新時代流動兒童的教育需求與政策優化路徑
——基于江蘇省的調研分析

丁百仁

（河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100）

一、引言

共同富裕是我國全面建成小康社會、邁向第二個百年奮斗目標時開啟的又一次偉大征程。它不僅指經濟上的富裕，還包括精神上的共同富裕。習近平同志在《扎實推進共同富?！分赋?，“我們說的共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕?！边@其中，教育公平是共同富裕的基本要求，提高教育的公平性有助于協調效率與公平之間的關系，形成合理而非兩極分化的收入差距，也有助于形成精神和文化層面的橄欖型結構社會，進而同時實現精神和物質層面的共同富裕。［1］北京大學國家發展研究院院長姚洋在接受媒體專訪時也表示，“我們現在要走共同富裕的道路，其根本是教育公平。如果能在2035 年把教育資源拉平，共同富裕就完成了80%，其他就是微調?！?/p>

教育公平意味著有質量保證的教育普及，意味著在非競爭性的義務教育階段，適齡兒童都能方便地獲得資源和質量大致相同的教育，在競爭入學教育階段，所有人具有參與公平競爭和受到平等對待的機會。［2］在人口頻繁遷移的今天，流動兒童教育公平問題十分突出。早在2008 年，中國社會科學院發布的社會藍皮書——《中國社會形勢分析與預測》就指出，現階段中國教育問題依然突出，其中在更加注重公平的社會發展背景下，流動兒童的教育成為了最突出的教育公平問題。隨之，學者們更加明確地總結了流動兒童教育公平的三個面向：教育起點不公平、教育過程不公平以及教育結果不公平。［3］這種不公平無論對流動兒童，還是對教育發展、經濟社會發展乃至共同富裕目標的實現都會產生諸多負面效應。

多年來，流動兒童教育公平問題受到熱切關注，也得到一定改善。流動兒童在公辦學校就讀的比例被視為評估該群體教育狀況的最關鍵指標之一，而全國教育事業發展統計公報（2010—2021年）顯示，該比例一直在80%左右徘徊，“入學難”問題已不再突出，教育起點公平取得了很大成效。但需要認識到教育公平是一個不斷發展的概念，歷經從數量到質量，從起點公平、過程公平到結果公平，從實現人人生而平等的同質公平到追求多樣化、選擇性的差異公平的發展過程，且與時代脈搏緊密地聯系在一起。［4］當前，我國已經踏入扎實推進全體人民共同富裕的新征程，要求處理好效率和公平的關系，把公平擺在更加重要的位置。相應地，流動兒童教育的外部環境和自身期待都會發生變化，也勢必會推進該群體教育公平研究的新議題。由此，如何在新時代背景下準確把握流動兒童教育，尤其是其自身對教育的需求變化，進而在基本公共教育服務體系完善的基礎上，更好地保障該群體的教育公平，成為實現共同富裕必須解決的重要理論與現實問題。

二、流動兒童教育的歷史方位與需求變化

流動兒童教育是我國轉型發展過程中面對的一個重要而復雜的議題，其是在與流入地教育生態環境持續、緊密、動態的互動下進行和完成的。因而，它在不同社會發展階段，呈現出不同的樣式與狀態，也表現為不同的問題與需求。

（一）改革開放以來的人口遷移與流動兒童教育

自20 世紀70 年代末我國學齡流動兒童誕生之后，其異地教育經歷了自由發展階段、限制（借讀）發展階段和支持發展三大階段，且每一個階段的流動兒童教育在不斷調整與優化的同時也面臨著一系列挑戰與風險，一直是教育公平征程上不可忽視的重要群體。

從自由發展階段來看，20 世紀90 年代以前，隨著我國現代化、工業化和城市化進程加快，一方面城鎮對勞動力需求大幅度增加，另一方面，國家逐漸放開農村人口流向城鎮，其中一個標志性文件是1984 年國務院發布的《關于農民進入集鎮落戶的通知》，允許農民自理口糧進城鎮落戶。農村剩余勞動力開始涌向城鎮，一部分學齡兒童跟隨父母進城，其義務教育問題凸顯出來。據全國普查數據測算，1990 年流遷入人口2135.4萬，其中0—14 歲流遷入人口約占10%。［5］但是，在舊戶籍管理制度下，接受義務教育與戶籍所在地相掛鉤，形成了“地方負責”的屬地化管理?？缈h（區）的學齡流動兒童是屬地化管理的例外，國家沒有出臺相關教育政策，流入地教育管理部門也心態復雜，不敢輕易開放流動兒童教育，被排除在流入地教育體制之外，處于一種無人管轄的自由發展狀態。正如相關研究所言，改革開放初期，隨著流動人口增加，學齡流動兒童已不可小覷，此時，他們教育的最大困境就是借讀無門，只有通過流動人口自辦的打工子弟學?；蜣k學點來解決。這些打工子弟學?；蜣k學點在校舍安全、飲食衛生、教學質量等方面均無保障，且大多未取得正式的辦學資格；地方政府對它們更多持一種不聞不問的放任態度，偶爾也會采取強制性的整頓、取締或拆遷。［6］

