中國石化積極應對國家油氣體制改革舉措及創新實踐

封永泰 劉超英 程喆 付大勇

（1 中國石油化工股份有限公司；2 中國石化石油勘探開發研究院；3 中國石化勝利油田分公司）

0 引言

中國石化1998 年重組以來，順應國家油氣體制改革的整體要求，以積極的創新舉措應對礦權管理過程中的機遇與挑戰。重組伊始，國家實行“申請在先、依法登記”的礦權管理辦法[1]，中國石化積極響應西部大開發的機遇，大力開展全國范圍內的戰略選區和礦權登記，2003 年探礦權面積達到最高峰107×104km2，隨后針對探礦權優化調整，礦權面積保持穩定發展。2011 年國家開始實行按投入不足比例核減礦權面積政策，中國石化實行探礦權優化縮減策略，大量資源潛力差或經濟效益差的探礦權退出，退減面積約為50×104km2。2017 年起，國家嚴格環保要求，與各類保護地重疊的礦權區域到期必須退出，中國石化退出探礦權面積3.44×104km2。2020 年5 月，自然資源部《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7 號）（簡稱7 號文）正式實施[2]，社會資本紛紛涌入油氣勘查開采市場，礦權出讓市場競爭日益加??；探礦權到期扣減首設勘查許可證載明面積25%的政策條款，使現有油氣企業的探礦權面積快速縮減。與2011 年的礦權面積相比，截至2022 年底，中國石化共縮減探礦權面積59.37km2，減少了61%。由于7 號文規定探礦權到期延續登記時扣減首設勘查許可證載明面積25%的政策過于嚴厲，導致勘探空間嚴重受限。

基于此，2023 年7 月，自然資源部修訂下發了《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6 號）（簡稱6 號文），規定探礦權延續登記時應當扣減勘查許可證載明面積的20%，油氣已提交探明地質儲量的范圍不計入扣減基數。但由于絕大部分油氣探礦權在2022 年底已經完成了探礦權延續，該規定在2025—2027 年才能在一定程度上緩解探礦權退減的壓力。

伴隨國家油氣體制改革，面對不同階段的新形勢，中國石化加強頂層設計，相對應地創新管理實踐，通過組建專門的礦權研究隊伍，加強戰略選區專項研究、加強礦權管理制度建設、加強礦權評價方法研究、加強礦權延續方案預編制，建立探礦權競標工作流程，多措并舉，依法合規地保礦權、拓礦權，保障了中國石化礦權高質量發展，助力勘探重新踏上年度新探明石油地質儲量2×108t 的新階段。

1 中國石化礦權變革情況

我國油氣探礦權申請登記管理主要經歷了申請在先登記（1998—2010 年）、競爭出讓試點（2011—2020 年4 月）、全面競爭出讓（2020 年5 月開始）3個階段，中國石化探礦權面積也相應經歷了快速擴大、優化縮減、持續縮減3 個主要階段（圖1）。

圖1 中國石化歷年探礦權變化情況圖Fig.1 Changes of exploration rights areas of Sinopec over the years

1.1 實施申請在先依法登記，探礦權面積快速擴大

1998—2010 年，國家針對油氣探礦權實行“申請在先、依法登記”的政策。1998 年，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240 號）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241 號）和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（國務院令第242 號）3 個管理辦法集中出臺，規定了礦權登記和轉讓的具體管理辦法。隨后陸續頒布了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發〔2003〕197 號）、《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》（國土資發〔2005〕200 號）、《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12 號）、《關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建〔2006〕694 號）、《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》（國土資發〔2009〕200 號）[3-5]。相關礦權管理政策出臺，逐步形成了我國油氣探礦權“申請在先依法登記，探礦權快速擴大”的發展格局，各大國有石油公司加快戰略選區評價，在全國范圍內加快登記，探礦權面積均快速擴大。

