中國城市公用事業的特許經營模式研究
——基于交易費用的分析范式

張一楠，張壯，朱永興

（1.安徽財經大學經濟學院，安徽蚌埠，233000；2.中共青海黨校，青海西寧，810001；3.中國財政科學研究院，北京，100142）

一、引言

2022 年政府工作報告提出，我國將進一步提升新型城鎮化質量，深入推進以人為核心的新型城鎮化，不斷提高人民的生活質量。黨的二十大報告指出，我國城鎮化率同比增長11.6%，2021 年末已經達到64.7%，人均GDP 達到81 000 元。在新型城鎮化進程中，城市公用事業發揮了重要作用。部分學者甚至將城市公用事業的發展水平作為權衡城市發達與否的重要參考指標。國際經驗也表明，人均GDP 處于1 000 美元到3 000 美元區間時，城市公用事業的需求也將處于高速增長期。要滿足這一需求，我國必須加快推進城市公用事業供給模式市場化改革〔1〕。其原因在于我國城市公用事業的供給模式分為網絡型與無網絡型〔2〕，前者主要是以一定物質形態為載體或利用物理管網系統向社會公眾廣泛地提供生活必須品及服務的行業，可以被概括為市政及基礎設施事業；后者則主要包括由文化、教育、衛生、環境等部門組成的非物質形態的網絡系統提供社會保障功能的行業，可以被稱之為公共服務事業。本文的研究對象屬于網絡型城市公用事業，主要涉及電力供應、電信、煤氣、自來水、污水處理等行業，需要通過物理管網系統向社會公眾提供產品和服務。

新古典經濟學認為，城市公用事業的物理網絡系統本身具有成本弱增性（Subadditivity），這也是導致相關行業具有自然壟斷性的根本原因。一旦生產組織具有壟斷性，就不會根據邊際成本（MC）等于邊際收益（MR）的原則來制定價格，此時壟斷者根據與自身相適應的產量進行生產就會產生“哈伯格三角”①哈伯格三角是指壟斷造成的社會福利凈損失，在貨幣邊際效用不變時，就是需求曲線下方，價格線上方和價格軸圍成的三角形的面積。，使得資源配置無效率，出現市場“失靈”問題。當市場出現“失靈”時，為了提高資源配置的效率，就需要政府進行干預”〔3〕?；仡櫄v史不難發現，中華人民共和國建立之初，城市公用事業政企合一的營建模式不可持續正是以上理論的真實寫照。彼時國家壟斷經營模式的特征是“企業政府建、領導政府派、資金政府撥、價格政府定、盈虧政府負責”〔2〕，導致了效率低下、創新不足、管理落后等問題，并無法適應社會主義市場經濟體制建立和完善的需要。改革開放40 多年來我國城市公用事業建設的豐碩成果證明，社會資本利用特許經營，通過行政授權進入城市公用事業領域，可以在允許壟斷的前提下，實現城市公用事業壟斷價格與市場價格的統一。雖然早在2015 年我國就放寬了社會資本的準入條件②《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。、簡化了項目審批手續，但在基礎設施和城市公用事業領域開展特許經營仍然面臨較大阻力。汪金東（2017）指出，隨著特許經營模式在我國城市公用事業領域中廣泛應用，諸如特許投標階段的競爭不充分問題、政府監管不到位問題、企業資產處置不規范等問題也逐漸暴露出來并亟待解決。此外，劉相鋒、冉潔（2021）〔4〕的實證研究表明，采用特許經營模式營建城市公用事業，如果缺乏政府與社會資本的有效協作機制，勢必增加協調成本，抵消特許經營制度的紅利。

通過回顧城市公用事業發展的歷史及相關文獻，本文認為若要妥善解決城市公用事業特許經營模式的現存問題，則需對其本身的形成路徑及發展機制進行揭示與分析。本文試圖突破以自然壟斷與反壟斷為出發點，在“有為政府”與“有效市場”之間尋找平衡的傳統研究框架，以生產者與交易費用理論為基礎，對“壟斷”與“特許經營”做出解釋性研究，并通過對交易費用與“政府—市場”關系的闡釋，為理解城市公用事業特許經營的模式運作與合約安排提供新的范式。