從限制（借讀）發展階段來看，到了20 世紀90 年代，流動人口家庭化趨勢已顯現，許多分離的夫妻與子女再度在遷入地團圓。截止2000年底，14 周歲及以下流動兒童有999 萬，其中，6—14 周歲學齡流動兒童占70.9%。［7］學齡流動兒童已初具規模，引起了黨和政府的熱切關注。例如，1998 年的《流動兒童少年就學暫行辦法》規定，“流動兒童少年就學以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可入民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班（組）以及專門招收流動兒童少年的簡易學校接受義務教育……流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應嚴格控制義務教育階段適齡兒童少年外流，凡常住戶籍所在地有監護條件的，應在常住戶籍所在地接受義務教育?！痹谶@一時期，雖然回應了流動兒童教育需求尤其是“有學上”的需求，讓他們在流入地接受義務教育有章可循，但政策限制取向明顯，為流動兒童遷入地就讀打開的口子還很小。無論是“借讀”一詞的使用，還是要求戶籍所在地嚴格控制適齡兒童外流，以及流入地借讀需遷入地和戶籍所在地相關部門審批，都缺乏對流動兒童平等受教育權利的保護。而且，少數流動兒童即便能夠進入公辦學校也將被區別對待。［8］

從支持發展階段來看，2001 年加入世界貿易組織后的中國經濟發展戰略轉向輕型工業化道路，需要大批廉價勞動力（主要是農民工）投身到勞動密集型產業中來，與之相伴的是學齡流動兒童劇增和私辦學校爆棚；而城鎮生育高峰期已過，本地戶籍兒童數量日益減少，公立學校卻出現了大量空閑學位。如果任由此趨勢發展下去，流動兒童教育問題將引起現有教育管理體制的震蕩，進而誘發二元社會結構的急劇變遷和國家穩定，成為了國家層面上非常嚴峻并亟需解決的問題。是年，國務院頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》指出，“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主?！?003 年國務院六部委又聯合發文《關于進一步做好進城務工就業農民工子女義務教育工作的意見》再次強調“兩為主”，明確了流入地政府在解決流動兒童入學問題上的管理責任?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020 年）》在“兩為主”上提出“將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，奠定了落實基礎。同時，政府相繼出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》等，積極探索隨遷子女義務后教育。從限制到開放導向，流動兒童教育獲得了相對全面的弱勢補償：一方面入學率顯著增加，公辦學校繼續敞開大門，成為接納流動兒童的主要形式；另一方面中高考機會來臨，而僅職業技術學校成為流動兒童義務后教育的主要政策窗口。［9］

（二）共同富裕與流動兒童教育高質量發展追求

習近平同志指出：“現在，已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段?！?021-2035 年是共同富裕推進的第一個階段。黨的十九屆五中全會指出，到2035年“人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。共同富裕從戰略構想走向了偉大實踐。

教育是社會大系統的重要組成部分，教育發展必須放在時代背景和語境下，在立足新發展階段，特別是扎實推進共同富裕的語境下去理解。共同富裕的偉大實踐是當前我國經濟社會發展的重要路徑，內在規定著教育發展的目標定位與戰略布局。2020 年黨的十九屆五中全會提出“建設高質量教育體系”戰略目標，正式將我國教育發展帶領至新進程，明晰了“教育高質量發展”的改革定位。2022 年全國教育工作會議進一步強調“加快教育高質量發展，推進教育現代化”，正如相關研究者所言，共同富裕的根本是教育，更確切地說是教育高質量發展。［10］

關注質量問題，必然伴隨著公平權益問題。公平與質量一直是教育發展的兩大主題，讓每個兒童享有公平而有質量的教育是長期以來教育改革發展的內在要求，也是教育高質量發展的應有之義?？梢哉f，高質量重新定義了教育公平，使其具有教育質量的關懷視角。沒有公平的質量，是少了靈魂的質量，沒有質量的公平，是形式大于內容的公平。［11］相較于全面建設小康社會，共同富裕的新階段對教育公平正義的需求比任何時候都更高。沒有高水平、高質量、更全面的公平正義的教育，就沒有共同富裕的可能性。［12］除了整體性發展，更要關注和保障特殊群體的教育“質量公平”。這其中，流動兒童是當前規模龐大的社會處境不利群體之一，第七次全國人口普查數據表明，2020 年流動兒童已達7109 萬人，比2010 年的3581 萬人增長了約1 倍，且由于現行戶籍制度、教育管理體制以及該群體自身特殊性等原因，他們在流入地就學狀況不太理想，絕大多數與城市兒童在就讀學校、師資設備、特色教育、學業成就等有很大差距，其教育正有待于從“量”的充分供給到“質”的有效提升。［13］

