全國里程稅(費)改革的思考與建議

虞明遠，耿 蕤，朱志強，張玉玲，周 密

(交通運輸部公路科學研究院，北京 100088)

0 引言

以車購稅、燃油稅和通行費為主體的交通稅費體系是我國交通建設的政策基石，支撐了公路交通30多年跨越式發展，使我國成為名副其實的交通大國。車購稅作為中央用于公路水路建設的主要資金來源[1]，以對公路建設16%的投入，撬動了84%的地方配套、社會資金以及銀行貸款，有力促進了行業投資良性循環和國家規劃目標的順利實現；燃油稅改革將新增成品油消費稅收入歸屬中央管理[2]，并建立了增量資金區域間分配機制，為普通公路養護提供了較為穩定的資金來源[3]；通行費政策打破了公路建設單純依靠財政投資的機制束縛[4]，形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化投融資格局，推動我國公路交通實現了跨越式發展。但是以車購稅、燃油稅和通行費為主體的交通稅費體系在未來發展新形勢下面臨著巨大挑戰。

1 現行交通稅費面臨的主要問題

(1)頻繁的車購稅減免政策導致車購稅收入不穩，將影響公路建設規劃目標的實現。

財政部、國家稅務總局、工業和信息化部分別于2014年、2017年、2020年、2022年連續4次發布公告，對新能源汽車免征車購稅政策，該政策不排除還將繼續以公告形式延續的可能。隨著新能源車銷量占比逐年升高，免征政策對車購稅征收總額的影響愈加明顯。另一方面，2009年1月、12月、2015年10月、2022年5月財政部、稅務總局先后發布公告，對小排量乘用車減半征收車輛購置稅。階段性對小排量汽車的車購稅減免政策也對車購稅收入造成了一定影響。

上述減免政策不僅導致近年來車購稅增速明顯放緩，而且今年車購稅征收額大幅下降。2022年1月至8月車輛購置稅收入僅為1 753億元，比上年同期下降30.5%，將對公路建設規劃目標的實現造成一定影響。

(2)新能源車輛發展導致燃油稅稅基不穩，將進一步加劇公路養護資金的供需矛盾。

2022年6月，我國電動汽車保有量已經突破1 000 萬輛，到2030年將達到8 000萬輛。隨著新能源車在車輛市場份額的不斷擴大，燃油的使用量將大幅降低，這將深刻影響到現行公路養護主要經費來源——燃油稅的稅基。與此同時，普通公路養護里程逐年提升，2021年底，我國普通公路養護里程已達到511.2萬km，比2008年增長了64%，并且伴隨著建筑材料物價和機械與人工成本不斷上漲，公路養護成本日益提高。經初步測算，全國普通公路養護資金需求約6 000億元/a，即便將替代原公路養路費部分的資金全部用于公路養護，再加上目前地方財政資金投入約1 000億元，仍存在缺口約3 000億元/a。公路養護資金不足直接導致目前全國約40%的普通公路路況處于中差水平，農村公路“油返砂”“暢返不暢”現象加劇。未來因新能源車發展，直接影響成品油消費稅的稅基，將進一步加劇中央財政資金供給壓力，普通公路養護資金保障堪憂。

(3)收費公路發展進入瓶頸期，亟待深化收費公路制度改革。

按照國家綜合立體交通網規劃要求，未來15 a高速公路建設任務依然艱巨，并且伴隨著我國高速公路基礎設施逐步成網，未來高速公路建設將向貧困地區和山區傾斜，加之建設成本不斷攀升，新建項目邊際收益正在不斷遞減[5]，將持續面臨投資重、融資難、支出多、收入少的發展難題[6]。并且越來越多的高速公路面臨收費到期停止收費困局，若不能妥善解決，效益好的公路不能繼續收費，效益差的公路收不上通行費，收費公路收支缺口或將進一步增大。此外，現行制度沒有明確收費公路收費期滿后的管養模式和資金保障，存在政策空白期滿后如無相應財政資金保障，高速公路將面臨“失管失養”風險，相應的公路養護資金也將面臨更大的短缺壓力[7]。

2 里程稅(費)改革必要性

(1)破解公路養護資金保障困局，為公路可持續發展提供穩定資金來源。

車購稅作為中央層面公路建設資金的重要來源，從長遠看，無論是對新能源車還是對小排量汽車的車購稅減半政策，均是國務院作出的臨時性、階段性激勵政策措施。隨著新能源汽車市場滲透率的進一步提升，各項扶持措施應逐漸退坡，當新能源汽車產滲透率超過50%，成為市場主流時，相關激勵政策應及時終止[8]。因此，通過適時調整車購稅相關減免政策，仍將可以保持車購稅可持續發展，并繼續成為全國公路交通建設發展持續而穩定的重要資金來源[9]。

