中國省級行政區劃設置的時空演化特征及現實影響

趙 彪

(中國社會科學院 中國邊疆研究所,北京 100101)

0 引言

黨的十八大以來,如何推進國家治理體系和治理能力現代化成為中國發展的重大命題,省制改革直接影響著中央與地方之間的關系,已成為國家政治體制改革的關鍵環節。行省制的創立妥善解決了2 000多年來未能解決的中央與一級政區銜接不良的空檔問題,是春秋戰國以來最值得重視的行政區劃的一大變革[1]。然而,省制自元代誕生至今已有700多年的歷史,晚清以來,行省制的流弊日漸顯現[2-3]。中國現行行政區劃基本上還在沿用元明清時代的區劃[4],有些省域的不合理劃分至今仍未擺脫原來的胎跡[5]。省級行政區劃長期不變的現狀越來越難以適應城鎮化水平快速提升的實踐需求,省際交界地區發展困境日益突出[6-8],加強省級行政區劃相關研究,對于推動全面深化改革實現新突破具有重要的理論和現實意義。

省制改革問題在近代中國政治改革中曾占據極其重要的位置,出現了清末民國和20世紀末兩次研究高潮時期,近年來關于分省和增設直轄市等討論更是熱烈?，F有研究主要集中在省域形成過程與條件[9-12]、省制的歷史價值及問題[13-16]、省制的改革思路和方案[17-21]等方面。在省域形成過程與條件方面,現有研究多認為自然環境和人類活動的共同作用是影響省域形成的重要因素,如周榮認為江西省的形成受鄱陽湖-贛江流域的影響十分明顯,地理環境的獨特性使江西省域呈現“早熟”的形態[22];傅林祥認為以府級政區為單位分省,使得陜甘兩省界線犬牙交錯的形狀最為明顯[9]。在省制的歷史價值及問題方面,學界普遍認為行省制具有巨大的歷史價值,如許正文認為省制自誕生后,各個時期或階段都有調整,以適應經濟社會發展的需要[5];李治安認為元行省制的歷史價值在于它創立了一種以行省為樞紐、以中央集權為主、輔以部分地方分權的新體制,但也產生了一些負面效應,行省制流弊漸次上升[10];周振鶴指出元明兩代出于各種目的,所劃定的省界有多處頗不合理,由于政區繼承性的特點,這些不合理因素遺留到今天,成為必須改革的對象[23]。在省制的改革思路和方案方面,主要存在著“廢省論”“縮省論”“虛省論”等方案,其中,“廢省論”多集中在清末民國時期,主要原因包括省區犬牙交錯致使互相牽制,省區過大造成溝通困難,省界因襲日久導致畛域太深等[2,17,24];“縮省論”在改革開放后漸成主流,認為省區劃小后有利于中央和地方的合理分權,有利于改變行政層級多和管轄幅度小的問題[25-26],在此基礎上部分學者提出了“增設省或直轄市”“省直管縣”等建議[27-28];“虛省論”鑒于“廢省”和“縮省”的改革難度過大,主要強調從行政體制調整層面進行改革,將省級政區部分權力上收或下放,進而實現省級政府權力的弱化,降低省界的負面影響,更加重視地級市的重要價值[29]。

省制改革是地方行政制度改革的核心問題,產生了一批高質量研究成果,但仍存在一些不足。一是現有研究主要集中在歷史學等少數學科,對省制沿革及歷史價值的研究較多,而對省制的設置特征及存在問題的研究相對缺乏;二是已有研究多是基于歷史資料的定性研究,對行政體制和省制改革方案的討論較多,對省級行政區劃的定量研究缺乏,基于地理信息系統的空間分析相對不足;三是已有研究多集中在特定時期或具體省份,缺少古今行政區劃的對比分析,關于省級政區長期穩定對現實影響的認識不足。鑒于此,本研究在沿承學界既有研究方向的基礎上,采用政區相似系數、面板隨機效應模型等方法,定量測度中國省級政區的時空演化特征及其現實影響,以期為相關改革提供參考和借鑒。