（三）新發展階段下的流動兒童教育需求變化

高質量發展是當前我國教育發展的主題轉向，也是流動兒童教育發展的時代追求。教育高質量發展的出發點和落腳點是人，是為了滿足他們日益增長的教育需要。在邁向共同富裕的新征程上，流動兒童已不再滿足于教育“機會性普及”的“總量擴張”，繼而在教育“優質性改善”的“結構優化”上表達了更多需求，主要體現在以下三個層面：

其一，“上好?！北磉_了流動兒童教育機會層面的美好期待。促進教育公平是提高教育質量的重要組成部分，而教育機會公平是實現教育公平的起點和前提。它關心的是人們能否均等地就學這一基本問題，包括以下兩層含義：一是“人人有權接受教育”，即對教育機會均等性在“量”上的規定；二是“人人接受高質量的教育”，即對教育機會均等性在“質”上的規定。相比而言，前者是外延性的，但它保證了廣大適齡兒童最基本的入學權利，具有根本性的意義；后者則是內涵性的，就受教育主體而言更具實質性，也對于其教育發展具有更深層的意義。［14］對流動兒童來說，流入地教育機會獲得是來之不易的，經歷了十分曲折的發展過程：從20 世紀80 年代末、90 年代初的“求學無門”到“自辦學?！?，再到“借讀”。如今，教育“兩為主”尤其是“兩納入”政策以來，流動兒童“上學難”問題基本解決，但他們的教育機會均等性停留在淺層次，即“人人有權接受教育”。在江蘇省的調研發現，目前流動兒童就讀公辦學校及政府購買學位的民辦學校比例近90%，蘇州、無錫、常州等地仍有一部分就讀打工子弟學校。即便進入公辦學校也多屬于城郊或城中村的薄弱學校，從教學設施到師資力量，都無法與城市兒童集中就讀的學校相媲美，更與城市中心的優質學校相距甚遠。同時還發現，流動兒童教育需求不再局限于強烈的體制偏好（即喜好公辦學校），還表現為明顯的優質追求，對“上好?！焙茔裤?，其中一個鮮明的例子就是，流動兒童更加積極地參與流入地選擇決策，爭取入學門檻要求低的地方，并與其父母一起踏上積累“入學條件”或“入學積分”的漫長過程，“為教育而流動”的現象越來越多。

其二，“學中優”表達了流動兒童教育過程層面的良好心愿。伴隨教育市場化、社會志愿服務以及社區公共性發育，流動兒童教育過程不再局限于學校內部，也延伸至學校之外的家庭、社區乃至教育培訓機構等，“學中優”自然地涵蓋了流動兒童在校內和校外兩大場景中的教育實踐。同時，在兒童全面發展觀和素質教育引領下，“學中優”還內在地包含了流動兒童在以上場景中學業和非學業（如語言、社交與才藝）兩個層面的高質量發展。在江蘇省的調研發現，就學校內部來看，早期打工子弟學校中的流動兒童往往置身于較差的學校設施、師資力量、教學活動與文化氛圍，由此形成的“混日子”“反學校文化”等現象層出不窮；隨后進入薄弱型公辦學校的諸多流動兒童不但時常面臨老師和同學的“歧視”，也基本上接受著較差的兜底式教育，提倡習慣（品德）養成重于知識教學，由此形成的“后排男孩”“自棄文化”等現象屢見不鮮。就學校之外而言，“5+2=0”現象是對大部分流動兒童家庭教育缺失的真實寫照；居住社區中隨處可見的“早就業”或低文憑“致富”為流動兒童提供了不良示范；參與校外培訓有很強的“被動性”或“模仿性”，且以照看型的“小飯桌”為主，都對該群體教育過程與實踐帶來了較大挑戰。如今，隨著流動兒童家庭條件、城市生活閱歷以及教養觀念等變化，流動兒童及家長對教育質量的關注度越來越高，開始聚焦于學習機會，即學校是否提供了學習特定內容的機會和時間。從行動層面來看，除了追求“上好?！?，已有相當一部分家長辭去工作來專門照護流動兒童學習。此外，流動兒童和家長也開始主動地找尋各類教育培訓機構，以期改善自己的學業表現、提升自己的才藝能力和綜合素養，“學中優”已逐漸從城市本地的中上階層家庭蔓延至流動兒童家庭。

