自貿港新形勢下對海南省動物疫病防控體系的幾點思考

郭睿 謝有志 遲慶安 代蕾 韓曉榮 汪偉波

（海南省動物疫病預防控制中心 海南?？?571100）

動植物疫病防控體系事關生物安全風險防控，事關國家糧食安全和重要農產品有效供給，事關人民群眾生命健康。非洲豬瘟疫情后，為加快生豬生產恢復發展，農業農村部印發《加快生豬生產恢復發展三年行動方案》，指出要建立健全動物防疫體系，督促地方抓緊完善省市兩級動物防疫行政機構，加強市縣獸醫實驗室技術支持能力[1]。2019 年4 月，海南省發生非洲豬瘟疫情后，暴露出動物防疫體系薄弱、動物防疫技術支撐能力不足、動物衛生監管能力弱化、設施設備老化，獸醫隊伍人員老齡化或文化程度不高等問題，海南省免疫無口蹄疫區持續無疫建設面臨巨大壓力[2]。2022 年，農業農村部聯合中編辦印發了《關于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見》，再次提出要加強防控體系建設。近年來，海南省布魯氏菌病、豬鏈球菌病等人畜共患病逐年上漲，嚴重危害著公共衛生安全，海南自貿港建設生物安全風險防控出現新的挑戰。自貿港封關即將帶來全方位對外開放，全球動植物種質資源引進中轉基地和畜禽現代種業產業園也將逐步落地，但畜牧獸醫行業存在多年的久病頑疾仍未得到徹底解決，動物防疫工作體系不完善、機制不順暢、職責不清晰、人員老齡化、實驗室條件差等問題依然較為突出，亟需在加強和完善動物疫病防控體系過程中逐步解決，促進畜禽種業國際交流和蓬勃發展。本文通過基層動植物疫病防控體系建設工作調研，分析海南省動物疫病防控體系現狀，針對存在的問題，探討在自貿港新形勢下，如何加強海南省動物疫病防控體系工作。

1 海南省動物防疫體系基本情況

1.1 機構和職能情況

海南省設有市縣19 個，其中地級市4 個、縣級市5 個、縣4 個、民族自治縣6 個[3]。省級獸醫主管部門為省農業農村廳畜牧獸醫處，技術支撐部門為省動物疫病預防控制中心（加掛海南省獸藥飼料監察所牌子）、和省動物衛生監督所，2個技術支撐部門均為獨立法人，正處級公益一類事業單位。

1.1.1 省級畜牧獸醫主管部門 機構改革后，市縣獸醫行政主管部門（畜牧獸醫局）行政職責并入農業農村局，原畜牧獸醫局（或畜牧獸醫與漁業局）改為畜牧獸醫服務中心（或畜牧獸醫與漁業服務中心），機構性質由行政機關（參公單位）變為事業單位。但大多數市縣農業農村局工作任務較重，人手不足，畜牧獸醫工作在農業農村局黨組的統一領導下，由畜牧獸醫服務中心具體執行。

1.1.2 市縣動物疫病預防控制機構 目前全省僅6 個市縣的動物疫病預防控制中心（以下簡稱“疫控中心”）為獨立法人，其他市縣疫控機構設置較為混亂，有的為畜牧獸醫服務中心內設機構，有的與動物衛生監督所合并辦公，類似于“一套人馬、兩塊牌子”。2019 年以來，有2 個市縣疫控中心成為獨立法人單位，全省僅有1 個市的疫控中心自2008 年成立以來即為獨立法人單位，運行多年保持不變。

1.1.3 市縣動物衛生監督機構 隨著行政綜合執法改革推進，全省18 個市縣（不含三沙市）僅有1 個縣保留縣級動物衛生監督所，1 個市成立動物檢疫所外，其他均撤銷市縣（區）級動物衛生監督所，原動物衛生監督所執法職能和動物檢疫職能剝離，監督執法職能劃轉給屬地行政綜合執法部門，而動物檢疫職能劃轉歸屬部門不統一，有的劃轉到農林技術服務中心、有的劃轉到動物植物預控防控中心、有的劃轉到畜牧獸醫服務中心、有的劃轉到綜合執法局等不同部門。

1.1.4 鄉鎮畜牧獸醫公共服務機構 全省鄉鎮204 個原農口“七所八站”均合并為農業服務中心，每個農業服務中心設畜牧獸醫崗，為事業編制，歸鄉鎮政府直管，市縣畜牧獸醫主管部門具體指導業務工作。具體實施本鄉鎮動物強制免疫、疫情調查、應急處置、監測抽樣、基層動物衛生監督執法、畜牧技術推廣、畜牧業生產新技術的推廣等基層公益性防疫工作。鄉鎮級動物衛生監督機構三權歸縣區的有64 個，三權歸鄉鎮的有134 個。

