喀什噶爾河流域水資源管理存在問題及對策探析

卡德爾·熱合曼

(新疆喀什噶爾河流域管理局,新疆 喀什 844000)

1 流域概況

1.1 地理位置

喀什噶爾河流域位于新疆南部塔里木盆地西緣,西部有帕米爾高原屏障,與吉爾吉斯斯坦共和國接壤,南部為昆侖山脈,東部直通塔里木盆地,與葉爾羌河流域毗鄰,北部為天山山脈南支脈。流域行政區域涉及喀什地區喀什市、疏附縣、疏勒縣、岳普湖縣、英吉沙縣、伽師縣,克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿圖什市、阿克陶縣、烏恰縣,新疆生產建設兵團第三師41團、42團、伽師總場、東風農場、托云農場等9個縣(市)、6個團(場),流域面積8.18萬 km2。

1.2 社會經濟

全流域可灌溉土地面積1 010萬畝(三調數據),2022年農作物種植灌溉面積828.46萬畝(含復播面積186.96萬畝),其中小麥213.3萬畝、棉花151.8萬畝,正播玉米35.8萬畝、瓜果33.3萬畝、蔬菜55.7萬畝、水稻2萬畝、苜蓿7.6萬畝、果園56.5萬畝、林地68.6萬畝、油料1.9萬畝、其他15萬畝。

1.3 河流水系

喀什噶爾河流域的組成包括克孜河(2018-2022年平均徑流量19.03億 m3)、蓋孜河(11.99億 m3)、庫山河(6.48億 m3)、布谷孜河(1.109億 m3)、恰克瑪克河(1.74億 m3)和依格孜牙河(1.47億 m3)6條主要河流及吐曼河(0.7億 m3)等其他小河流?？俗魏邮橇饔蛩档牡谝淮蠛?整體呈東西走向分布,克孜河以北由西向東分別為恰克瑪克河和布谷孜河。布谷孜河南支流與恰克瑪克河北支流匯合后,進入托卡依水庫,經托卡依水庫泄洪后最終流入克孜河的引洪干渠?？俗魏右阅嫌晌飨驏|分別為蓋孜河、庫山河和依格孜牙河。蓋孜河、庫山河和依格孜牙河均為獨立分布的水系,與克孜河無直接聯系。吐曼河為泉水河,由喀什市西北部夏馬勒巴格鄉斯爾克其村流入市區,出市區后流入喀什市紅旗水庫,水庫蓄滿后經夏合尼亞孜閘匯入克孜河。

2 喀什噶爾河流域水資源管理及開發利用現狀

根據最新統計資料看,喀什噶爾河流域2023年度地表水分配指標為38.83億 m3,其中:喀什地區33.05億 m3,克州4.16億 m3,第三師1.62億 m3;2030年度地表水分配指標為33.63億 m3,其中:喀什地區28.07億 m3,克州4.08億 m3,第三師1.48億 m3。流域地下水則主要由各地州管理。流域來水及用水情況基于2018-2022供用水資料統計分析可知,年平均來水量為40.71億 m3,平均供水量為38.71億 m3(含泉水2.35億 m3、不含生態用水1.19億 m3)。按類型分,地表水供水水量為38.71億 m3,取用地下水量為9.96億 m3;按用途分,農業用水量38.29億 m3(占98.92%),工業水量90萬 m3(占0.02%),生活用水量4055萬 m3(占1.05%),生態用水1.19億 m3;按地州分,喀什地區33.69億 m3、克州3.66億 m3、兵團第三師1.36億 m3。

3 喀什噶爾河流域水資源管理存在問題分析

3.1 流域綜合管理體制機制尚未建立

喀什噶爾河流域在管理體制機制上存在條塊分割、部門分割、多頭管理、分散管理,協同共治能力較弱等問題,不利于流域綜合治理和保護。

(1)區域行政分割與職能交叉導致流域統一管理難度大。在河道管理與水域岸線空間管控規劃、水資源保護規劃與水污染防治規劃、水功能區劃與水環境區劃、水資源與水環境管理的監測體系與標準、數據共享等方面,缺少有效協調,甚至還存在著明顯沖突。

(2)河道治理、管理和保護分割管理,流域與地方之間的河道管理方面的審批、監督、監管執法等權責界限不明確,主要河流岸線空間分區分類管控受橫向干擾嚴重,流域管理機構跨區域執法效能不強,處罰難度大。