二、城市公用事業特許經營模式的原理分析

（一）特許經營與自然壟斷

學界之所以探討城市公用事業的發展模式，源于傳統的經濟學理論。該理論認為，公用事業具有天然的壟斷性，因而，這種特征又被稱為“自然壟斷”。一旦生產組織具有壟斷性，無論是何因由，都會憑借自身的市場壟斷優勢定價，進而致使資源配置無效率。所以，學界需要找到一種有效的競爭模式，來抵消公用事業的自然壟斷屬性給資源配置施加的負面影響?，F代經濟學從成本角度解釋壟斷，支持城市公用事業實行壟斷模式的基礎是其自然壟斷性，而其背后的原理則是成本弱增性（Subadditivity），即隨著產量增加，總成本增加不明顯，邊際成本下降或緩慢上升，生產者直接成本隨產量的提高而下降。這一狀態短期雖然存在，但根據邊際產量遞減規律，當存在多種生產要素時，其中一種要素不變而其他投入增加，邊際產量最初遞增，但在可變要素持續投入后，邊際產量會出現遞減。換言之，邊際產量遞減與邊際成本遞增具有一體兩面性。

由此可見，長期內直接成本依舊遞增。公用事業的壟斷性只是影響邊際成本遞增規律作用的時點，規模經濟和成本弱增性僅僅解釋了邊際成本處于遞減階段、市場的容量有限的情況，無法完全解釋壟斷存在的原因。事實上，“規模經濟是相對概念，被市場范圍嚴格決定。規模經濟可能只存在于一個區域性或全國性的市場，對自然壟斷的判斷必須確定市場范圍”〔5〕?！皦艛?，不管自然不自然，是不應該從成本的角度看的?！薄?〕邊際成本遞增規律適用于所有生產方式，把短期邊際和平均成本遞減作為實行壟斷的依據，忽略了市場范圍的限定條件，是一種片面的靜態分析框架。正是認識到傳統分析框架的缺陷，我國政府才以靈活的特許經營模式營建公用事業，走出了一條獨特的發展道路。

（二）特許經營與公用性

選擇特許經營模式的另一大原因是提高資源使用效率。亞當·斯密（Adam Smith）揭示了政府建設維護大型公共工程的職責①亞當·斯密在《國富論》中詳細討論了政府三項職責：保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；保護人民，不使社會中任何人受其他人的欺負或壓迫，就是設立一個嚴正的司法行政機構；建立并維持某些公共機關和公共工程。，但沒有對此進行原理闡釋。產權理論強調，城市公用事業具有負外部性，也就是在沒有約束的競爭條件下，參與城市公用事業競爭的人數越多，供給城市公用事業的費用或成本就會隨之提升，最終導致供給城市公用事業的收益下降，原則上甚至可以下降至零。此時就需要政府的干預，也就是政府利用一系列合約和制度安排，使負外部性內部化、降低交易費用、提高經濟效率。具體而言，城市公用事業的前期物理網絡系統投資量越大，最終消費數量越多，固定成本就可以分散在每一單位需求上，因而也就越能獲得網絡系統的規模經濟效益。然而，地役權帶來的產權界定及相關的交易費用卻成為公用事業前期投資不得不考慮的“高昂”成本?！暗匾蹤嗳擞袡喟凑蘸贤s定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地?！薄?〕