中國石化1998 年重組以來，在黨中央、國務院的統一部署安排下，中國新星石油公司整體并入中國石化，新增礦權面積19×104km2，迎來了中國石化歷史性發展機遇。隨后，抓住西部大開發的機遇，在塔里木、準噶爾等含油氣盆地搶登了一部分探礦權區塊。2003 年探礦權面積達到最高峰107×104km2；隨后針對探礦權優化調整，礦權面積保持穩定發展。

1.2 實施競爭性出讓試點及按投入不足比例核減，探礦權面積優化縮減

隨著大量礦權被大型國有企業登記，因勘探能力不足以全面展開，部分地質認識不清或潛力不明的區塊被擱置，客觀形成了“圈而不探”的事實，為改變這一局面，自然資源部推出了“按投入不足比例核減面積、競爭性出讓”等政策，強力刺激礦權市場的發展。2011—2020 年4 月為競爭性出讓試點階段。以2017 年印發《礦業權出讓制度改革方案》為標志點分為兩個階段。第一階段（2011—2016 年），《礦業權交易規則（試行）》（國土資發〔2011〕242 號）法規文件2011 年出臺[6]，國家在全國范圍內開展礦權競爭性出讓試點，針對渝黔南川頁巖氣、渝黔湘秀山頁巖氣兩個勘查區塊首次公開招標，開啟了國家競爭性出讓的新階段[7]。此階段國家共出讓區塊41 個、面積10.67×104km2，出讓方式除海域采用邀標外，其余全部為招標出讓。第二階段（2017—2020 年4月），國家共出讓區塊24 個、面積1.53×104km2，出讓方式除已獲得突破的貴州正安1 個區塊采用拍賣外，其余23 個為掛牌出讓。中國石化參與競標并成功競得渝黔南川頁巖氣、南黃海盆地南部海安東等6個勘查區塊、面積2.60×104km2。

在探礦權登記管理方面，2011 年國土資源部下發《關于油氣探礦權延續變更申請有關事項的通知》（勘油字〔2011〕58 號），明確了油氣探礦權延續變更時按持證期累計投入不足率核減相應礦權面積。2017 年國務院環境保護部、國家發展改革委發布《生態保護紅線劃定指南》（環辦生態〔2017〕48 號），規定了生態保護紅線內禁止開發區域。2018 年自然資源部下發《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規〔2018〕3 號），全面落實永久基本農田保護。因按投入不足比例核減面積和自然保護地強制退出政策，此階段探礦權面積累計退減53.66×104km2，退減比例高達55%。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于在國土空間規劃中統籌劃定三條控制線的指導意見》，2020年自然資源部、國家林業和草原局下發了《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（自然資函〔2020〕71 號），要求科學有序劃定保護區范圍，協調解決與已有礦權的沖突問題。

1.3 實施全面競爭出讓與硬性退減，探礦權面積持續退減

2011—2019 年實施競爭性出讓試點，期間出臺了《關于深化油氣體制改革的若干建議》《礦業權出讓制度改革方案》《礦業權出讓管理辦法》（征求意見稿）等一系列文件，在此基礎上，7 號文對其中的核心內容進行了簡化集成，于2020 年5 月1 日實施。該文件降低了礦權競爭性出讓準入門檻，全面實行探礦權到期扣減首設勘查許可證載明面積的25%，標志著國家油氣礦權體制機制改革先行先試，改革的浪潮乃大勢所趨。

競爭性出讓政策激發了市場熱情，2020 年以來，自然資源部委托新疆、新疆生產建設兵團、黑龍江、山西、貴州、廣西等自然資源廳共成功掛牌出讓83個探礦權，面積為4.25×104km2，總成交額為94.69億元。競標企業門檻降低，央企、地方國企、民企等多經濟體同臺競爭，導致大盆地優質礦權出讓價格高、成交價格溢價率（溢價率=成交價/起始價）波動較大，整體平均溢價率為27 倍，最高達258 倍（云南大關木桿—壽山頁巖氣探礦權），從平均溢價率來看，民企表現最為積極，平均溢價率為46 倍，遠遠高于地方國企的27 倍、央企的8 倍。整體上看，以價值導向為競標策略的石油央企獲取區塊的難度越來越大，三大石油央企共競得21 個區塊、面積1.32×104km2（其中，中國石化競得16 個區塊、面積9981.1km2），占比為31%。