(3)目前流域管理機構喀什噶爾河流域管理局屬于自治區水利廳派出機構,主要實行水利單項管理,職能單一,不能根據流域和生態系統的整體性進行綜合管理,也無法承擔跨部門、跨區域的綜合協調任務,對各地區(兵團)的監督職能有限,在構建流域統籌、區域協同、部門聯動的格局上缺少辦法,在加強流域綜合執法,推動流域聯防聯控聯治,強化流域統一管理上缺乏手段。

(4)流域管理法律法規體系不健全,責任機制和強制力度不足,同時由于流域管理機構定位的局限性,導致其缺乏主動作為的積極性,監督機制和配套懲治措施缺失。

3.2 流域水資源管理缺乏統一規劃和嚴格管理

喀什噶爾河流域近年來不斷凸顯的缺水問題,主要為區域性和季節性缺水,其重要原因是全流域水資源缺乏統一規劃和嚴格管理。

(1)流域地表水開發比例過大,農業用水比重偏高,沿河生態系統生態用水難以保障,伽師總場以下416 km河道多年斷流,流域整體生產與生態用水供需矛盾凸顯。流域經濟社會發展模式以傳統的農牧業為主,灌溉面積約800萬畝(三調面積1 010萬畝),管理模式粗放,近五年年均農業用水38.29億 m3,占流域用水總量的98.92%(流域水利基礎設施薄弱,高效節水面積占比較低)。

(2)流域取水許可管理存在分割管理、“多龍管水”問題,地下水分別由屬地政府負責、多頭管理,監督管理的責任分工也不明確,缺乏有效的綜合協調機制,致使流域水資源的開發利用與保護管理方式粗放,水資源浪費問題較為突出,用水效率和效益總體偏低。

(3)流域上游山區布侖口、卡拉貝利、庫爾干等及干支流水庫群的調節庫容不斷擴大,總庫容已超過10億 m3,且分屬不同機構管理,梯級水庫群蓄泄矛盾日益尖銳,急需統籌協調、科學調度,消除對中下游水文情勢的不利影響。

(4)蓄水、調水、引水、取水工程的規劃和建設未充分考慮其疊加效應和綜合效應,迫切需要建立統籌協調電網、取用水戶、水力發電工程的水資源調度會商制度和跨部門、跨行業、跨區域的流域水資源統一調度制度,協調好水電站的生產和生態用水,形成電調服從水調的良好秩序。

(5)經濟手段和市場機制在水資源管理中未充分發揮作用,水價仍未能按其資源成本和工程成本合理定價,未反映水資源的真實價值,不利于水資源在區域之間合理配置,不利于水資源高效利用,不利于工程日常運行管理,也不利于污染減排和治理。

(6)流域內各條河流出山口以下沒有監測斷面,缺少監測計量設施,大河來水計量不準確,無法滿足水資源科學精準管理要求。

3.3 流域各水系間連通性不足,下游河道長期斷流

喀什噶爾河流域一直以來各河流均為獨立水系,僅有克孜河通過引克濟蓋調水工程向蓋孜河調水通道,沒有匯流形成喀什噶爾河干流。其中依格孜牙河出山后基本消耗于英吉沙縣綠洲區內,庫山河出山后基本消耗于疏勒縣綠洲及荒漠中,蓋孜河出山后最終消耗于岳普湖縣綠洲及荒漠中,恰克馬克河出山后主要被克州引入綠洲使用,只有流域最大的支流克孜河在洪水期曾貫穿整個流域,整個流域并沒有一條通暢且過水良好的喀什噶爾河干流河道?，F狀的喀什噶爾河最大的河流是克孜河。其中,伽師總場河段長約46.74 km,是克孜河常年通水河段末端,河道多年失治,淤積嚴重,許多灘地被開墾為耕地,河道被束窄普遍不足50 m寬,至伽師總場二五閘區段最窄處僅10～15 m左右。自20世紀70年代由于新修水庫則徹底截斷了河道水流。

3.4 流域綜合規劃嚴重滯后,水利基礎設施薄弱

(1)由于喀什噶爾流域綜合規劃編制較晚,還未正式實施,流域缺少利用頂層設計對水資源可持續利用、防洪以及生態保護起到上層指導作用的效力,約束性不足,個別地方和行業“跑馬圈河”現象嚴重,水電開發無序。加之流域管理機構對流域內一些重大涉水項目難以發表權威性意見,工作比較被動。