當需役地通過交易獲得或創造的價值超過供役地同一交易造成損失的價值時，雙方可以在一定的交易費用范圍內進行有效的合約安排，提高土地利用效率，實現社會財富增長。城市公用事業的物理網管需要通過不同的樓宇、社區、街道、公園及行政單位，涉及多個產權主體。地役權的確立，使得城市公用事業建設存在極高的交易費用，需要政府參與其中進行土地所有產權的界定，即供役地需要通過產權的分割或轉讓，把部分土地的使用權通過契約讓渡給需役地的產權主體。由政府統一協調規劃，可以減少私人間的談判成本，提高公用事業項目的營建效率。有鑒于此，通過規范的招投標程序，采用特許經營模式來發展城市公用事業是成本最低的選擇。

（三）特許經營的路徑選擇

特許經營成為我國發展城市公用事業的主要方式有其必然性。改革開放后，我國城市公用事業面臨兩種發展路徑。一種是西方一步到位式的改革模式——向社會公開募股，出售國有資產或將國有資本整體出賣給管理層，實現國家資本向私人資本轉移；另一種則是在保障國有資產所有權的情況下，通過特許經營方式向私人部門購買服務，并且不斷引入市場競爭機制，實現漸進式改革。我國選擇了后者，這是交易費用約束的必然結果，是在公有制經濟與非公用有制經濟之間靈活有效的合理安排。

國營企業在改革開放前存在大量沉沒成本——國企員工與企業的永久性合約形成了勞動力的沉沒成本，欠發達的資本市場使得難以實現市場定價，適應市場經濟的法律不健全；民營經濟資本量不足。在此背景下，一步到位的市場化改革存在高昂的交易成本。特許經營方式能夠保證國有資產所有權不變更，僅轉讓使用權與部分收益權，實現供給效率的提高，是改革成本最低的路徑。另外，“在那些尚未建立成熟的市場經濟制度，缺乏社會安全保障系統的國家，過快地實行民營化改革可能會引起災難性后果”〔8〕。如果改制費用不是零，改制費用越高，現存的運作費用較高的制度越會受到保護，如果另一種制度有較低的運作費用，這制度的采用要基于改制費用低于改制后的制度運作費用的節省〔9〕，所以交易費用應該稱為制度費用（Institutional Costs）。當交易費用逐漸改變時，復雜的合約也需要重新組織以適應新的社會要求，這一過程被稱為制度變遷（Institutional Change）。隨著市場經濟的發展，政府可以靈活的利用合約安排，以較低的交易費用，維護市場租值、調節管制范圍。因此，特許經營方式也是改革阻力最低的路徑。

（四）特許經營與租值消散

新古典經濟學的開創者阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）認識到任何機器或貨幣都可以產生收入，因為與地租的概念相似，可以認作準租金或經濟租金（Quasi Rent）。后來的經濟學家就租金的概念達成共識，認為在物品天然稀缺性與人自私屬性的雙重條件約束下，一切能為使用者帶來收入的物品或信息都有價值，稱為租值。人與人的競爭無處不在，沒有限制的競爭會導致租值消散。即“在沒有約束的競爭情況下，競爭的人足夠多，有價值的資源會因為競爭的費用或成本的提升而下降，原則上可以下降至零”〔10〕。一般每家企業都有租值，每個企業相加得到整個行業的租值。但在沒有限制競爭時，整個行業的租值會部分或全部消散。以供水行業為例，若沒有進入限制，有n(n＞2)家企業同時進入市場，且每家企業的邊際成本相同。假設企業i的利潤為Ri(i= 1,2,…,n)，產量為q1=q2= … =qn=q，每個企業的邊際成本均為C。在此基礎上，假設每個企業面臨的需求曲線是線性的并都對其有準確的理解。設市場需求曲線為p=a-bQ(a＞0,b＞0,a＞c)，供水市場的總需求量表示為Q=n·qi=n·q。

企業i的利潤函數可表示成：Ri(qi) = (p-c)qi=[a-b(n- 1)q-bqi-c]qi。當企業i的利潤函數的一階導數等于零時，企業的利潤實現最大化，即：a-c-b(n- 1)q- 2bqi= 0。由于假定每個企業的供給量相同為q=qi，因而有任一企業的產量為：