同期，因探礦權到期延續扣減首設勘查許可證載明面積的25%，中國石化探礦權面積減少10×104km2，下降幅度為21%。

2 中國石化應對國家改革的管理新舉措

面對新形勢，中國石化加強頂層設計，創新管理，通過加強戰略選區專項研究，促進全國范圍內礦權登記；通過加強礦權管理制度建設，確保依法合規保護礦權；通過加強礦權評價方法研究，保障以合理價格拓展礦權。

2.1 加強礦權戰略選區，積極登記新礦權

2000 年前后，中國石化抓住“申請在先”的歷史性發展機遇，在塔里木、準噶爾等大型含油氣盆地搶登了一部分探礦權區塊，改善了以往僅在東部、南方擁有6.61×104km2礦權的窘境，結束了困居一隅的歷史。2001—2003 年，中國石化礦權工作緊密圍繞油氣資源戰略要求，在全國范圍內開展評價選區，在松遼盆地周邊及南方外圍優選登記了一批油氣勘查區塊。2004—2010 年，中國石化全面加強油氣資源評價與戰略選區工作，圍繞所登記區塊及未登記區，除年度動態評價之外，先后分兩次開展了中國石化油氣資源戰略選區專項研究與勘探部署工作，實施了以地震為主的實物工作量，安排專項4+1 模式（東部、西部、南方、海域和總報告）進行戰略選區，對進一步優化中國石化礦權結構、引領油氣勘探起到了重要的推動作用。

2.2 創新礦權管理方式，積極應對新形勢

2011 年以來，國家新政不斷出臺，中國石化全面加強制度建設，確保礦權管理依法合規。為適應加大油氣探礦權人勘查投入考核的要求，整合礦權資源，有效保護已登記礦權，發布了《中國石油化工股份有限公司礦業權管理辦法》（股份油〔2011〕514 號）（簡稱礦業權管理辦法）和《中國石油化工股份有限公司石油天然氣儲量管理辦法》（股份油〔2013〕16 號）（簡稱儲量管理辦法）（表1）。

表1 中國石化順應國家改革礦權管理制度統計表Table 1 Statistics of mining rights management system of Sinopec in line with national oil and gas system reform

2017 年5 月國家出臺《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采。為推動礦權區塊流轉規范化，加快已有油氣發現區塊盡早轉為采礦權，同時解決部分油氣分公司區塊較少的問題，中國石化2018 年頒發了《油氣礦權區塊流轉實施辦法》，規定了擬流轉區塊的選取、資料包制作、信息發布、流轉方式選擇、組織招標或議標、確定承接主體、區塊交接、實施與管理等，組織開展了“直接劃轉”貴州地區郎岱、安順及“邀標”松遼盆地甘旗卡—大冷、通南巴、百色等探采礦權流轉。2019 年通過“邀標”推動了復興地區礦權的流轉。

2020 年中國石油化工股份有限公司研究下發了《中國石化難動用儲量合作開發指導意見》，提出了油氣分公司與石油工程公司合作開發的組織管理、合作內容與方式、工作程序等，制定了10 年以上未有效動用的潛力區塊在油氣分公司間開展流轉的規定。

2.3 建立礦權評價體系，積極競標新礦權

礦權新政出臺以來，出讓區塊參與者眾多，競爭難度大，成交價格變化較大、難以預測，增加了區塊的獲取難度。中國石化及時組建專門的礦權評價研究團隊[8]，從盆地油氣系統出發，圍繞主力生烴凹陷，聚焦空白區主要勘探領域（含煤層氣）的關鍵成藏要素，建立戰略選區評價流程，強化選區與競標方法標準研究，研發了“區塊評價與競標決策系統”并推廣應用，開展分級分類的選區評價，提升了評價效果。