1 研究對象、數據來源與研究方法

1.1 研究對象與數據來源

研究對象為省級行政區劃,從元代行省制實施至今,包括元、明、清、民國和新中國成立后。其中,元、明、清歷史行政區劃數據是按照外交部邊界與海洋事務司歷史地圖繪制標準,依據譚其驤主編的《中國歷史地圖集》,基于ArcGIS地理信息系統進行配準后,對歷代行政區劃圖逐一進行矢量化后獲取。民國時期的行政區劃數據是基于1938年東方輿地學社出版的《中華新形勢大地圖》進行矢量化后獲取;新中國成立后縣級以上行政區劃數據、中國1100萬地貌類型空間分布數據、中國DEM(1 km×1 km)數據等來源于中國科學院資源環境科學數據中心;2020年行政區劃數據來源于自然資源部標準地圖服務系統;2021年夜間燈光數據來源于Colorado School of Mines(https://payneinstitute.mines.edu/eog/)。2000—2018年縣級行政區劃的人口、GDP、一般公共預算財政收入以及固定資產投資數據來源于歷年《中國城市統計年鑒》《中國縣域統計年鑒》以及相關省市統計年鑒。由于沿海島嶼難以準確刻畫且不易判別其政區歸屬,因此,除政區規模測算可采用統計數據外,本研究不包括海南、臺灣以及其他沿海島嶼地區。此外,由于歷史地圖在底圖繪制、配準以及矢量化過程中受多重因素影響,難以避免地會存在一定的誤差。

1.2 研究方法

(1)邊界穩定系數用于測度元代以來中國省級行政邊界的穩定性。首先,基于2020年中國行政區劃圖,對歷史時期的行政區劃圖進行裁剪,僅考慮目前中國領土范圍內的省級邊界,并提取各朝代線狀省級行政邊界;其次,繪制全國范圍5 km×5 km格網圖,并將歷代行政邊界與格網圖進行疊加,依據網格與行政邊界重疊的朝代數量,評價省級行政邊界的穩定性,即邊界穩定系數;再次,依據格網值進行可視化,并將其與當前省級行政邊界進行對比分析。系數值表示作為省級邊界的朝代數量,系數為1表示有1個朝代將該格網所在區域劃定為省級行政邊界,系數值越大,表明省級邊界越穩定,反之,則表明省級邊界的變動性越強。

(2)邊界波動系數是指每個格網到省界最近距離的波動幅度,用于進一步測度行政邊界的穩定性。首先,基于2020年中國行政區劃圖繪制5 km×5 km的格網,提取大陸部分并將格網面數據轉為點數據;其次,采用近鄰分析法測度格網到歷代省級行政邊界的最近距離,計算該格網到省級行政邊界的最長距離和最短距離;再次,計算格網的波動幅度即省界波動系數,并基于波動幅度結果繪制專題圖。波動系數越小,表明元代以來該格網所在區域到省界的最近距離變化越小,省級行政邊界越穩定,反之則表明省級行政邊界變化越劇烈。

(3)政區相似系數是指兩個行政區的相似程度。采用政區相似系數測度1330年(元代)、1582年(明代)、1820年(清代)、1938年(民國)與2020年(當代)省級政區的相似度,定量分析中國省級行政區劃的變動幅度。以清代與當代省級政區相似系數為例,首先,分別提取1820年和2020年各省級行政區劃矢量數據,并將其轉化為線數據;其次,基于中國行政區劃圖,制作5 km×5 km的格網(綜合考慮政區半徑[30]、歷史地圖中的邊界寬度以及矢量數據的繪制誤差等因素確定);再次,分別提取1820年和2020年各省級行政區邊界格網數據,進行數量匯總,并基于2020年數據,提取與1820年各省級政區相重合的格網,匯總重疊格網數量;最后,將重疊格網數量除以2020年格網數量,即為政區相似系數,在此基礎上進行圖形繪制和分析。政區相似系數介于0～1,越接近于1表明兩個政區越相似,越接近于0表明政區相似程度越低。

(4)破碎度指數用于描述省級行政區劃邊界的復雜特征,主要包括網格維數、半徑維數和邊界維數等。本研究采用邊界維數,通過格子計數法衡量政區形態的分形特征,評價省級政區的“犬牙相入”程度。計算公式為:

lnn(r)=c+dlnm(r)1/2。

式中:n(r)為覆蓋行政區劃邊界線的格網數目;d為政區分形維數;r為格網長度;m(r)為覆蓋圖形區域的格網數目。分形維越高,破碎程度越大,省級政區“犬牙相入”的特征就越明顯。由于海岸線可能對沿海省份破碎度指數造成影響,在計算過程中將海岸線進行平滑處理,以便與其他省份進行比較。

