廣東省電磁輻射環境污染監管現狀及對策建議

李占優,任 蓉,陳志東,寧 健

廣東省環境輻射監測中心,廣東 廣州 510399

生態環境部為了落實《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》中關于加強電磁輻射污染防治的決策部署,推進電磁輻射污染防治立法,組織各省(區、市)對轄區內電磁輻射污染防治工作進行梳理和總結,并反饋本省(區、市)在電磁輻射污染防治工作中的先進做法和寶貴經驗,為立法工作諫言獻策。鑒于此,廣東省生態環境廳組織對轄區內的21 個地級以上市開展電磁輻射污染防治情況調研,在研究分析各地做法的基礎上,提煉先進經驗,同時指出不足,并針對存在的不足給出對策和建議。

1 監管現狀

1.1 主要電磁項目建設情況

截至“十三五”末,廣東省境內已建有2 500 余座110 kV及以上電壓等級的變電站,容量超46 萬 MW,交流輸電線路長度超8 萬 km,超高壓直流輸電線路約10 條;全省廣播電視發射臺(站)超過600 個,總功率超過3 500 kW;雷達發射臺(站)超過400 個,總功率近3 500 kW。2019年至2022年11月,全省移動通信基站建設超過67 萬座,詳見圖1(數據來自廣東省電磁環境管理與監測平臺),占全國基站建設總數約十分之一,其中5G制式移動通信基站超20 萬座。

圖1 移動通信基站建設情況Fig.1 Construction of mobile communication base stations

1.2 電磁輻射環境監管能力建設

至“十三五”末,部分地級市沒有具備與其審批權限相適應的監管能力,缺少專門負責電磁輻射環境監管業務的部門,全省各地級市從事輻射環境監管與監測的工作人員有207 人,其中監管人員為107 人,監測人員為100 人,詳情見圖2。151 人是兼職人員,約占73%,56 人是專職人員,約占27%,且人員輪崗頻繁。有18 個地級以上市配備了電磁輻射環境監測設備,3 個地級以上市沒有配備監測設備。

圖2 各地市監管與監測人員統計Fig.2 Statistics of supervision and monitoring personnel in various cities

省級輻射環境監測單位每年會對地市級從事電磁輻射環境監測的工作人員開展1 次培訓和考核,向考核合格的工作人員頒發電磁輻射環境監測上崗證。對于培訓考核周期內輪崗過來的工作人員,未來得及開展培訓和考核,存在未持證即上崗的風險。大部分地級以上市環境監測站輻射環境監測能力未通過檢驗檢測機構資質認定,且由于編制受限,存在行政審批人員或常規類(水、氣、聲和固廢等)環境監測人員兼任輻射環境監測工作人員的現象,因他們的日常工作側重點和主要職責不是電磁輻射環境監測,因此一般不會主動參加培訓考核并持證上崗。

在監管信息化建設方面,廣東省已建立了廣東省電磁環境管理與監測平臺。目前,該平臺已實現通信基站登記備案、環境監測、信息公開、投訴處理及監督性監測等線上監管功能,其他電磁輻射設施(設備)及活動未納入平臺監管,電磁輻射環境監管信息化水平不高。

1.3 電磁輻射環境法律法規及標準規范建設

中國在電磁輻射環境保護領域的上位法缺失,廣東省暫未制定相關地方電磁輻射環境法規、規章和標準,對電磁輻射環境污染行為處理和處罰主要依據《中華人民共和國環境保護法》和《廣東省環境保護條例》等綜合性環境保護法律法規,電磁輻射環境監測與評價主要依據國家標準和行業標準。部分國家標準或行業標準對監測方法的闡述仍有不詳之處,如《5G移動通信基站電磁輻射環境監測方法(試行)》(HJ 1151—2020)中未對影響測量結果的傳輸流量、傳輸速率等關鍵參數設置給予明確要求[1],以致各監測機構做法不統一。對于伴生電磁輻射設施(設備)的生產和使用,沒有制定相應的電磁輻射管理辦法。對于中波電臺、廣播電視發射臺等大型電磁輻射設施,現行的環境保護法律法規中未要求其在前期規劃中設立電磁輻射保護區,也未開展過電磁環境保護規劃限制區劃定和管控等相關實踐[2]。

1.4 電磁輻射環境監測網絡建設

在電磁輻射監測國控點和省控點建設方面,廣東省共設立了11 個電磁輻射監測國控點,均設立在廣州市,未設立電磁環境質量監測省控點。

在電磁輻射環境自動監測站建設方面,廣東省已建成49 個電磁輻射環境自動監測站,其中有1 個省級監測站,20 個地級以上市監測站,還有28 個監測站由供電公司自主建設,對變電站周邊的工頻電磁場進行在線監測。49 個自動監測站主要分布于廣州市、深圳市、佛山市、東莞市和潮州市等地,14 個為電磁環境質量監測站,35 個為電磁設施(源項)監測站,詳情見表1。