3 中國石化應對國家改革的創新實踐

3.1 加強礦權儲量聯動，實現采礦權應立盡立

一方面加大評價部署，加快儲量升級，實現了轉采面積的快速增長。新政出臺以來，加大勘探開發部署力度，加快探礦權內已有控制預測儲量升級與探明儲量申報。通過認真開展儲量評審備案基礎工作（包括積極開展探明儲量復（核）算與探明可采儲量標定等）、深入學習儲量新規范（包括根據新的儲量規范，合理劃分儲量計算單元等）、加強統計質量監控，克服采礦權新立要件辦理周期長、編制要求高的困難，高效推進各油氣分公司新立采礦權共計146 個、面積約為8000km2（圖2）。

圖2 中國石化2018—2023 年采礦權面積增長圖Fig.2 Growth of mining rights area of Sinopec during the 2018-2023

另一方面積極落實7 號文以來尚未轉采的可供開采區，加快勘探部署，為5 年內新立采礦權做好準備。對涉及采礦權新立或延續的油氣田，開展可采標定工作，并出具中國石化可采儲量標定評審意見書；有采礦權變更、延續需求的，根據需要，以區塊為單位進行儲量復算。

3.2 加強存量礦權評價優選，保護公司優質礦權

深入挖掘同盆地置換和環保區抵扣政策，加強同盆地不同區塊統一評價與差異對比，統籌優化形成探礦權延續置換方案，優先保護已建產能或者評價較優的地區，最大程度保護優質礦權，共置換優質礦權約3×104km2。其中針對四川盆地“一盆多企”的到期礦權區塊評價，抓好動態預警和策略應對，統一評價同盆地各單位礦權，統一優化同盆地區塊置換和退減方案，優化礦權退減面積約6000km2。

另外通過深入研究生態紅線調整政策，積極加強與地方政府協調，在塔里木、鄂爾多斯、四川等盆地從生態保護紅線共調出1600km2核心礦權面積，在準噶爾等盆地，經首輪生態保護紅線區調整及區塊避讓后，調出潛力礦權面積達1.3×104km2。

3.3 加大礦權內部流轉，有效盤活礦權資源

2011 年以來，為適應國家油氣體制改革形勢，優化勘探組織管理，加快勘探步伐，研究出臺《油氣礦權區塊流轉實施辦法》，通過內部競爭開展了鄂爾多斯盆地旬邑—宜君、四川盆地通南巴、興隆等地區7 輪次的礦權流轉，涉及18 個區塊，其中11 個探礦權和7 個采礦權，流轉面積共計約9000km2。礦權區塊流轉后，在部署力度、成果、效益方面均有明顯提升，流轉以來在多個地區取得重大突破：一是興隆區塊重新評價長興組氣藏，成功進入開發建產階段，同時侏羅系的頁巖油、頁巖氣取得重大突破；二是通南巴馬7 井、馬9 井雷口坡組，通南北馬6 井、馬9 井、馬10 井須家河組二段及馬8 井須家河組四段均取得突破，測試獲得商業油氣流，馬路背區塊新增探明天然氣地質儲量341×108m3；三是旬邑地區棋盤1 井在古生界天然氣勘探取得積極進展。在開發生產經營方面，松南彰武區塊實現盈虧平衡、廣西百色油田成功復產、四川盆地馬路背區塊生產規模不斷擴大，合計生產油氣當量65×104t。礦權內部流轉有效盤活了礦權和儲量資源，有力推進了中國石化穩油增氣降本戰略的實施。