其三，“流向廣”表達了流動兒童教育結果層面的多元訴求。從時間性來看，教育結果是教育機會和教育過程的延續和產物，最直觀地呈現了流動兒童教育質量和教育追求。對于非穩定性的流動兒童來說，其教育結果兼具“量變”的銜接性和“質變”的承繼性，前者表現為自然地理空間上的橫向流動，即離城不回鄉與回流不返鄉的“轉學”，而后者表現為文化教育空間上的縱向流動，即小升初與中（高）考的升學。在江蘇省的調研發現，從橫向流動的教育結果層面來看，與以往城市人口政策約束下的“農村留守兒童”與“城市流動兒童”兩種身份中轉換不同，流動兒童表現出強烈的“向城教育”情結，在所在流入地面臨入學困境的情況下也不會輕易選擇回老家，轉而說服父母做出新選擇，成為“離城不回鄉”的再遷兒童或“回流不返鄉”的回流兒童，到無入學門檻或入學門檻低的其他城鎮就讀。從縱向流動的教育結果層面來看，隨著就學年級的升高，流動兒童完成義務教育，在流入地參加升學考試問題日益凸顯，盡管國家出臺了一些保障流動兒童升學方面的政策文件，如《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見的通知》要求全國各地出臺隨遷子女參加異地升學的政策方案，以保障他們的升學機會，但大多地方執行時都設置了比較嚴苛的條件。從異地中考來看，職業高中對流動兒童基本全部放開，而升入普通高中還面臨很多困難。在江蘇省的調研發現，一方面，讀職業高中是廣大隨遷子女初中畢業后的主要流向，但另一方面，升普通高中卻是他們中多數人的最大心愿，有的甚至初二時就轉向升學門檻較低的中小城市或提前回老家報考普通高中。筆者所在課題組對薄弱型公辦學校初一流動兒童初中畢業后的想法調查顯示，有55.90%的選擇報考“高中”，僅31.4%的選擇報考“職?；蚣夹！?，還有12.7%的選擇“回老家讀高中”“去其他城市讀書”“早點工作”或“沒什么想法”等。多元化訴求已成為流動兒童對自身教育發展的主動規劃，而不再滿足于流入地政策環境下的預留空間。

三、流動兒童的教育幫扶、內在限度與高質量發展瓶頸

流動兒童是我國教育貧困群體的重要組成部分，其教育發展（包括教育機會、過程與結果層面的教育需求）滿足離不開社會各界人士的關注和幫扶。從20 世紀80 年代末起的40 余年歷程中可以清晰地看到，流動兒童教育幫扶主要來自群體內部的流動人口自辦學校和群體外部的政府（政策）支持、公益（志愿）服務與教育培訓機構，且都帶有鮮明的時代特征和地方特色，在推動其教育公平與質量發展的同時，也由于種種原因存在著固有缺陷與不足，并在一定程度上制約了流動兒童教育高質量發展。

首先，自辦學校（尤其是打工子弟學校）是流動兒童異地教育的最初形式，也是該群體內部的自我幫扶。20 世紀80 年代末、90 年代初，在農村剩余勞動力開始大量向城市流動的過程中，一定規模的兒童少年人口也在外出父母的帶領下加入隊伍。從流動兒童的年齡結構來看，15 周歲以下的占比很高，且以小學階段的兒童為主。九年制義務教育是我國的基本教育政策，接受義務教育是適齡兒童最基本的權利。然而，由于當時義務教育體制和流入地政府把流動兒童拒斥在城市公辦學校之外，各地流動人口自發地舉辦未經審批的打工子弟學校，并逐漸將其發展為一項產業。1990 年代初廣東首先出現了農民工自辦打工子弟學校，隨即上海、北京、深圳、江蘇等地也出現此類學校，到2002 年前后，全國共有幾千所自辦學校，有幾十萬流動兒童在非正規學校接受義務教育。［15］作為流動人口的創造性產物——打工子弟學校雖然存在于國家義務教育體制之外，但為流動兒童入學提供了一條重要渠道，尤其是對于那些無法支付高額借讀費的流動兒童家庭，具有一定合理性。同時，這些自辦打工子弟學校也存在相當多的問題，如審批手續不全、辦學者營利取向、學校設施、師資隊伍參差不齊與教學質量低下等。近些年來，在國家和地方政府部門的監管下，自辦打工子弟學校在辦學條件與水平上有了一定改善，有的甚至進入“政府購買學位”名單，但絕大多數自辦學校仍提供一種“兜底式”教育，更加注重安全與紀律，而相對忽視了流動兒童的學業成績和社會性發展，對他們的教育和未來發展極為不利。