通行費方面，國務院有關部門正在積極推進《收費公路管理條例》修訂[9]，通過深化收費公路制度改革，優化調整收費公路政策，長期堅持以普通公路為主的非收費公路和以高速公路為主的收費公路并行政策[10]，按照“控規模、調結構、防風險、降成本、強監管、優服務”的總體思路，完善統借統還制度，對政府收費高速公路和到期經營性高速公路在省域內實行統籌管理[11]，基本可以有效化解債務風險，以有效保障收費公路長期可持續發展，并繼續成為高速公路發展持續穩定的主要資金來源。

但燃油稅方面，未來隨著新能源車的快速普及與市場占有率的不斷提升，以燃油消耗量作為計稅依據的成品油消費稅總額將呈下降趨勢，也勢必影響到燃油稅返還總金額[12]，并且目前返還額度已經與征收總額和公路養護資金需求脫鉤，地區間燃油稅分配結構將愈加不適應各省普通公路養護資金需求，燃油稅將無力持續保障普通公路養護資金需求[13]。著眼于未來，以石化燃料消耗計征的燃油稅制度從根本上不適應未來以新能源車為代表的載運工具技術發展方向，其價內稅返還方式和分配結構也不適應普通公路養護資金需求[14]，因此更迫切需要建立可持續的交通稅費方案，解決未來長期、穩定供給的普通公路養護資金籌集的替代方案。

目前，我國普通公路總里程已超過510萬km，形成了以普通國省干線公路為脈絡，農村公路為基礎的公路網絡，在綜合交通運輸體系中發揮著重要基礎性作用。維護好如此龐大規模的公路資產，加強公路科學養護管理，亟需保障養護資金來源的穩定性和可持續性。

通過里程稅(費)改革調整燃油稅等稅費政策，將稅基從能源消耗量轉為道路使用量，可避免由于運載工具本身的技術發展對公路養護資金的影響，將新能源車等非燃油車輛納入里程稅(費)征收范圍，并通過科學確定費率標準，有效解決普通公路養護資金供需矛盾，有利于構建充足、穩定、可持續的普通公路養護資金渠道，促進公路事業健康可持續發展。

(2)基于“用路者負擔”原則，構建更加公平的交通稅費體系。

燃油稅主要用于普通公路養護，現行燃油稅制度的不公平性主要體現在：①對在城市道路行駛的用戶也從燃油中征收了用于公路養護的燃油稅部分；②雖然新能源車也使用了公路，但卻未承擔公路養護的稅費。

若為增加公路養護資金直接提高燃油稅稅率，雖然看似簡單，也能暫時提高征收總額，實施成本幾乎為0，還能促進新能源車的推廣應用，但將進一步加劇上述稅費負擔不公平問題，并且前述成品油消費稅返還分配制度本身存在的總量性問題和結構性問題也沒有得到改善。

若直接對新能源車在充電樁安裝計量設施按充電量計費，鑒于目前發電裝備的便捷性和用電設備的多樣性，該征收方式將助長各種偷逃費現象，且難以通過技術手段有效避免或稽查，將會引發更大的混亂和不公平性。

若直接對新能源車按里程表中顯示的行駛里程征收稅費：①需要新能源車管理平臺中記載的里程精度滿足征費的要求，且通過檢測認證和立法，可作為計費的依據；②新能源車車載端里程表需具備防篡改技術；③對未按里程繳費的車輛需有高效低成本的稽查和懲戒手段。

新能源汽車與燃油車同樣會對道路產生損害，理應承擔相應的成本支出，以符合稅收公平原則。里程稅(費)改革通過運用先進的自由流收費技術，實現對用路者負擔的精確計量和無感收費，從而實現了“誰使用、誰受益、誰負擔”、“用多少、付多少”和“不使用、不付費”，對于構建更加公平的交通稅費體系具有重要意義。

(3)可顯著提升公路交通智能管控水平，并利用經濟杠桿調節提高路網整體效率。

依托自由流收費技術的里程稅(費)模式，在公路智能稅費征收領域點亮新的科技樹，規避技術路徑選擇風險，保持在全球公路交通智能管控和技術方面的引領性。在我國收費公路大規模應用ETC技術情況下[15]，推進里程稅(費)改革，可為在普通公路大規模推行新型自由流收費技術提供制度保障?；谧杂闪魇召M技術的里程稅(費)改革，將推動北斗系統、高精地圖、大數據、云平臺等相關技術應用，將形成千億級具有自主知識產權的科技產業。

