關于對全國城市運行管理服務平臺建設進展與創新的思考

郝力

2023年4月，住房和城鄉建設部城市管理監督局召開“全國城市運行管理服務平臺體系建設暨加強城市管理統籌協調工作視頻推進會”，對全國城市運行管理服務平臺（以下簡稱“平臺”）過去一年多工作進行總結。會上，山西省、河南省、山東省三個省及杭州市、太原市、沈陽市、亳州市、宿遷市、青島市、開封市七個城市匯報了平臺建設的情況，特別是七個城市在激勵制度方面的寶貴經驗，對今后推進平臺規?；l展具有重要的現實意義。

目前，各地平臺建設推進基本按照“運行、管理、服務、評價、行業”等五個業務模式展開。與過去相比，現在的平臺已經由市容管理的單一模式演變為包括運行監測、指揮協調、公眾服務、綜合評價和行業應用等的多種模式。多模式平臺與單模式平臺相比，出現了一些新的規范化需求。

現行標準體系在建設階段對運行監測、公眾服務、行業應用、綜合評價等業務模式規定了框架性水平的規范化要求；在驗收階段沒有針對不同模式設置業務模式、數據獲取和結果考評制度，以及量化工作結果等驗收可量化、可感知和可考核的規范化要求，當前對這些模式的建設和運行形成了一定制約。

從平臺建設成敗關鍵視角看，平臺五個模式中，公共服務模式對平臺有效性的貢獻率非常小，可暫不重點關注。行業應用模式在現行標準中規定與平臺的關系是對接數據和展示數據的弱相關關系，所以對平臺有效性直接影響也不大。但行業應用模式比指揮協調、運行監測和綜合評價歷史更為悠久，每個行業生產工藝的特殊性、業務技術的專業性、故障識別的復雜性等都能形成行業壁壘，決定了行業應用與指揮協調、運行監測和綜合評價模式只能是相互獨立的業務模式。

因此，在平臺的起步階段，其成敗取決于運行監測、指揮協調和綜合評價三個主要模式。七個城市的實踐經驗也證明，從這三個模式入手建設和運行平臺，是推進平臺建設和提高平臺效能的突破口。

一、平臺主要業務模式的進展情況

下面介紹七個城市指揮協調、綜合評價和運行監測模式的實際進展和重要創新等情況。

（一）指揮協調模式一路走強

目前，判斷平臺運行有效性的入門標準仍然是指揮協調模式是否有效。在驗收平臺時，依靠問題總量、監督隊伍、處置隊伍和考評制度四個基本條件，較好地度量了指揮協調模式的有效性。

一是解決問題總量是硬道理。據2021年全國城管部門事件數量統計資料，在案件總量排名里，七個城市中有六個城市居全省第一，一個城市居全省第三。開封市5000件/平方千米，居河南省第一；太原市4985件/平方千米，居山西省第一；杭州市4718件/平方千米，居浙江省第一；沈陽市3403件/平方千米，居遼寧省第一；亳州市3251件/平方千米，居安徽省第一；宿遷市2862件/平方千米，居江蘇省第一；青島市2717件/平方千米，居山東省第三。七個城市實踐證明，有了案件數量“底座”，才能造就城市平臺發現問題、派遣問題、處置問題、核查問題和考核結果的量化實力。

二是獨立監督隊伍不可或缺。七個城市一級監督隊伍數量上居各省前列。杭州市級1400人/799平方千米，即1.75人/平方千米；開封市級253人/150平方千米，即1.68人/平方千米；太原市級506人/355平方千米，即1.42人/平方千米；沈陽市級79人，區級1030人/570平方千米，1.92人/平方千米；亳州市級95人/163平方千米，即0.58人/平方千米；青島區級800人/953平方千米，即0.83人/平方千米。只有獨立的一級監督隊伍直接獲取政府外部的增量大數據，才是解決市容管理問題的核心。指揮協調模式的專業信息采集、文明城市城調隊抽查暗訪等幾十年的數據、近年來特大城市治理中發展的市民訴求大數據的實踐，都證明采集政府外部增量大數據是處置和評價城市市容問題和水平的唯一有效大數據。