當價格等于邊際成本時有p=c，此條件下的市場總需求量為，為了最后分析的簡潔，令：，因而每個企業的均衡產量根據（1）式為：

進而可得到在均衡狀態下的市場價格為：

三、城市公用事業特許經營模式的合約安排

在資源稀缺條件下，理性人通過競爭這一準則來決定租值的享有，其具體形式取決于交易費用與所獲租值的大小，無限制的競爭會導致資源的租值消散直至為零。因而，經濟社會中的各種合約為了約束競爭而被創造出來。通過上文對城市公用事業特許經營模式的分析可知，特許經營是我國近年來城市公用事業的主要發展模式，其本質是政府與企業之間的一種合約安排，它是政府與社會資本以提供特定的公用品或服務為對象，通過特許經營合約，彼此之間形成一種長期的伙伴關系。對此，何茜、周優（2018）〔12〕認為，盡管經濟社會的不確定性與信息不對稱導致特許經營合約本身具有不完全性，但公用事業的特許經營合約還是能夠高效地提供和經營基礎設施，并且能夠有效緩解政府的資金壓力。

采用特許經營模式營建城市公用事業需要成立項目公司或組織。交易費用理論認為，企業的存在是由于其節省了交易費用。張五常（1983）〔13〕從微觀的合約角度給出了關于企業本質的最合理解釋——一組產品市場合約替代了一組生產要素合約。生產要素是租賃（短期）還是購買（長期）對生產者來說是完全不同的。若設備、廠房是租賃合約，對其維護及監管會產生額外費用，再投資也需要考慮租賃合約的長短及其產生的交易費用高低；若設備是購買合約，對其維護及使用就不需要監管，但這也會導致其他交易費用上升。合約的選擇就是對各方可預期到的交易費用衡量下的結果——選擇生產什么、由誰來生產其實是在交易費用的約束下對合約的選擇。特許經營項目中政府的角色也需要放在合約的框架內來理解。沒有哪個市場經濟國家因缺少政府而取得成功，政府也是一種有關權利與義務的合約安排，它是為了提供某種服務或產品而進行決策與管理的組織機構。當價格機制的交易費用過高，就可由政府提供的合約取代市場與企業的合約。因此，政府和企業都是合約組合。在缺少政府時，城市公用事業市場的租值極易被侵蝕至零。而采用政府壟斷授權的方式，可以讓資源的配置逐漸趨近于帕累托最優。

我國城市公用事業受到交易費用的約束，歷次改革的底色就是政府與市場之間競爭、合作的動態過程。其中，特許經營克服了市場無限競爭導致的租值消散，卻因為產權界定轉移到壟斷企業而產生相應的交易費用。盡管如此，特許經營模式還是沿著降低交易費用、提高社會租值的路徑逐漸改進。下面以合約安排為線索，梳理了改革開放后，不同時期城市公用事業的發展特征，試圖為優化特許經營模式的合約安排提供借鑒。

由表1 可知，任何制度安排和組織形式只不過是不同的合約安排，不同的合約條款，卻都存在交易費用。不同的交易費用約束決定了不同的合約形式與條款。政府與社會資本在我國城市公用事業發展的每一階段所呈現出不同的特征，其實是合約安排的不同。在近四十年的發展歷程中，不論政府管理部門的名稱如何變化，企業的技術手段如何進步，總堅持一條主線，即在城市公用事業領域內，政府與企業一直被幾種合約緊密相連、相互協調。之所以會有不同的合約安排是因為約束條件不斷變化，改革過程中的復雜性、信息的不完全或不對稱都可能會導致交易費用的增加，而后者則嚴格約束著城市公用事業改革的合約選擇范圍。從改革開放初期至今，政府與社會資本合約的形式雖然有變化，但總是朝著改進資源配置效率的方向前進。