里程稅(費)模式可以綜合考慮道路功能、車輛類型、排放水平等因素，形成更加公平合理的差異化費率體系，再結合收費公路通行費費率，在高速公路和普通公路之間形成級差階梯費率，可利用經濟杠桿調節全路網交通流量，改變目前普遍存在的高速公路無人問津、免費普通公路車滿為患的不合理現象，大幅提升路網整體運行效率，使高速公路能夠持續提供高品質、高效率的高層次服務，而級差效益較低的普通公路提供基本的出行服務[16]。同時，可根據不同政策導向，如環保、扶貧等，適時調整里程稅(費)征收策略，成為實現多種政策目標的調節工具。

3 里程稅(費)的概念、內涵與屬性

(1)里程稅(費)的概念

里程稅(費)是按照實際行駛里程，根據不同公路功能、車輛類型和排放水平等合理設置差異化的稅(費)率，運用自由流收費技術實現精準計量并征收的公路使用稅(費)。

(2)里程稅(費)的內涵

①直接性：以公路的直接使用作為征收內容。里程稅(費)概念的提出，意味著公路籌資衡量標準規則的調整，即不再以燃油使用量征收公路養護資金，而是通過公路里程使用量征收，從間接征收轉向直接征收，使得衡量標準更具合理性與公平性。

②精準性：以公路的實際行駛里程作為計征依據。通過運用自由流收費技術，里程稅(費)制度實現按照公路的實際行駛里程作為計征依據的精準計量模式?；凇坝寐氛哓摀痹瓌t，能夠實現精準計量的里程稅(費)，契合了稅法量能課稅的基本原則。

③平性：將使用公路的全部車輛作為征收對象?；谌加蛙嚭托履茉雌囋谑褂霉贩矫娌o本質差異，里程稅(費)同時將兩類車輛作為征收對象，體現了公平性原則。同時，在差異化稅(費)率設置時考慮車輛的排放水平因素予以新能源汽車一定程度的優惠政策，也體現了“雙碳”戰略要求。

(3)里程稅(費)的屬性

里程稅(費)通過替代基于燃油消耗量計征的燃油稅，并按車輛行駛里程計征，為普通公路的養護提供可持續的資金保障，維護好龐大的普通公路資產，保持其資產價值，保持公路持續良好的使用狀態，保障人民群眾最基本的運輸服務需求。

作為普通公路的養護資金籌集方式，無論從公路的公共物品屬性、體現的均等化公共普遍服務功能、費改稅的法治化約束原則等方面看，里程稅(費)制度采用“稅”的形式都更具合理性，即：應采用“里程稅”的方式籌集普通公路的養護資金。

為了落實中央與地方在交通運輸領域的財政事權和支出責任，按照普通公路養護的財政事權與支出責任，國道的養護責任屬于中央和地方共同事權，省道及其農村公路養護責任屬于地方事權，由此建議里程稅為中央地方共享稅。

4 里程稅基本制度建議

(1)道路范圍

綜合考慮不同路網的管理體制、事權與支出責任劃分、現行資金政策及滿足程度、相關政策調整的難易程度，以及里程稅征收的政策目標和預期效果等因素，建議道路征收范圍為普通國省干線公路和縣道，以及不收費(或停止收費)的高速公路。收費公路、鄉村公路和城市道路不納入征收范圍。

(2)車輛范圍

鑒于收費公路按照《收費公路車輛通行費車型分類》(JTT 489—2019)標準征收，此劃分標準也主要是基于車輛對道路占用和損害大小劃分的，與里程稅征收的內在邏輯一致，為促進兩個收費制度的協調統一，建議里程稅征收車輛范圍也按照上述標準所指車輛執行。

(3)稅率體系

為體現公平和環保等理念，里程稅率體系建議按不同道路、不同車型、不同排放水平形成3級費率體系。建議將道路等級分為(到期的)高速公路、普通國省干線、縣道這3個等級。將車型按照《收費公路車輛通行費車型分類》(JTT 489—2019)分為4類客車和6類貨車(含專項用途車輛)共10個等級[11]。將排放水平分為燃油汽車、新能源汽車兩個等級。