1.2 人員配備情況

1.2.1 省級人員配備情況 省農業農村廳畜牧獸醫處有7 名公務員在崗，省動物疫病預防控制中心配備48 個編制，實有40 人在崗，取得高級職稱16 人（其中正高級職稱1 人），中級職稱8 人。省動物衛生監督所配備43 個編制，實有41 人，取得高級職稱9 人（其中正高級職稱1 人），中級職稱7 人。

1.2.2 市縣人員和實驗室配備情況 全省市縣動物疫病防控體系實有人員914 人，村級防疫員3 173 人，村級防疫員工作補貼已全部列入當地市縣年度財政預算。除三沙外，全省18 個市縣設置有獸醫實驗室，動物疫病預防控制機構現有人員134 人，其中全額財政編制人員97 人。體系內市縣級獸醫實驗室在編人員多為兼職人員，如上級單位干部兼職工作，非洲豬瘟疫情后多數市縣通過緊急聘用或臨時抽調的方式增加實驗室專技人員以滿足非洲豬瘟檢測的需要。

1.2.3 官方獸醫和檢疫申報點配備情況 海南省各市縣在編在崗官方獸醫共計670 名。市縣行政綜合執法改革后，原動物衛生監督機構部分在編在崗官方獸醫“人隨編走”劃轉行政綜合執法局或劃轉到承擔動物檢疫職能的單位，市縣級在編官方獸醫人員大量減少。鄉鎮動物檢疫工作職能主要依托于鄉鎮農業服務中心開展，但鄉鎮農業服務中心編制內畜牧獸醫崗工作人員都是身兼數職，其工作由鎮政府統一安排，更多時間是從事鄉鎮政府安排的其他工作，沒有專職在崗負責動物檢疫人員，導致鄉鎮動物檢疫工作被弱化，甚至出現無人檢疫的局面。全省設立檢疫申報點348個，現有人員606 人，全額財政編制人員518 人、差額24 人、自籌64 人。

2 存在的問題

2.1 體系不健全不規范

機構改革以后，整個畜牧獸醫行業體系不統一、不健全。省級撤銷畜牧獸醫局，農業農村廳原內設獸醫處、畜牧業處、飼料獸藥管理處，改革后合并成畜牧獸醫處，人員減少，所承擔的職能沒有減少，省級主管部門統籌協調工作能力削弱。各市縣的防控體系更加混亂不堪，呈現出“五花八門”的現象。

2.1.1 省級動物疫病預防控制機構 一是機構、人員編制、專業技術崗位核定數和經費不足，參照國家上級部門和兄弟省份，海南省疫控中心機構設置不健全，科室之間職能交叉。二是省級獸醫實驗室不符合建設要求，獸醫實驗室和農業系統其他實驗室混合在一棟實驗樓，實驗室設備老舊，無法勝任現階段疫病防控任務。三是畜牧獸醫信息化平臺建設嚴重滯后，沒有建立實驗室管理信息系統（LIMS），所有實驗室管理環節全部靠人工管理和手動輸入，工作任務量大，易出錯，效率低。也沒有建立集合養殖、采樣、檢測、監督、免疫、物資貯備等一體化、可視化、智能化的快速反應大數據平臺，無法溯源管理。

2.1.2 市縣動物疫病預防控制機構 一是多數市縣疫控中心為非獨立法人，屬于上級單位內設機構，有的人兼職抽樣員和檢測員，無法做到“抽檢分離”，降低了政府公信度。二是財政投入經費不足，監測工作開展不平衡，多數市縣級獸醫實驗室由于經費資金來源不足，監測的頻率、范圍、數量受限制，造成監測工作開展不平衡，不全面。三是實驗室人員專職化程度不高，大部分市縣實驗室無固定實驗人員，導致基礎工作開展困難，有的市縣甚至基本的檢測都無法完成。四是實驗室儀器設備不足，檢測能力低，市縣實驗室儀器大部分還是在2009 年左右購置，至今已過去十幾年，實驗設備老化落后，無法滿足當前檢測需要。