三是處置隊伍是解決問題的終極保障。七個城市處置聯動單位數量居各省前列。杭州市區街社四級共2496家單位納入處置考核；太原市422個區級部門和社會機構聯動3155個社區納入處置考評；沈陽市27個市級、378個區級99個街道、1047個社區納入處置考評；亳州市62個單位和527個具辦人納入處置考評；宿遷市在原數字城管47個處置單位基礎上，擴大到全市所有黨政部門和相關機構都納入處置考評；青島市32個市區單位、10個區、141個街鎮、443個基層單位納入處置考評；開封市68個市級、區級部門、專業機構納入處置考評。在數字化、虛擬化、大模型時代，要解決城市管理問題，必須要用人一個個地解決物理世界存在的城管問題。因此，一支組織專業和激勵有效的處置隊伍，是平臺有效性的終極保障。

四是地方考評制度為平臺賦能。七個城市指揮協調的績效都被納入地方政府考核評價制度，地方考核評制度賦予指揮協調模式高位監督和高位考評的行政機制和權威，解決了指揮協調模式高位統籌的機制需求。例如，杭州市：數字城管成績納入《“美麗杭州”創建暨“‘迎亞運城市環境大整治、城市品質大提升”長效管理工作》；太原市：數字城管成績納入《城市運行管理服務工作評價辦法》；沈陽市：數字城管成績納入《沈陽市2022年加強城市精細化管理實現城市品質新突破工作實施方案》；亳州市：數字城管成績納入《亳州市數字化城市管理考核辦法》；宿遷市：數字城管成績納入《宿遷市高質量發展考核》制度體系；青島市：將城市管理領域評價項目列入《青島市高質量發展綜合績效考核》和《青島市全國文明典范城市創建工作區（市）測評》；開封市：數字城管成績《開封市城市管理“三化”建設實施方案（2020—2023年）》等。

指揮協調模式能夠獲得地方政府制度性賦能絕非偶然。當今行業內部不斷呼吁城管局要做城市管理的主角，我們冷靜地重新審視城管在國家行政體系中的角色定位，不難發現，上至中央精神文明建設指導委員會辦公室，下到地方政府，始終認為城管的使命就是市容管理。從數字城管模式到今天的指揮協調模式一路走強，其根本動力就是來自中央政府和地方政府對市容管理職責的高度共識和制度安排。市容管理始終圍繞“一個中心、兩個基本點”的內涵運轉。從《城市市容和環境衛生管理條例》頒布起，市容標準、環衛保障、執法（監察）保障三者有機結合的規律決定著市容管理的好壞成敗。

過去數字城管是遵循市容管理規律獲得十四年長足發展，今天七個城市的指揮協調模式和綜合評價模式，依然是因為行業主管部門對指揮協調和綜合評價模式的關注，既符合市容管理一般規律，也符合地方政府履職需求，所以地方政府將指揮協調和綜合評價系統納入地方政府考核評價體系的做法實屬必然。

（二）綜合評價模式的重要創新

《城市運行管理服務平臺建設指南》和《城市運行管理服務平臺技術標準》，將指揮協調模式的考核制度與綜合評價模式的評價制度分設兩類制度體系和應用體系，在幾十年的實踐中得到了驗證，具有一定的借鑒意義。

指揮協調模式運行有效性的前提條件是，地方政府給予“平臺考核+評價”的制度性賦能。在長期“條條管理”與“塊塊管理”相輔相成、互為表里的實踐過程中，當地政府已經發展出一套較為成熟且切合實際的“條條考核+塊塊評價”的考核評估體系。

實踐證明，地方政府設立的“條條考核+塊塊評價”的地方考核評價機制是用于市容管理的制勝法寶。為此，地方政府善于集結一切可以利用的資源，用“以評促管”的方法實現市容管理目標。指揮協調系統在每個城市都是市容管理的重要資源，城市規模越小，資源地位越高，地方政府和行業主管部門的市容管理意圖就會高度一致。所以，我們看到七個先進城市的地方政府都不約而同地將指揮協調模式績效納入地方政府考核評價，使得指揮協調模式獲得了制度性高位統籌協調和考核評價的行政地位。當指揮協調模式取得高位統籌協調考核評價地位之后，“以評促管”的政府主觀愿望在客觀上已經形成“以管促建”的平臺建設動力。

（三）運行監測模式的多元發展

從一年多的實踐看，運行監測系統建設需要跨越多個建設年度。目前，沒有一個城市能夠按照“技術標準”規定的運行監測系統4個行業、8個子系統和14個專業功能全部進行設計和建設；已經設計和建設的運行監測系統出現監測內容、監測體制、監測標準、監測目標和監測結果等多元發展的態勢。