(2)水利基礎設施相對薄弱。近年來流域內相繼建設了一批山區控制性水利樞紐,改造了一批流域骨干水利設施,但仍不能滿足新時期流域水利發展的需求。由于缺乏統籌、投資分散、多頭管理、重建輕管等原因,灌區骨干工程標準低,體系不完善,灌溉保證率不高,大部分水閘已鑒定為三類、四類病險水閘,沒有實施除險加固、長期帶病運行,且已列入十四五規劃的病險水閘除險加固等項目至今未能批準實施。由于經費有限、前期工作滯后,克孜河瑪爾坎恰提水利樞紐和依格孜牙河水利樞紐工程,已列入十四五規劃的病險水閘除險加固項目至今未能批準實施。同時,流域水利工程資產總量大,老舊工程數量多、運行維護成本高,但由于水利工程維修養護機制不夠健全,水利工程維修養護資金投入不足(流域管理機構水費有限,僅靠每年財政撥付的163萬元公益性維修養護經費難以為繼),致使水利基礎設施得不到有效的管護,無法發揮應有效益。

(3)防洪工程設施不完善。多年來,由于經濟社會條件和工程建設條件限制,以前絕大多數堤防護岸工程都是用臨時性的稍木土石方加固,少部分用鉛絲石籠護壩,工程標準低,使用周期短,抗洪能力差,流域每年都動員大量農民群眾參與抗洪。近年來,隨著克孜河卡拉貝利水庫、蓋孜河布侖口水庫等重點山區控制性工程建成并發揮效益,有效提高了流域防洪能力,將喀什市的防洪標準由20 a一遇提高至50 a一遇標準,但多數河段防洪工程仍未建設,“庫堤結合”的防災減災體系還不完善,防洪形勢不容樂觀。

4 對策建議

4.1 加快流域管理體制改革,建立流域統一管理新體制

整合兼并現有的管理機構,將喀什噶爾河流域7條河流及其支流的河道管理權一并移交自治區塔管局統一管理,實現對各河流及其水資源、河流上的提引水工程直接管理,建立權威、高效、統一的流域管理新體制,更好發揮流域管理機構在流域治理管理中的主力軍作用,堅持系統觀念,強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理,著力提升流域管理機構能力和水平,切實提高流域水安全保障水平。

4.2 科學開發利用水資源,提高水資源配置和管理水平

認真落實自治區水資源系統調配和統籌利用的安排部署,以及“提級管理、每周調度、系統調配、調出成效”的工作要求,按照“周調度、旬計劃、月調整、年控制”的原則,統籌生活、生產、生態用水,通過精細調度增加流域水資源供給,改善流域生態環境。

(1)積極協調水文部門,優化各河來水斷面,完善監測計量設施。

(2)科學合理制定供水計劃,結合灌區用水需求,實時優化調度方案,實現作物實時、充分灌溉。

(3)優化種植結構,大力發展高效節水灌溉技術,提高農業用水效率。

(4)加強河河連通工程建設,充分發揮各河流豐枯互濟、系統調配作用。

(5)積極推進《喀什噶爾河流域最低水位及生態基流方案》審批,科學論證向喀什噶爾河下游生態輸水的可能性,維持河流生態系統健康。

4.3 加強四個“統一”,全面提升流域水安全保障能力

(1)統一規劃,立足流域整體,科學把握流域自然本底特征、經濟社會發展需要、生態環境保護要求,抓緊編制實施流域綜合規劃,健全定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的流域專業規劃體系,增強流域規劃權威性,構建流域保護治理的整體格局,合理開發利用水資源,有效改善水生態環境質量,強化流域綜合管理,保障防洪安全、供水安全和生態安全,以水資源可持續利用支撐流域經濟社會的高質量發展。

(2)統一治理,通過統籌工程布局和項目實施,充分發揮流域規劃的引領、指導、約束作用,著力完善流域防洪工程體系和水資源配置體系,推進流域協同保護治理,做到目標一致、布局一體、步調有序。

(3)統一調度,通過強化流域防洪、生態、水資源的統一調度,充分發揮流域防總的平臺作用,建立健全各方利益協調統一的調度體制機制,保障流域水安全。

(4)統一管理,通過強化河湖統一管理和水權水資源統一管理,構建流域統籌、區域協同、部門聯動的管理格局,加強流域綜合執法,打破區域行業壁壘,一體提升流域水利管理能力和水平。推動新階段水利高質量發展。

5 結語

水資源管理與管理機制、流域綜合規劃以及當地的水資源基礎等密切相關,必須要對當前喀什噶爾河流域水資源管理存在的現狀問題具有清楚的認知,通過建立科學合理的流域水資源管理體制和機制,制定流域水資源綜合規劃,加強水利基礎設施建設,從而實現對流域水資源的優化配置和可持續利用,促進流域社會和經濟全面發展。