2.1.3 動物衛生監督機構 一是市縣動物衛生監督機構執法力量薄弱，部分市縣動物衛生監督機構不是獨立法人，存在執法主體不合法的問題，大部分檢疫工作由協檢員承擔，導致執法監管難以有效落實。二是鄉鎮獸醫站合并入農業服務中心，雖然設置了畜牧獸醫崗，但人員歸口屬于鄉鎮政府統一管理，畜牧獸醫站干部還兼任鄉鎮其他職務，無法專職從事動物檢疫、監督執法工作。三是經費投入不足，多數市縣檢疫工作經費和人員經費尚未得到落實，檢疫工作難以正常開展，達不到較高的防疫密度和較好的防疫效果。檢測設備匱乏、檢疫出證設備不足、診療技術落后、沒有交通工具等問題突出，限制了基層工作人員的服務范圍及質量。

2.2 業務銜接斷層斷線，不能一桿子到底

2.2.1 基層工作調度困難 市縣、鄉鎮兩級農技機構的關系由“條管”變為“塊管”，鄉鎮級農業服務機構歸屬鄉鎮政府，因此鄉鎮級農業服務機構的人事和工作均由鎮政府管理，導致市縣一級在開展有關工作時，不能直接安排或調動鎮區工作人員配合開展工作，以致有關工作安排到市縣一級就停滯不前，鄉鎮級出現了明顯的斷線斷層現象，“最后一公里”斷線。

2.2.2 基層人員不穩定 從省級到鄉鎮四級機構常有人員借調、掛職、跟班學習，很多鄉鎮畜牧獸醫站人員除檢疫、監測和防控的業務工作，還承擔鄉村振興、征地拆遷、社會維穩、疫情防控、農村人居環境整治等部分行政工作，崗位調動頻繁、一崗多職和人員流失致使工作對接、業務開展存在一定阻滯。

2.3 防疫體系基礎設施建設薄弱

一是動物隔離場、動物無害化處理場、省際口岸檢查站等場所建設滯后。全省唯一的?？趧游锔綦x場位于?？谑杏狼f水庫二級保護區內，受環保因素影響處于關停搬遷重建階段，全省9 個省際口岸檢查站除了洋浦港、?？谛阌⒏?、八所港、美蘭機場4 個檢查站建設用地已基本落實外，其他檢查站都屬臨時辦公點，全省僅有2 家專業無害化處理場，無法輻射全省，病害動物及其產品不處理、亂處理，甚至亂丟棄的現象屢禁不止，給疫病防控造成極大隱患。二是獸醫實驗室基礎建設存在問題。實驗室作為技術支撐的核心，承載著提供第一基礎數據的職能，但是從省級到市縣，實驗室建設選址和建設規格不過關，多數市縣級獸醫實驗室與辦公區緊密相連，有的實驗室設置在居民宿舍樓內，除6 個市縣實驗室處于相對獨立的環境，其他市縣均存在以上問題，不符合獸醫實驗室建設標準和生物安全要求，存在風險隱患。

3 對策和建議

3.1 建立健全省、市縣、鄉鎮三級機構體系隊伍

3.1.1 增強畜牧獸醫行政管理能力 人才興則事業興，人才強則工作強。穩定高效的人才隊伍有助于動物疫病防控事業的健康發展，健全人才激勵機制有利于人才隊伍的穩定[4]。建議將動物防疫體系建設和監督管理工作納入政府管理的體系，成立專門的工作組，從而使各級防疫機構分清職責，加強對防疫機構的管理[5]。省農業農村廳考慮增設一個業務處室，或者配備足夠的公務員，將獸醫和畜牧分開管理，避免“啥都管卻啥都沒管好”。

3.1.2 明確動物疫病防控機構和動物衛生監督機構 理順行政管理和業務指導體制，明確縣級、鄉鎮承擔動物疫病防控和動物衛生監督工作職責的機構，確保各項職責不落空。按照“相對獨立，上下一致”的原則，協調市縣政府在市縣（區）農業農村主管部門內設股室承接市縣級動物疫病防控和動物衛生監督職能，鄉鎮一級則統一規定依托現有鄉鎮農服務中心負責開展工作；按照“專職專崗，相對獨立”原則，將鄉鎮農業服務中心畜牧獸醫崗人員設置為獸醫崗、畜牧崗和動物檢疫專崗，實行定編定崗定人，在鄉鎮農業服務中心加掛動物檢疫申報點牌子并作為鄉鎮動物衛生監督機構，同時增補動物檢疫工作職能。業務主管部門應加大對重大動物疫病防控工作的監督力度，完善監督機制，加強監督檢查，如對動物產地、屠宰、加工、銷售、運輸等環節均應嚴格遵照動物檢疫規定執行[6]，確保事事有人管，職責不落空。