一是監測內容多元化。七個城市運行監測模式的建設內容集中在與城管局職責直接相關的市政公用設施方面。在市政公用設施領域內，各地監測內容的顆粒度差異較大，有的深入行業監測具體環節，有的停留在行業表面（表1）。

表1 垃圾分類前后全市焚燒廠平均爐渣產率和熱灼減率變化

七個城市在一個主管行業內的運行監測內容差異之大的原因是，各個城市對運行監測模式的理解有偏差，根本原因是提供的標準給予理解差異的空間大。

二是監測體制多元化。即使在市政公用設施同個運行監測領域內，各地管理體制均存在很大差異。如，沈陽市：應急局建設運行監測系統；亳州市：住建局建設運行監測系統；杭州市：城管局建設本局主管的部分市政公用監測系統等。管理體制多樣性是實現運行監測模式完整性的最基本阻礙。按照常規思維理解，驗收標準要求平臺應包括運行監測系統，也就是說運行監測系統建設、運行在組織上為同一個行政單位負責，在軟件系統上為同一個信息系統統籌，即職責與平臺相統一。

三是監測標準多元化。由于種種原因，各地依據不同的標準建設運行監測模式。例如，應急局按照應急部標準：《安全發展示范城市》；安徽省采用安徽省標準：《城市生命線工程指南》；江蘇省采用江蘇省標準：《城市生命線安全工程指導書》；深圳市采用深圳市標準：《城市生命線工程安全建設方案》；武漢市采用武漢市標準：《燃氣隱患整治指南》等。深圳市、武漢市不在七個城市之內，為說明采標多元化問題，需要借助這兩個城市標準以解釋問題。這九個城市的匯報材料或平臺的報審材料（深圳市、武漢市），都對本市平臺冠以運行監測系統的名稱，但在運行監測系統的建設標準采標方面，九個城市采用9個版本，名稱的一致性與采標的差異性形成鮮明對比。

四是監測目標多元化。在上述一系列多元化基礎上，自然導致又一個多元化結果，即運行監測目標多元化。例如，沈陽市應急管理局主管運行監測系統；而沈陽市城市管理綜合行政執法局設定監測目標為監測過程展示。其含義是，運行監測平臺由應急局負責建設和管理，城管局只能接入數據進行過程展示。亳州市住房和城鄉建設局負責建設和管理運行監測系統，城市運行監測中心負責日常數據監測；而亳州市城市管理局設定監測目標為跨部門運行機制考核。其含義是，運行監測系統是由住建局建設，應急、城管、市運行監測中心等多個部門、機構參與運行。

五是預警標準多元化。亳州市和武漢市在各自行政性規范中，均提出燃氣二級預警條件，但實則大相徑庭。亳州市：燃氣二級預警條件是聚焦于局部特殊場景，如（1）燃氣管網泄漏擴散到附近設施窨井等密閉空間內；（2）燃氣閥門井內泄漏處于人員密集等高后果區域。武漢市：燃氣二級預警條件則聚焦于全市域范圍全部設備、全部警情和全市一定規模群體停氣事件等，如（1）高中壓設備溫度、壓力、流量異常；（2）監控判斷疑似泄漏；（3）中低壓接報泄漏警情；（4）2000戶以下民用群體停氣。

顯而易見，兩個城市是按照不同標準設置預警條件，武漢市是依據燃氣行業標準和安全生產標準制定預警條件，亳州市是按照安徽省生命線過程標準設定預警條件。國內事故調查的基本原則是，一旦出現事故，國家主管部門以國法、行標為依據追究各個安全責任主體的安全責任。因此，預警條件的設定也需要放到安全責任體系和行業規范背景下，依法依規、符合行業規范。