3.4 深化政策研究，依法合規保護存量礦權

3.4.1 合理調出環保重疊區

根據自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室《關于生態保護紅線劃定中有關空間矛盾沖突處理規則的補充通知》（自然資函〔2021〕458 號）的規定，“已依法設立的油氣探礦權，在遵守有關生態環保要求的前提下，可繼續開展勘查活動?；谟蜌馓降V權面積將大比例壓縮為采礦權面積的原因，當發現可供開采油氣資源并探明儲量時，可將擬開采范圍調出自然保護地和生態保護紅線”。中國石化全面梳理有探明儲量和擬開采區的探礦權、采礦權與生態保護紅線重疊情況，細化分析對勘探開發工作的影響，加強與地方政府匯報協調，在塔里木盆地、鄂爾多斯盆地及四川盆地調出了生態保護紅線重疊面積1600km2，保障了“七年行動計劃”的順利實施。

3.4.2 合理采用功能區縮減面積抵扣

根據7 號文有關情況說明，“因生態保護、規劃調整、公益性重點工程建設等原因，已設探礦權的部分勘查范圍無法繼續勘查或者無法轉為采礦權的”，已縮減的面積可以在探礦權延續時抵扣。利用抵扣政策，在探礦權變更延續時少退減面積1.37×104km2。

3.4.3 合理匹配礦權工作量

研究投入政策，針對大盆地中區塊投入不均衡的情況，提出對相鄰區塊進行投入“肥瘦搭配”的劈分或合并建議，合理攤分合法投入工作量，保證區塊投入滿足法定投入，最大面積地保留區塊。例如，A、B 是兩個相鄰探礦權區塊，A 區塊勘查投入是法定投入的2 倍，B 區塊沒有勘查投入，通過A 和B 合并為探礦權C 區塊，則C 區塊滿足了最低法定勘查投入，按法定勘查投入考核不需要扣減探礦權面積（圖3）。2011 年以來，通過合理匹配礦權工作量，優化保護礦權面積11×104km2以上。

圖3 合理匹配工作量圖解Fig.3 Schematic diagram for reasonable matching of workload

3.5 瞄準勘探新領域，全面主動擴礦權

持續加大擴礦權、保礦權工作力度，組建和完善了政策研究、礦權管理、選區評價和招拍掛支撐隊伍，油氣分公司層面也加大了研究力度，全力支撐礦權競標工作。2011 年，國家啟動油氣探礦權“競爭性出讓”模式探索，中國石化成功競得南川頁巖氣區塊，面積為2198km2，已探明地質儲量1989.64×108m3。2012—2013 年，參加海域邀標獲得南黃海油氣勘查區塊，面積為7398km2。2013 年，參加公開招標獲得銀額盆地芨芨海子等3 個勘查區塊，面積為16429km2。2018 年5 月，成功競得玉泉東區塊，面積為3375km2。2020 年成功競標中國海油4 個區塊2526km2。

2021 年，全面參與貴州、新疆5 輪共29 個區塊競標，瞄準煤層氣、頁巖氣、頁巖油、深層海相、斷溶體等未來油氣重點勘探領域，深化地質評價，創新地質認識，成功競得塔里木盆地7 個礦權，面積為5004.861km2。2022 年直接對接地方，開展黑龍江省23 個退出區塊再評價，為中國石油化工股份有限公司獲取新礦權贏得先機，成功競得林甸1、拜泉南等4 個區塊，面積為1994km2。2022 年底至2023 年初，通過加快評價和積極參與競標，再次獲得塔里木盆地2 個區塊、中揚子3 個區塊，面積為2981.99km2，拓礦權持續取得新進展[9-13]。

4 存在問題及建議

4.1 探礦權持續退減將會影響石油企業勘探新發現基礎

1998 年以來，國家鼓勵油氣企業在空白區登記探礦權，中國石化抓住機遇，在塔里木、準噶爾、四川等盆地迅速登記了一部分探礦權區塊，取得了一批重要的油氣發現。比如，2003 年發現了準中莫西莊油田，2004 年發現春風—春光油田，2005 年發現哈拉德、春暉油田，2007 年發現元壩氣田，2011 年發現涪陵頁巖氣田，2015 年發現順北巨型深層斷溶體油氣藏。2011年競爭性出讓試點實施后，中國石化積極參與招標，獲取南川、銀額、南黃海等礦權區塊，經過持續的勘探投入，2016 年銀額拐子湖獲得石油勘探新突破，2019 年南川盆緣復雜構造帶頁巖氣勘探取得商業發現并成功建產。正是由于國家不斷出讓新礦權，探礦權不斷注入新活力，中國石化的油氣勘探開發才逐漸進入良性循環，迎來了2022 年石油探明儲量重上2×108t 的新階段。