3.1.3 增強基層畜牧獸醫力量 在每個鄉鎮農業服務中心設置畜牧獸醫站，固定相應的畜牧獸醫崗位。市縣畜牧獸醫主管部門負責鄉鎮畜牧獸醫崗人員招聘、業務指導、經費保障。按照農業農村部《關于加強村級動物防疫員隊伍建設的意見》，科學配置村級動物防疫員，原則上每個行政村要設置不少于1 名村級防疫員，畜禽飼養量大、散養比例高或者交通不便的地方，可按防疫工作的實際需要增設，同時保障村級防疫員工作補助和相關待遇。鄉鎮政府也可以根據防疫工作需要，統籌安排轄區村級防疫員。同時應加大對動物防疫人員專業技術知識的培訓，通過外送培訓或邀請動物疫病防疫專家定期對動物防疫人員進行動物疫病診斷及治療、動物防疫處置方法及措施等相關知識的培訓，提高其動物疫病理論知識及動物防疫技術水平，使每一位基層人員具備在現場實際動手操作的能力[7]，達到及時辨別和診斷重大動物疫病并能采取有效應對措施加以處置的水平[8]。每年至少舉辦一次重大動物疫情應急演練，在演練中明確應急指揮和處置程序，規范應急操作，提升素質能力[9]。

3.1.4 強化官方獸醫隊伍建設 按照農業農村部關于動物檢疫申報點規范建設標準要求，每個鄉鎮設立不少于2 個動物檢疫申報點（含屠宰檢疫申報點），每個動物檢疫申報點要配備與實際工作相適應的在編在崗官方獸醫。按全省218 個鄉鎮(含街道辦事處)和全省53 個生豬屠宰廠點計算，全省至少設置218 個動物產地檢疫申報點和53 個屠宰檢疫申報點。結合動物檢疫實際工作，每個動物產地檢疫申報點至少配備3 名官方獸醫，動物產地檢疫至少需配備654 名官方獸醫；根據生豬屠宰產能配備官方獸醫標準，53 個畜禽屠宰檢疫申報點至少配備216 名官方獸醫，全省動物檢疫工作至少需要配備在編在崗官方獸醫共計870名。同時，提升鄉村防疫人員工作補助標準，切實提高防疫人員收入水平，真正做到“有錢辦事，有人干事，留得住人，養得活人”[10]。

3.2 加大動物防疫經費的投入

一是嚴格落實人員經費，按照省、市縣、鄉鎮、村四級動物防疫的實際需要，把縣、鄉兩級畜牧獸醫服務機構的人員和村級防疫員工資全額納入財政預算，保障每年省級和市縣級防疫經費，如遇重大疫情發生，根據實際需要追加工作經費。二是足額保障動物防疫工作經費，重點保障實驗室工作經費和監測經費的投入，確保各項動物防疫工作開展，扶持推進動物疫病凈化、無疫區（小區）創建，完善動物疫病監測預警體系，提升動物疫情應急處置反應能力，確保疫情早發現、早處置。

3.3 加強獸醫基礎設施建設

按《獸醫系統實驗室考核管理辦法》要求，每個市縣建設1 個生物安全二級實驗室，市縣級動物防疫機構配備監測檢測工作的必要設備，規范動物檢疫申報點建設。建立實驗室管理信息系統（LIMS）和快速反應大數據平臺，使實驗室管理和動物養殖防疫的所有環節全部實現一次輸入。謀劃建設1 個省級動物疫病防控指揮中心，9個省級動物衛生監督檢查站及配套的動物隔離場、5 個區域性病死畜禽無害化處理中心及配套的鄉鎮收儲點。

3.4 借鑒推廣“政府購買服務”模式

推進獸醫社會化服務體系建設對轉變獸醫工作發展模式，提高獸醫工作效能，形成政府主導的公益性獸醫服務和市場主導的經營性獸醫服務相結合的獸醫社會化服務新格局具有重要意義[11-12]。在“編制只減不增”大環境下，獸醫社會化服務體系建設最終要通過激發市場活力來實現，政府不僅要扶持本地企業，還要通過政策吸引高校、動物衛生科研機構、獸醫協會等有意向參與獸醫服務的其他社會力量[13]?？蓞⒄胀茝V購買第三方服務方式，向社會公開招聘錄用專業人員補充官方獸醫隊伍，配備與動物檢疫工作相適應的工作人員，確保動物檢疫工作不落空。通過“政府購買服務”方式招聘補足工作人員，如招聘協檢員或防疫員派駐到鎮村開展諸如動物疫病診療、動物割騸、動物疫病預防培訓班、新養殖技術培訓班等業務[14-15]，解決官方獸醫人員緊缺問題。