表1 城市公用事業發展作三個階段的合約模式

四、結論與展望

（一）特許經營模式是城市公用事業市場化改革的基本形式

城市公用事業是城市高質量發展、農業轉移人口市民化以及城鄉融合發展的堅實支撐。改革開放四十多年來，社會資本在特許經營合約的框架下，通過不同的合約設計來營建城市公用事業，促使其市場化改革不斷推進。其中，不論行政部門參與級別的高低，技術如何變遷，在城市公用事業領域內，政府與企業一直被幾種合約緊密聯系。因而，政府與社會資本合約的形式雖然有變化，但總是以特許經營合約安排為基礎。歷史證明，如何持續推進城市公用事業市場化改革應當在特許經營合約中尋找答案。

（二）特許經營合約減少公用事業市場的租值消散

本文從微觀角度研究合約形式與鏈條，為理解城市公用事業特許經營模式的本質提供了新的視角。其中，對交易費用的考察是決定應用何種形式合約條款的關鍵。交易費用與租值消散是對立統一的——“租值消散要從競爭導致的租值損失看。如果有應該消散的租值存在，但這租值沒有消散，該分析一定錯，沒有應該消散的租值不一定對，但有則一定錯”〔14〕。上文通過數理推導的方式證明，城市公用事業采用特許經營合約是為了減少由無限競爭導致的租值消散。在此基礎上，引入招投標競爭機制，保證市場租值的最優化水平。這就為我國城市公用事業的協調運行與良性發展，推進城市治理體系和治理能力現代化，促進城鄉融合發展，提供了強勁動力和堅實支撐。

（三）衡量交易費用以明確特許經營的合約安排

交易費用在序數排列下，不同觀察者對同一現象的判斷結果：如果現有甲與乙兩種同類的交易費用且假定甲比乙的交易費用更高，其他條件不變，不同的觀察者可以一致得出甲比乙高的結論，而這就意味著交易費用在邊際上被度量。它還可以通過經濟運行中被觀察對象的轉變來判斷——“交費或制度費用的轉變主要是用于解釋制度或合約的選擇，而資源使用及收入分配的分析應該是基于有了這些選擇才處理”〔15〕。本文運用了序數排列觀察法，在邊際上比較真實捕捉經濟運行中各種細節，對比公用事業營建過程中的風險與不確定性，并據此采用相應的合約形式。城市公用事業前期投資易形成沉沒成本，因而使用縱向一體化實現合約內部化，可以規避成本沉沒的風險，并節約交易費用。在我國“雙循環”經濟發展格局的構建過程中，結合交易費用與合約安排的分析框架，能夠糾正公用事業市場的資源錯配問題，推進其市場化改革。因此，降低風險的落腳點應當考察具有公用事業項目的風險（交易費用），而后設計出更加有利于資源配置的合約條款。

（四）明確政府在特許經營合約中的角色定位

城市公用事業中有關網絡性的業務屬于壟斷性，其他則是可競爭性業務。有學者指出在壟斷性業務領域內，私人企業與國有企業的效率差不多，只有在可競爭性領域私人企業才有明顯改進效率的表現，即“沒有理論或者實踐能夠證明完全的國有化和完全的私有化哪一個正確，但是競爭形成的外部壓力對于提高企業績效的作用卻是顯而易見”〔16〕。實際上，不同的合約安排決定著不同業務領域之間的組合，而對交易費用的考察是合約選擇的關鍵。對于新型基礎設施建設項目，民間投資在投資中占主要部分，要發揮重大項目牽引和政府投資撬動作用，完善相關支持政策，充分調動民間投資的積極性。市場與企業遇到無法克服的交易費用時，政府就需要發揮職能，提高資金和要素配置的靈活性，協調降低制度性交易成本。政府可在特許經營合約的框架下，降低公用事業項目的用地成本和資金成本；中期監管項目運行的法律和道德風險，避免城市公用事業的質量不符合居民偏好；后期可以保障企業收益的獲取以及居民享受公用事業費用的穩定。