其次，政府（政策）支持是流動兒童異地教育的主體保障，也是該群體外部的正式幫扶。在我國，義務教育是關系每個家庭的最大公共產品，也是每一個地方政府的基本職責，被納入屬地化管理，切實保障轄區內適齡兒童就學。當面對改革開放以來的人口大幅流動、社會快速轉型和經濟發展戰略調整，以及相伴而生的流動兒童義務教育問題，教育管理體制不能適應時代要求，并會對流入地乃至國家穩定帶來巨大挑戰，中央政府決定介入這個多方博弈，主要圍繞流動兒童的入學和升學問題制定了一系列幫扶舉措。從流動兒童入學來看，經歷了以有限接收為主導的政策探索階段，到以“兩為主”為核心的政策多樣化改革階段，再到以“兩納入”為抓手的政策體系完善階段。［16］在江蘇省的調研發現，得益于這些入學政策支持，流動兒童擁有了進入城市學校尤其是城市公辦學校就讀的制度性機會，但在多數地方政府欲納還拒的管控心態和體制框架下，他們還是難以獲得“上好?！钡臋C會，更多地流向城市薄弱公辦學校，這些學校多位于城鄉接合部，其自身就面臨本地生源不足，因而主動接收或者被地方教育部門安排指定接收。同時發現，流動兒童在不同流入地之間的教育橫向流動也沒有銜接機制，甚至出現彼此沖突，如積分入學政策中的積分指標賦值差異及教育影響。從流動兒童升學來看，相較于入學政策，我國在流動兒童異地升學方面的政策出臺相對較晚，且以《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見的通知》（2012 年）和《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》（2014 年）為藍本，仍在不斷完善。在江蘇省的調研發現，由于升學政策的不全面與不完善、地方政府的嚴格與管控和流動人口的不穩定性，流動兒童升學主要卡在中學階段，他們在參加中高考面臨諸多限制，大多數只能進入“職?！被颉凹夹！?，還有相當一部分畢業后進入勞動力市場。由此，從流動兒童的入學和升學政策演進來看，其教育問題在國家政策話語層面取得了重大突破，而在行動實踐上還要經歷一個長期的探索和調整過程。

最后，公益（志愿）服務是流動兒童教育的輔助系統，也是該群體外部的社會支持。流動兒童教育問題不僅是涉及流動人口自身利益的“家事”，也不僅是涉及黨和政府責任的“國事”，還是涉及黨群團體、社會組織、企業、社區乃至城鎮發展的“社會事（天下事）”，正因如此，在其教育“質量公平”的實現過程中，這些社會支持主體提供了大量的公益（志愿）服務。在江蘇省的調研發現，黨群團體、社會工作（社會組織）服務機構和社區是流動兒童教育服務的主要社會支持主體。從黨群團體來看，共青團和婦聯多與教育行政部門、民政部門、文明辦、學校、基金會等一起開展各類關愛服務系列活動，如2022 年共青團江蘇省委聯合省教育廳發起“愛心暑托班”項目，幫助流動兒童、城鄉困境青少年等群體開展課業輔導、安全守護、心理疏導等服務；從社會工作（社會組織）服務機構來看，主要借助于政府、企業、基金會、國際組織等的資金或項目為流動兒童教育提供多元化的具體服務，如成立于2007 年的南京協作者一直深耕流動人口（包括流動兒童）領域，啟動了流動書桌助學計劃、困境流動兒童一平米讀書角改造計劃和流動兒童社區自助圖書館建設項目等；從社區來看，它作為流動兒童的棲息場所和精神家園，主要利用社區公共空間為他們提供學習、交往、娛樂等方面的服務或活動，如2019 年蘇廟社區以“兒童友好社區”建設為抓手打造江蘇省第一家社區夢想中心，針對轄區內的流動兒童和困境兒童開展“成長的天空”“一平米圖書角”等公益項目。公益（志愿）服務在流動兒童教育尤其是校外教育方面具有一定的積極效果，如課程與作業輔導、心理疏導以及人格引導等。但是，相對于黨和政府（政策）的法定支持，這些出于個人利益、組織利益或社會公益參與流動兒童教育的輔助系統沒有明確的支持責任劃分，其服務往往是短期或偶爾為之，缺乏常態實施機制，同時也容易造成流動兒童教育支持形式化，很多活動或項目帶有“作秀”之嫌，對流動兒童教育質量的有效提升作用有限。

此外，民辦學校和校外培訓是流動兒童教育的重要補充，也是該群體外部的市場滲透。我國流動兒童教育與宏觀的社會文化環境變化息息相關。一方面，在計劃經濟體制轉向市場經濟體制的過程中，隨著《社會力量辦學條例》（1997 年）、《中華人民共和國民辦教育促進法》（2002年）、《民辦教育促進法修正案》（2016 年）和《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（2017 年）等政策文件出臺，民辦教育逐漸從中等、高等職業培訓領域向基礎教育領域擴展，使得國內基礎教育學校的“市場化”越來越明顯，民辦學校大量出現。2021 年全國教育事業發展統計資料顯示，現有民辦義務教育階段學校1.22 萬所，其中民辦普通小學6009所，民辦初中學校（含九年一貫制學校）6152所。而且，校外各類教育培訓機構也在野蠻生長，中國輔導教育行業及輔導機構教師現狀調查報告表明，2021 年中小學輔導機構市場規模超過8000 億元人民幣；另一方面，近些年來，教育競爭愈演愈烈，教育焦慮也越來越嚴重，家長們被深度地卷入到子女教育行列，“雞娃”“狼爸”“虎媽”等畸形教育產物層出不窮，這使得包括流動兒童在內的中國家庭對子女教育的投入從校內轉向校外。相關研究表明我國有32.4%的基礎教育階段學生參與了影子教育，且參與人數逐年上升。［17］在江蘇省的調研發現，流動人口的家庭稟賦和家庭發展能力總體較差，他們大多在非正規市場從事一些勞動時間長、勞動強度大而勞動報酬與福利較少的工作，如賣菜、賣水果、收垃圾、做保姆等，因而僅有少部分流動兒童就讀學費昂貴的高端民辦學校，更多地是進入打工子弟學?；蜻M入“購買政府學位”名單的普通民辦學校，其教育教學質量都不太理想。同時發現，相比本地兒童，流動兒童校外培訓的參與比例相對較少，參與層次也不太高，“小飯桌（托管班）”和“小型輔導班”是他們的常見選擇，除了負責看管放學后的流動兒童，還往往組織寫作業、做游戲等，但其主要功能在于“（生活）托管”，甚至連“補差”也談不上，更別說“培優”了。