六是忽視監測制度建設。雖然七個城市在運行監測系統建設和運行上，均存在上述五個方面的多元化差異，但也盡可能地按照技術標準積極開展運行監測模式建設和實現運行效果。目前，七個城市中能夠提供運行監測模式行政性規范制度的城市少之又少。僅亳州市有比較完整的運行機制文件，其他城市則主要在展示運行監測模式的具體場景方面，忽視運行監測系統長治久安的制度安排。運行監測系統與傳統行業應用、指揮協調和綜合評價系統不同，是構成運行安全系統主要內涵的生命安全問題，對平臺建設來說是一個不同以往的新問題。為解決這個問題，第一，需要提高安全意識。以市容管理為業務基礎的城管人員，對安全生產、安全責任、安全知識等，比對市政公用、市容環衛、園林綠化等生產和服務行業知識的了解要薄弱許多，現結合平臺引入運行監測業務，就必須要加強安全意識理念。第二，亟待厘清運行監測與安全生產、城市應急、行業應用系統在安全業務、安全監測責任方面的分工和明確職責界限，做到有法可依，這就需要各地至少要為平臺運行監測系統，結合本地管理體制做出必要的運行監測制度安排。

二、平臺發展規律的初步認識

通過對七個城市在平臺建設中取得的成績和遇到的困難的初步研究，已經可以找到一些基本規律。

（一）與地方政府職責一致，平臺建設事半功倍

中央和地方政府管理職責一致，平臺建設事半功倍。如住房和城鄉建設部指揮協調系統以市容為主體的管理職責與地方政府市容管理職責高度一致，各城市地方政府都能積極地接受指揮協調系統、依靠指揮協調系統，并將指揮協調系統績效和綜合評價主要指標納入地方政府考核評價制度體系。據此，給予了指揮協調系統在市容方面高位統籌監督和結果考核的權威性制度安排，給予了綜合評價系統在市容方面評價全市街道社區水平的權威性制度安排。通過行業主管與地方政府管理內容的一致性，實現了行業主管部門指揮協調系統和綜合評價系統建設運行事半功倍的成果。

為此，建議將指揮協調系統的考核制度、綜合評價的評價制度納入地方政府的考核評價制度，作為平臺管理體系機制建設達標的驗收標準，以此實現平臺在市容管理方面的高位考核和高位評價的統籌目標。這是在市容管理方面落實平臺高位考核評價機制實現路徑，可以避免跨部門、跨地域管理體制的阻礙，直接利用行業主管和地方政府的履職一致性，建立符合行業和地方共同利益的考核評價機制。

（二）與行業成熟規范一致，平臺建設事半功倍

平臺的模式設計與行業管理知識和標準規范一致，平臺建設事半功倍。從前面七個城市實際情況來看，多元化現象的出現，是模式設計脫離了行業知識和行業規范約束的結果。

指揮協調、綜合評價、公眾服務、行業應用等四個模式都沒有出現多元化的現象，基本原因是：（1）這四個模式大都在城管局一個管理體制內，政令暢通；（2）這四個模式中發展時間最短的指揮協調模式也有十五年歷史，基于數十年來在實踐中形成的行業共識和行業標準規范，建立了相關模式的建設和驗收標準。

反觀已經處在多元化狀態下的運行監測模式脫離了以上兩個約束條件。具體體現在：（1）管理體制。在中央跨越了多個國務院主管部門，導致涉及這個模式的任何行業管理規范的調整都是“萬里長征”；在城市跨越了多個地方政府主管部門，導致在地方政府部門間任何涉及這個模式的協調也是“萬里長征”。因此，標準規范設計忽視的小細節，都將導致體制多元化。（2）運行監測是新生業務模式，這個模式與傳統行業管理業務和標準規范的聯系與區別尚未經過實踐驗證，所以不能植根于行業成熟的業務知識和標準規范的業務模式，出現多元化態勢是必然結果。

綜上，遵循行業知識和標準規范的四個模式進展順利，與脫離行業知識和標準規范的多元態勢形成對照。為此，建議緊密結合一年多來的平臺建設實踐經驗，將遵循行業知識和標準規范作為扭轉多元化發展解決方案的基本原則。

三、結語

為深入貫徹習近平總書記關于提高城市科學化、精細化、智能化管理水平的重要指示精神，落實全國住房和城鄉建設工作會議部署，搭建國家、省、市三級城市綜合管理服務平臺，構建適應高質量發展要求的城市綜合管理服務工作體系，增強城市管理統籌協調能力，提高城市精細化管理服務水平，推動實現城市治理體系和治理能力現代化。如果平臺建設能夠自覺遵循與地方政府管理“內容一致”和與行業管理“規范一致”的基本規律，平臺建設的歷史使命必將實現。

（責任編輯：張秋辰）