稅率制訂需統籌考慮普通公路建養資金需求、車輛保有量增長、車輛能源結構變化、高速公路費率、交通量、物價水平、居民收入等因素。改革初年里程稅率方案應遵循以下原則：①充分考慮所替代燃油稅的負擔水平；②適度滿足普通公路養護資金需求；③清潔能源汽車稅率低于同類車型燃油汽車稅率。

(4)資金分配與使用

建議里程稅應具有專項用途，?？顚Ｓ门c普通公路養護，但不能用于普通公路新改建支出、公路養護管理人員及機構運行管理支出等。

通過里程稅改革，進一步理順中央與地方在普通公路養護管理的支出責任，并適當向地方傾斜，賦予地方更多的財稅自主權。

①建議中央承擔普通國道的養護支出責任，并發揮中央統籌平衡東中西部地區資金需求與供給作用，該部分里程稅支出列為中央稅，養護管理運營等具體執行事項由地方實施。

②建議地方承擔普通省道和農村公路的養護支出責任及其養護管理運營等具體執行事項，該部分里程稅支出列為地方稅。

5 里程稅改革影響分析

(1)里程稅與現行交通稅費關系

建議里程稅替代成品油消費稅中的燃油稅，普通公路的養護資金來源將主要通過里程稅的形式供給。建議繼續堅持并完善收費公路政策，收費公路到期后納入里程稅的征收范疇，并主要由里程稅承擔其養護管理支出資金。車購稅和里程稅在功能定位和使用上存在明顯差異，建議車購稅仍保留。

(2)改革對公路投融資的影響。

里程稅主要是為普通公路提供穩定的養護資金來源。普通公路原有債務一般屬于地方政府債務，改革后并不改變現行普通公路債務的歸屬，仍由地方政府通過一般公共預算收入統籌償還。新建普通公路也繼續由中央和地方政府投入財政資金以及地方政府一般債券資金等進行建設。

里程稅改革后，公路稅費體系整體將更加完備，更具可持續性。車輛購置稅將繼續為全國公路建設提供穩定資金來源并保持一定的中央引導性。里程稅將持續保障普通公路的養護資金需求。深化收費公路制度改革后，收費公路政策將繼續發揮重要作用，支撐我國高速公路的建設和養護運營發展。

未來，隨著收費高速公路在中遠期逐漸到期，進入養護期收費的路網將納入里程稅的征收范圍，與里程稅制度實現自然融合，里程稅將成為我國公路養護資金的主要來源，支撐全國路網的長期良好運行。

(3)改革對公民權利的影響。

里程稅改革采取自由流收費技術，將涉及采集用戶位移等個人信息，在里程稅征收過程中，運營單位及相關行政機關獲取的相應數據信息即構成政府信息，而個人即便作為該數據信息的來源主體也不必然可以獲取和使用該政府信息[17]。如果管理部門不進行非法利用，不非法對外公開用戶的行車信息，則不構成對用戶個人隱私和個人信息的侵害，不存在侵權行為。為更好保護保護公民權利，尚需進一步建立數據安全制度，妥善處理個人敏感信息，確保個人信息不泄露，加強公民的知情權和選擇權的保護。

(4)改革對新能源汽車行業的影響

里程稅征收后確實會增加現有新能源車輛用戶的使用成本，但對新能源車輛行業的發展影響較小[18]。里程稅改革將在新能源車成為市場主流后擇機實施，對促進新能源車發展影響較小。新能源車里程稅稅率低于同類燃油車，體現了政策優惠。

6 政策建議

(1)深化里程稅改革方案研究

建議由交通運輸部牽頭，聯合國家發改委、財政部、國家稅務總局等相關部委，從國家層面開展里程稅改革制度研究，詳細論證里程稅征收主體、征收方式、征收范圍、征收標準、資金用途、收入和支出的預算監管要求、征收機構承擔的義務、改革路徑等基本制度，評估里程稅改革帶來的影響和措施，并適時出臺里程稅改革方案。

(2)深入開展里程稅征收技術論證

里程稅改革要求收費系統應滿足精準、安全、可靠，用戶體驗應便捷、高效、無感，征收稽查成本應經濟、可控，收費技術應具備先進性、功能可拓展性等，因此需要結合北斗、5G、視頻識別等技術發展，擬定多個收費技術方案進行技術比選和測試驗證。

(3)著手啟動里程稅法律規制訂

應適時開展里程稅立法研究工作，研究其納稅主體、征稅對象、稅率、納稅環節與規則等征收管理制度，為全國人大及其常委會制訂《中華人民共和國里程稅法》提供技術支撐。