四、整體性治理、“同城待遇”與流動兒童教育融入

黨和政府始終堅持教育發展的人民立場，強調發展教育為了人民，而教育的“發展為了人民”就是要滿足人民日益增長的高質量教育需求，辦人民滿意的教育。流動兒童是轉型社會中出現的一個龐大人群，其教育發展要求在流動兒童異地教育實踐過程中“和他們站在一起、想在一起、干在一起”，而其教育問題則從側面反映了流動兒童異地教育需求沒有得到很好滿足。從目前來看，一方面我國開啟了共同富裕的新征程，流動兒童對其在流入地的教育發展（包括教育機會、過程與結果層面）都提出了更加個性化、多樣性、高層次的需求，再加上其教育發展涉及流入地政府、學校、社區、本地居民等，會經歷多個利益相關主體的博弈過程；另一方面，盡管以往流動兒童教育幫扶包括了正式支持系統、非正式支持系統和自助系統，也關聯著政府、學校、家庭、社區、企業、社會組織等多元主體，但它們大多基于自身的權利、資源與能力對流動兒童教育施加影響，表現為各自為營的分散式支持，而以上任何單一性的政策或舉措都無法系統性地解決該群體教育問題，絕大多數流動兒童異地教育仍面臨多重困境，尤其體現在教育“質量公平”與高質量發展方面。因此，面對復雜而多元化的流動兒童教育問題，亟需從單一、分散、破碎的教育支持體系走向總合、協同、整體的教育支持系統。近些年來西方治理領域盛行的整體性治理理論為其提供了重要借鑒與啟示，有助于提升流動兒童教育干預的有效性，幫助他們獲得更高質量的教育。

整體性治理（Holistic Governance）最早始于20 世紀90 年代，由于當時西方社會進入后工業時代，社會生活秩序發生深刻變遷，也出現了許多復雜問題和矛盾，而以傳統官僚體制為中心的公共行政模式和市場化為價值追求的新公共管理運動均無法克服日趨碎片化、分散性和裂解化的現代社會治理頑疾，作為繼新公共管理運動之后的又一次政府改革浪潮——整體性治理應運而生。從概念起源來看，1990 年英國學者安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire）首先提出整體性治理概念，指出“整體性治理是從社會整體的角度看待和解決問題，反對化約主義的還原論以及孤立地看待問題的一種范式”。而最早公開表述論證整體性治理的是佩里·?？怂梗≒erri Hicks），其在1997 年出版的《整體政府》中提出新政府的改造方向為整體政府，并在1999 年出版的《圓桌中的治理》中闡述了建構整體政府的策略，讓不同部門之間的目標和主張能在開放過程中充分溝通，擺脫狹隘的本位視野。隨后，?？怂沟仍?002 年出版的《邁向整體性治理：新改革議程》中將整體政府改為整體性治理，并賦予其豐富內涵，使整體性治理理論體系更完整，其認為整體性治理的要求是面向治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三種環境以及政策、規章、服務和監督四大行為。［18］作為碎片化治理的對立面，整體性治理提供了一種治理主體多元、協作、耦合的全新治理模式，它以滿足公眾需求為目標，通過整合政府部門、企業、社會組織以實現更為有效的公共服務供給與社會治理創新，通過“1+1＞2”的方式以實現公共物品的合力供給與多元社會的協同治理。［19］由此，整體性治理中的多元共治、跨界協同與系統干預既有助于克服流動兒童教育問題解決中的政府部門條塊分割、分散治理、資源配置不到位等現實困境，也有助于滿足流動兒童教育發展中的“上好?！薄皩W中優”和“流向廣”等多元需求。