2020 年新政以來，7 號文規定探礦權到期扣減首設勘查許可證載面積25%的政策條款，使現有油氣企業的探礦權面積快速縮減；同時以價值導向為競標策略的石油央企獲取區塊的難度越來越大，對油氣勘探中長期的影響不可忽視。自然資規〔2023〕6 號文規定：“已設采礦權深部或上部、周邊、零星分散資源，以及屬同一主體相鄰礦業權之間距離300 米左右的夾縫區域，可以協議方式出讓探礦權或采礦權”，建議國家盡快推出協議出讓的具體工作流程，加快油氣企業依法獲取新的勘查空間，保障國家能源安全的主體穩定。

4.2 實力較差的企業競得區塊多，取得勘探成效少

2011—2022 年，全國共成功出讓區塊148 個。其中，地方國企和民企獲得區塊110 個，占總出讓區塊的74%；以國有三大石油公司為主的實力較強企業獲得區塊38 個，占總出讓區塊的26%，在競爭性出讓中處于明顯劣勢。但從勘探效果來看，由于競標企業門檻降低，外資公司、央企、地方國企、民企等多經濟體同臺競爭，導致大盆地優質礦權出讓價格高、溢價比高，早期成本高，不利于資源有效開發，目前大量新進入油氣領域的企業尚未取得實質性的勘探進展。已出讓的148 個區塊中，僅中曼石油的溫宿和中國石化的南川區塊成功建產。

因此在競標條件制定中應適當增加技術標的比重?！案偁幮猿鲎尅笔怯糜诖龠M加大勘探開發力度的手段，若被部分勘探實力較低的企業競得后延誤區塊投入，則與政策制定的初衷不符。建議在確定探礦權區塊競標主體資格時[14]，按照自然資規〔2023〕6 號文中“開放油氣勘查開采市場”條款規定，除資金的限定外，還需要“從事油氣勘查開采應當符合安全、環保等資質要求和規定，并具有相應的油氣勘查開采技術能力”，競爭性出讓時適當向資信、資金和技術實力強的公司傾斜，發揮大公司在大盆地長期積累的勘探開發優勢，保障國家重要油氣區的穩定發展。

5 結論

（1）為促進油氣公司加大投入，國家實行“按投入不足比例核減礦權面積、探礦權到期延續扣減25%的面積、礦業權競爭性出讓”等油氣體制改革新舉措，促使油氣公司加大勘探開發力度，實現了礦權資源的市場優化配置，油氣勘探開發成效明顯。

（2）中國石化積極適應國家油氣體制改革，面對存量礦權不斷縮減，新出讓礦權難以獲取的不利形勢，在礦權管理、儲量管理、礦權競標方面不斷制定配套政策和工作流程，通過加強礦權儲量聯動和探轉采、加強存量礦權評價優選、加快礦權內部流轉、積極順應政策導向和全力主動拓礦權的創新實踐活動，加快探礦權內的油氣發現，助力油氣儲量增長達到階段新高，勘探效果明顯。

（3）主要石油企業的持續發展得益于國家不斷出讓新礦權，但在“價高者得”競爭性出讓的方式下，實力較弱的企業通過高價競爭獲取了大量礦權區塊，目前絕大多數未獲得實質性的勘探進展，延誤了油氣資源的開發利用。建議在競爭性出讓過程中嚴格按照自然資規〔2023〕6 號文的規定，增加技術標的比重，保障具有技術能力的油氣公司獲得新礦權。