(5)面板隨機效應模型用于測度省級行政區劃的邊界效應。由于各縣地理環境是不隨時間變化的,參考相關研究[31-32],采用普通最小二乘法(OLS)和隨機效應模型進行定量評價,具體模型設定如下:

Yit=β1Bit+β2Xit+γ+αt+μit。

2 省級行政區劃設置的時空演化特征

2.1 政區規模變動特征

幅員和邊界是行政區劃的重要組成要素,其中幅員指面積的大小,是地方政府的管理幅度,高層政區的幅員大小和界線劃定是歷代最高統治者最重視和最關心的問題[13]。因此,本研究主要從幅員和邊界兩方面對省級行政區劃設置問題進行探討,采用核密度估計法[33]對元代以來中國省級政區規模進行定量測度(圖1)。由于元代的嶺北行省、遼陽行省面積在200萬km2以上,與其他行省面積差異過大,考慮到行政區域是否大范圍超過當前國境線以及建制類型等因素,本研究將元代的嶺北行省、遼陽行省,以及非行省建制的高層政區進行剔除。

圖1 元代以來中國省級政區規模的變化趨勢

元代以后中國的高層政區均為省制,省建制規模經歷了先減小后增大再減小的態勢(圖1a),若剔除清末和民國時期新疆建省對省建制規模的影響,也同樣遵循這樣的規律。元代是省建制規模最大的時期,所轄11個行省規模普遍在40萬km2以上;明代由于邊疆地區較少設省,省建制規模相對偏小,核密度估計曲線明顯左移,多集中在18萬km2;清代在邊疆地區設置了一些規模較大的行省,如新疆省,核密度估計曲線峰值在25萬km2左右;民國以來隨著寧夏省、西康省等從原有省份析出,省建制規模又開始縮小,估計曲線峰值降至20萬km2左右;新中國成立后,將新疆省改為自治區,設置海南省,以及將重慶市從四川省析出,省建制的平均規模進一步縮小,核密度估計曲線峰值又降至18萬km2,但密度明顯要高于明代時期,即新中國成立后的省建制規模與明代相似,但存在著更多規模較小的省份。

與省級政區(包括省、直轄市、自治區)相比,省的規模多集中在18萬km2左右,還有黑龍江、四川、青海等部分45萬km2左右的省份。如圖1b所示,省級政區的分布更加分散,同時存在著150萬km2以上的自治區和10萬km2以下的直轄市、省。與歷史上實施三級制的朝代相比(圖1c),存在著當前省級政區的規模差異較大、估計曲線峰值適中等特征,從政區規模來看,依據核密度估計曲線峰值判斷,存在道制、省制、州制、路制依次減小的總體特征,由此可知,與歷史上的高層政區相比,當前的省級政區規模相對較大;從規模差異來看,存在路制(金和南宋)、省制(當代)、道制(唐)、州制(西晉)、路或道制(遼和北宋)依次減小的總體特征,當代省級政區的規模差異仍然較大?？傮w而言,從西晉到唐再到當代,高層政區的規模呈現出逐步擴大的趨勢,最大規模從50萬km2增至100萬km2,再增至150萬km2,而且不僅規模越來越大,而且政區規模差異性也越來越明顯。與規模相近的美國、俄羅斯相比(圖1d),中國的一級政區規模數量明顯偏少、省級政區差異較大也是更為普遍的特征。

2.2 劃界原則演化特征

“山川形便”和“犬牙相入”是中國歷史上兩種重要的行政區域劃分方式,當前中國縣級以上行政邊界仍然基本遵循著該劃界原則[33]。那么,就省級行政邊界而言,歷代劃界原則是如何演化的呢?本研究對此進行了定量測度。歷史上河流河道多變,而山脈則呈總體穩定的特征。因此,本研究采用中國1100萬地貌類型空間分布數據,通過對省級邊界地形地貌的分析,定量評價中國歷代山川形便原則的實施狀況,并采用破碎度指數對犬牙相入原則進行評價。