整體性治理干預方案的設計與實施基于流動兒童教育全過程即從“進入學?！鷮W校社會化→離開學?！钡耐暾麑嵺`，內在地包含了教育起點、過程、結果三個遞進維度，并圍繞這一過程中的教育生態環境或利益相關者而展開。有研究指出，流動兒童在流入地的義務教育存在國家（中央政府）、流入地政府、學校、社區、社會組織、城市本地人口（本地兒童與家庭）、流動人口（流動兒童與家庭）等不同利益主體，它們彼此之間的互動形塑著流動兒童教育格局。以流動兒童（含家庭）為界，流動兒童教育生態環境或利益相關者可以大體區分為流動兒童與自身（含家庭）內部體系、與政府和社會（含校外培訓機構）外部體系兩類，涵蓋了政府—社會（市場）—個體（群體）三個維度。借鑒整體性治理思想，以解決流動兒童教育多元化問題與需求為導向，嘗試設計（兩類）三維一體的教育融入整體性治理機制，其運作特征如下：一是中央縱向貫通與協調，指國家或中央政府對流動兒童教育決策和部署擁有絕對的權威和控制力，進行全面統籌安排并協調各級政府和部門有效執行；二是地方橫向整合與協作，指地方政府在對同一行政區域內的不同部門進行資源整合與配置的同時，也在進行跨區域跨部門協作；三是多主體跨界與合作，指地方政府與企業、社會組織等非政府部門合作；四是個人（群體）主動作為與融入，指流動兒童（含家庭）與政府、企業、學校等利益相關者進行有效的對接。

首先，從國家（政府）維度來看，中央政府、地方政府和公辦學校是流動兒童教育發展的法定責任主體，它們彼此之間的權利義務、責任分工和事權關系理順十分關鍵。自20 世紀90 年代中期以來，中央政府介入流動兒童教育，開啟了正式幫扶的新征程。目前，國家出臺了《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法（試行）》《國務院關于解決農民工問題的若干意見》《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》等通知、意見和辦法，從入學到升學、從教育教學到教育配套（保障）、從學校到社會（家庭）等，涵蓋了流動兒童教育發展的方方面面。這些政策或舉措雖然為流動兒童教育提供了宏觀指導，但一方面由于其不夠具體和細化，各地執行情況不一，有些地方門檻設置低則受益人廣，而有些地方門檻設置高則受益人窄；另一方面由于其涉及部門多、分工細，不同部門往往各司其職，從而導致流動兒童教育服務供給碎片化，也容易出現推諉扯皮。［3］針對國家（政府）維度的不足，其在整體性治理視域下的優化路徑表現為：制度協調、部門整合與資源配置。就中央政府而言，除了對流動兒童教育政策與舉措做出統籌安排，尤其是面對新需求下入學、就學與升學的頂層設計，還要在監督各級政府縱向貫徹落實的同時發揮其協調功能，重點聚焦于橫向區域政府之間與縱向部門之間的協調，如協調不同省級政府在流動兒童學籍管理、教育財政轉移支付、轉學、升學等方面做好銜接；就地方政府而言，除了執行中央和上級政府的流動兒童教育安排，還要協調好區域內不同政府部門、市場、社會組織、社區與學校等關系，尤其是教育、財政、人事、社保、衛健委等橫向部門整合，共同服務于流動兒童教育；就公辦學校而言，認真落實好地方政府的教育政策，公平招收和對待流動兒童，并引導教師、城市兒童與流動兒童和諧共處。

其次，從非政府（社會）維度來看，流入地黨群社團、社會組織、市場營利機構（如民辦學校、校外培訓機構及其他企業）與社區是主要的社會力量，其有效參與對流動兒童教育發展意義重大。目前，非政府（社會）部門或多或少都參與了流動兒童教育，相對來說，市場營利機構的影響最突出，其參與直接形式主要是民辦學校與校外培訓，絕大多數具有低端性和被動性的特點，而間接參與形式主要是企業的捐助慈善與社會責任，具有偶然性、短期性和儀式性的特點；流入地黨群社團以共青團、婦聯、紅十字會和工會為主，往往面臨專業技能不強、人員少、周期短等問題；諸如社會工作服務社等公益組織也存在參與度低、服務效果差、持續性弱等不足。［20-21］針對非政府（社會）維度的不足，其在整體性治理視域下的優化路徑表現為：跨界合作、資源（政策）支持與協同治理。第一，政府部門應堅持合作治理的理念，努力促使包括政府部門、企業、社會組織在內的多主體共同參與，尤其是加強政府部門對非政府部門的聯合，達成公私合作伙伴關系；第二，社會組織應堅持相互扶持的理念，尤其是作為準政府部門性質的黨群社團與社區居委會，要積極尋求與社會組織、NGO 和企業的對接，彌補資金、人員或專業技能缺乏的不足；第三，政府部門和準政府部門性質的黨群社團與社區居委會要發揮“引領激勵”作用，積極為參與流動兒童服務的其他社會力量提供政策優惠、資源支持與獎勵激勵，如為民辦學校提質增效，為社會組織提供支持，為企業進行榮譽認證等，從而有利于增強非政府部門流動兒童教育服務的能力、質量與水平，也有利于增強非政府部門流動兒童教育服務的常態化、持久性和有效性。

