批準小規模項目的權利，因而盡管存在可利用的資源，脆弱國家的當地社區仍無法獲得這些資源。同時，他還表示提交提案后至少需要2到3年才能獲得資金，然而氣候處于不斷的變化之中，治理的成本也在持續上升，所收到的資金已遠遠不足以支撐當下氣候行動的成本。[3]

四、余論

如上所述，英國約翰遜政府致力于推進氣候政策，一方面大量出臺國內的氣候政策，另一方面積極拓展國際的氣候合作?；凇稓夂蜃兓ò浮返暮诵膬热菀约坝鴼夂蛭瘑T會的建議和監督，英國約翰遜政府繼承并強化了特蕾莎·梅政府的“氣候遺產”。在“脫歐”和新冠疫情的雙重背景下，英國約翰遜政府仍將氣候治理視為優先事項。

在約翰遜政府的積極推動下，其氣候政策已取得一定成效。約翰遜首相在《2050凈零戰略》中表示，英國在過去30年已將排放量減少了44%。[12]截至目前，英國已順利完成《氣候變化法案》中的前兩個“碳預算”（2008—2012年，2013—2017年），并有望超額完成第三次“碳預算”（2018—2022年）。[30]2021年6月，英國氣候委員會在《英國氣候變化政策進展評估報告》中指出2020年英國排放量急劇下降，新冠疫情的封鎖導致英國2020年的排放量比上一年下降了13%，比1990年的水平低48%，達到創紀錄的水平。

然而，英國約翰遜政府的氣候政策效果仍存在局限性。根據氣候行動追蹤組織的分析，英國目前的政策難以完成第四個和第五個“碳預算”。2021年6月16日氣候變化委員會發布的《第三次氣候變化風險評估》（The Third Climate Change Risk Assessment，CCRA3）仍確定了英國多個領域中的61種氣候風險。[29]CCRA3表明英國的適應行動已跟不上日益惡化的氣候風險。2021年6月24日，英國氣候變化委員會在《2021遞交議會的減排進展報告》中表示英國實現“凈零”排放的道路還遠遠沒有完成一半，在所評估的34個部門中，只有5個部門在過去兩年中取得了顯著進展，沒有任何一個部門在降低氣候風險能力方面得到很高的評估分數。[7]20

未來，英國約翰遜政府氣候政策的有效推進取決于其能否應對三大挑戰，即能否增加有效政策制定，提升國際氣候合作能力與領導力，增大氣候資金投入與分配效能。