從元代開始,省制逐漸演變為地方最高行政機構,“凡錢糧、兵甲、屯種、漕運、軍國重事,無不領之”[34],省界劃分受“山川形便”原則的影響仍然較大,一直延續至今。以山為界是元行省制推行以來普遍采用的行政區域劃分原則,除華北平原的河南、山東、河北、安徽等少數省外,其余省大多以山地或丘陵作為行政邊界,行政區劃多呈封閉狀,如江西省。元代時期,省的規模普遍較大,明清以來,省域規模日益縮小,但以山為界仍是通用的普遍原則,平原地區省界也多是以長江或黃河中下游河道為界,這表明“山川形便”是元代以來行省劃分普遍遵循的原則。

“形便”表示易守難攻的意思[23],按照地形劃分行政邊界,雖然有利于農業生產和管理,但卻容易造成憑險割據的問題。因此,便出現了與之相對的“犬牙相入”原則,使行政區劃與自然地理區域相背離。破碎度較高的高層政區多位于沿海沿邊地區,尤其是東南沿海地區,“犬牙相入”原則歷史悠久。而對西北和西南地區而言,政區破碎度相對較低,行政區域劃分多以山川河流為界,更加便于軍事防守。元代總結借鑒歷史經驗教訓,在行政體制上以“強化省制”回應“地方割據”和“強干弱支”問題,在邊界劃分上更側重于“犬牙相入”原則,在行政層級上以“多級制”回應“兩級到三級”循環的問題。與東漢末年和唐朝末年不同,元末采取政區劃小的方式維護地方穩定。明清時期延續了元代的省制,但在劃分原則、政區規模和行政體制等方面進行了改革,省級政區數量也開始逐漸增加。清代以來,行省格局逐漸穩定,由于新疆、寧夏等省級政區在部分時間為省建制,為便于比較,將新疆、西藏等自治區統一納入清代以來破碎度指數測算過程。民國時期,多數省份為中破碎度,而到新中國成立后,省制已經延續了較長的歷史時期,且省級政區的破碎度明顯大于以往各朝代,“犬牙相入”的特征仍然較為突出。綜上可知,“山川形便”和“犬牙相入”始終是行省劃界重要的原則,但在不同的歷史時期,省級政區的行政層級、政區規模和行政體制也是在不斷變化的。

2.3 邊界的穩定性特征

采用邊界穩定系數和邊界波動系數,對省級邊界的穩定性特征進行測度(圖2)。中國省級行政邊界呈整體變動與局部穩定并存的特征。

圖2 中國省級行政邊界的變動特征

就邊界穩定性而言(圖2a),山西省、江西省、福建省和廣東省的省界呈現出高度穩定的特征,部分邊界曾有10個以上朝代作為省級政區邊界。而對于太行山以東、淮河以北地區而言,省級政區邊界變動則非常頻繁,多數邊界僅有1～2個朝代設為省界,邊界穩定性較弱。東北、西北和西南部分地區省界穩定性弱,更多是由于這些地區在歷史上納入行政區劃管理的時間相對較短。由圖2a看出,穩定性較強的省級邊界多是主要山脈或河流,其中以山為界的行政區劃穩定性相對更強,主要包括山西東部的太行山、陜西南部的大巴山、江西西部的羅霄山、福建西部的武夷山、廣東北部的南嶺等,而以河為界的強穩定性邊界主要包括山西西部的黃河、長江中下游地區(九江段下游)以及淮河中下游等。就邊界波動性而言(圖2b),評價結果與邊界穩定性系數相似,山西西部和南部地區、秦嶺大巴山地區、南嶺地區、湘贛鄂皖四省交界地區等區域省級邊界波動性最弱,多數區域的邊界波動性較強。

秦郡縣制推行以來,省級政區規模、邊界劃分原則和省級政區邊界都在不斷地變化。但是,當代的省制卻呈現出“沿襲性”“穩定性”與“犬牙相入”的特征。與清代(1820年)相比,2020年中國的省級政區仍存在著明顯的相似性特征。本研究采用政區相似系數對政區相似程度進行測度(圖3),相似系數在0.8以上的省級政區有11個,僅北部沿邊少數省份的政區相似程度較低,這與國界變動等因素有關。省級邊界穩定對經濟社會的持續健康發展具有重要意義,但邊界長期不變也在不同程度上制約著工業化和城市化的高質量發展。