最后，從個人（群體）維度來看，涉及流動兒童自身及其家庭系統，它們的外部回應與內部投入對自身教育發展不可或缺。流動兒童教育融入是流動兒童（含家庭）與政府、學校、社會機構、企業、城市兒童等周圍教育生態系統相互作用的產物，是一個多元的參與、互動和博弈過程，同時也是自我的更新、革命和再社會化過程。其實，流動兒童尤其是家庭系統在其教育實踐過程中已經做了較大努力，如辛苦工作賺錢、盡量檢查作業、購買輔導資料、參與校外培訓等，但仍在家庭教育、學校參與及家校合作方面表現出被動性、間歇性與淺層性的特點。［22］針對個人（群體）維度的不足，其在整體性治理視域下的優化路徑表現為：積極配合、自覺提升（參與）與主動融入。第一，政府部門和社會力量要通過講座、海報、標語、廣播等方式宣傳流動兒童及家庭在自身教育發展中的角色與地位，在他們心中強化自身參與的重要價值與意義，助其發揮主體能動性；第二，流動兒童及家庭系統要形成重視自身教育的發展觀念，作為流動兒童——自己要珍惜流入地求學的好機會，努力學習，而作為流動兒童家庭系統——父母或監護人要引導流動兒童和城市社會（城市兒童）和諧相處，同時履行好“家庭-學校-社會”育人格局的義務（如家長陪伴參與），并協助解決好子女異地教育實踐過程中面臨的學習、生活、交往與心理困境；第三，流動兒童及家庭系統要積極配合政府部門和非政府部門的教育幫扶，作為教育幫扶對象——流動兒童的行為響應不僅能讓各項教育幫扶政策和舉措能夠真正落地，還能通過自身反饋改善各項教育幫扶政策和舉措，促進流動兒童教育發展；第四，流動兒童及家庭系統要積極參與流動兒童政策（方案）制定與組織設計環節，流動兒童不但是教育幫扶對象，還是教育行為主體，其應該作為策劃參與人而非旁觀者，這樣才能更好地理解和執行；第五，流動兒童及家庭系統要積極提升自我能力，主動融入城市教育體系，其中，流動兒童可以通過方言學習、生活與學習習慣養成、心理調節與適應等來增加學習資本，而流動兒童父母或監護人則可以通過行為監督、親子交流、生活陪伴等來提升家庭教育能力。

五、結論與啟示

第七次全國人口普查數據再次表明，我國已從“鄉土中國”轉向了“遷徙中國”，在這一轉向過程中，家庭化遷移是當前人口流動與遷移的重要特征和發展趨勢?？梢灶A見的是，流動兒童的數量和規模將在今后相當一段長時間不斷增加，其異地教育問題也會隨之出現和繼續變化，而這不僅關乎流動兒童（含家庭）的發展，也關乎共同富裕的實現，理應得到更多的關注和重視。

從某種程度上來看，流動兒童異地教育問題與其教育需求是相互呼應的，是其教育需求無法得到滿足的體現和反映。在共同富裕的新征程上，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，相應地，流動兒童教育主要矛盾也發生了變化，即流動兒童日益增長的優質教育需求與不平衡不充分的教育發展之間的矛盾。從需求側來看，流動兒童已不再滿足于“有學上”的基本教育需求，而在新形勢下提出了“上好?！薄皩W中優”“流向廣”等高階教育需求。盡管目前我國已經擁有了政府機構主導的正式教育幫扶、社會力量主導的非正式教育幫扶以及流動人口的自我教育幫扶，但是由于事權不清、條塊分割、分散治理、資源不足等影響，使得流動兒童教育大多維持在“兜底式”運作的低水平層次，且在其入學、就學與升學各個環節仍存在諸多難題。

面對流動兒童教育發展過程中的多元需求和多重困境，本研究認為，近些年來西方治理領域盛行的整體性治理理論可以為流動兒童教育服務供給的兜底式、分散性與地方化治理提供理論指導。在整體性治理理論視域下，可以從流動兒童與自身（含家庭）內部體系、與政府和社會（含校外培訓機構）外部體系這兩條線索，探尋有效的整合路徑——（兩類）三維一體的教育融入整體性治理機制：國家（政府維度）的制度協調、部門整合與資源配置，非政府（社會）維度的跨界合作、資源（政策）支持與協同治理和個人（群體）維度的積極配合、自覺提升（參與）與主動融入。該整合路徑在價值（思想）層面要求樹立整體性治理理念，以重新整合為核心，重新協同、配置和統合不同利益相關者，構建一個整體性的流動兒童教育服務供給主體；在主體（結構）層面要求政府機構和非政府（社會機構）、流動兒童（含家庭）共同參與，以合作治理的方式增強利益相關者的團結力和行動力；在行動（實踐）層面，以“跨”為特色，既有縱向的跨政府與部門協調，也有橫向的跨區域、跨部門和跨界協作，旨在提升流動兒童教育資源配置與教育供給水平。當然，流動兒童教育整體性治理機制是一種理想型的干預方案，它的有效執行和作用發揮有待于許多前提條件，如政府機構的部門與服務整合、社會系統的自律與自治和流動兒童（含家庭）的自覺與成長等。