圖3 1820—2020年中國省級行政區劃變動狀況

3 省級行政區劃長期穩定對經濟的影響

中國省級行政區劃呈現出高度穩定性的特征,部分區域甚至在元代以來就長期作為省級行政邊界,除邊疆省份變動較大外,中國省級行政區劃總體格局在過去200年間基本未變。與歷史各朝代相比,當前省級行政區仍遵循著“山川形便”的原則,在“犬牙相入”原則方面,省級行政區劃設置的“犬牙相入”程度甚至要高于歷史上的多數朝代。省級行政邊界長期穩定對傳統社會穩定發展具有重要意義,但歷史經驗也同樣表明,省級行政區劃在不同時期也在持續變動。改革開放以后,中國逐漸從傳統的“鄉土中國”向“城市中國”轉型,2020年常住人口城鎮化率已高達63.89%,省級行政區劃設置對經濟社會發展的不適應性正在逐漸顯現。本研究采用面板隨機效應模型,對省級行政區劃的邊界效應進行了定量測度(表1),結果表明當前省級行政區劃設置在不同程度上影響著經濟社會的健康發展。

省界附近的縣級政區經濟社會發展要明顯滯后于非省界地區的縣級政區,模型1～5的回歸系數均為負值,集中在[-0.136,-0.392],即省界上的縣級政區人均GDP比其他縣級政區低大約13%;到省會城市距離指標的回歸系數也均為負值,這表明距離省會城市越遠的縣級政區人均GDP增長越慢;海拔高度指標上,估計結果也顯示出海拔高度越高的縣級政區,經濟發展速度越低,由上述分析可得,當前中國仍基本遵循著“山川形便”的政區劃界原則,省級邊界處的縣級政區海拔普遍較高。隨機效應模型估計結果均在1%水平上顯著(模型3),R2值較高,表明回歸模型擬合程度較高,預測更加準確。

為檢驗隨機效應模型回歸結果的穩健性,采用更換自變量、因變量等方式進行對比分析,首先,采用OLS回歸進行對比分析,OLS模型(模型1和模型2)估計結果顯示,在省界上、到省會距離和平均海拔3個變量的回歸系數均為負值且高度顯著,進一步驗證了隨機效應模型的可信度;其次,采用更換因變量的方式進行驗證,采用2021年夜間燈光指數作為因變量(模型4),結果表明,與非省界地區相比,省界上的縣級政區經濟增速更加緩慢,增速由-11.7%變為-21.3%,到省會城市距離、平均海拔等指標的回歸系數也均呈下降態勢;再次,采用新增自變量的方式進行檢驗,新增了一般公共預算收入、固定資產投資兩項指標,結果顯示,2000—2018年省界地區的縣級政區經濟增速仍明顯低于非省界地區。綜上,中國省級行政區劃長期穩定已經在不同程度上制約了區域經濟的健康發展,省級行政區劃改革正變得日益迫切。

表1 計量模型估計結果

4 結論與討論

4.1 結論

元代以來中國省級行政區劃存在著較強的穩定性,當前省級行政區劃與清代(1820年)高度相似,省級行政區劃仍遵循著“山川形便”和“犬牙相入”的劃界原則,省級政區長期穩定正在不同程度上制約著經濟社會健康發展,省界附近縣級政區的人均GDP增速明顯低于非省界地區,元代以來形成的省級政區格局的負面效應日益顯現,邊界長期不變在不同程度上制約著工業化和城市化的高質量發展,亟需推進全面深化改革。

4.2 討論

當前,“縮省”已成為省級行政區劃改革的普遍觀點,并在此基礎上推動省直管縣等改革,由此必然會帶來更復雜的省級邊界問題以及更困難的省級政區協調問題,對各級財政也會造成巨大壓力。歷史經驗表明,省級政區長期處于發展演變的過程中,要從行政層級、政區規模和行政體制等方面對省級行政區劃改革方向進行系統探討。與省級行政區劃調整相比,全面深化省級行政體制改革或許是當前更容易推動的改革。從郡到州,從州到道、路,又從道、路到省,直到近百年來“市制”的產生(出現了直轄市等省級政區),中國高層行政區劃的發展和完善是一個長期的歷史過程,與已存在了700余年且具有高度傳承性的“省制”相比,在城市化水平逐漸提升的新發展階段,應高度關注“市制”的完善與發展,推進行政區劃領域的供給側結構性改革。