表1 電磁輻射環境自動監測站建設情況Table 1 Construction of automatic monitoring station for electromagnetic radiation environment

1.5 電磁輻射環境監管制度

移動通信基站、輸變電工程、廣播電視發射臺和雷達站等大型電磁設施建設項目,主要履行登記備案制度、環境影響評價制度、“三同時”制度、信息公開制度和事中事后監管制度;對于其他伴生電磁輻射設施(如工業熔煉爐、熱合機和醫用熱療機等)的生產使用情況未開展監管實踐,發生信訪投訴時才介入,監管顯得被動無力。

自建設項目竣工環保自主驗收實行以來,取消了竣工環保驗收行政許可,將竣工驗收的主體由生態環境部門調整為建設單位,部分建設項目出現未驗先投、久拖不驗或驗收不規范等問題。為了強化電磁建設項目竣工環保驗收質量,加強建設項目事中事后監管,廣東省主要采取監督檢查、監督性監測、建設項目環境影響評價技術文件和竣工環境保護驗收技術文件質量復核等工作方式。

1.6 電磁輻射環境信訪投訴及處理情況

根據調查統計結果,2017—2021年底,廣東省各級生態環境主管部門辦理的電磁輻射環境信訪投訴案件總數為2 651宗,其中有關移動通信基站的信訪投訴案件2 355宗,輸變電工程信訪投訴案件101宗,雷達信訪投訴案件1 宗,廣播電臺電視臺信訪投訴案件26 宗,核磁共振信訪投訴案件27宗,其他(含配電房、衛星接收器、寬帶設備機房等)信訪投訴案件141 宗,詳情見圖3?？梢?電磁輻射信訪投訴事件大多數為移動通信基站電磁輻射問題,占比為88.83%,可能與移動通信基站建設基數大,且多建在居民區、學校和辦公樓等環境區域,備受公眾關注有關。鑒于此,建設單位在開展規劃選址時,既要考慮選址周邊的電磁環境容量,也要顧及公眾的心理承受能力。

圖3 各類電磁設施(設備)電磁輻射環境污染投訴統計Fig.3 Statistics of complaints about electromagnetic radiation environmental pollution

部分信訪投訴案件具有多方面訴求,需要生態環境部門、衛生部門、公安部門、規劃部門等多部門協調處理[3],此類案件在處理過程中容易出現互相推諉,久拖不結等現象,辦理結果往往不盡如人意,影響政府公信力。

2 監管存在的問題

監管現狀表明,廣東省的電磁輻射環境污染監管主要存在監管對象覆蓋不全、監管能力薄弱、監管制度不完善、監測網絡覆蓋不足、相關法規標準缺失或不完善等問題。

在電磁輻射源監管覆蓋方面,工業、科學與醫療等伴生電磁輻射設施(設備)現存量底數不清、分布情況不明,使用情況不為生態環境部門掌握,部分地級以上市偶發工業醫療電磁設備電磁輻射環境信訪投訴案件,而此類設備未納入監管。在監管能力方面,大部分地級以上市沒有設立獨立電磁輻射監管機構或部門,監管人員專業知識水平不高,且地市級監管人員輪崗頻繁,容易造成業務斷層和技術骨干流失,監測技術能力薄弱,幾乎沒有開展現場監測的實踐和經驗。在監管制度方面,沒有根據實際監管的需要創新監管制度和做法,難以適應新的電磁輻射環境管理需求,對于電磁輻射環境信訪投訴案件處理,缺少多部門聯動機制及實踐。在地方法律規范和標準規范建設方面,缺少獨立的電磁輻射環境監管地方法律法規和管理辦法,對于國家監測標準中不盡詳細的內容,未制定相應的地方標準加以明確規范。在監測網絡建設方面,電磁輻射環境監測國控點和省控點過少,覆蓋面不夠,自動監測站集中于部分地區,不足以反映全省電磁輻射環境現狀與變化趨勢[4],且大部分源項自動監測站為變電站工頻電磁場監測站,監測因子單一,覆蓋源項類別不全。

該研究針對電磁輻射環境污染監管現狀及存在的問題,在電磁輻射源普查、監管能力建設、地方法律法規及監測標準建設、完善監測網絡和監管制度方面提出對策建議。

3 對策與建議

3.1 開展電磁輻射源項普查

聯合相關部門,組織開展全省電磁輻射設施和伴生電磁輻射設施(設備)生產和使用情況普查,摸清全省在運的電磁輻射設施底數和分布情況,梳理伴生電磁輻射設施(設備)生產廠家和使用單位情況[5-6],制定全省電磁輻射設施和伴生電磁輻射設施(設備)清單,實現一本賬監管。充分利用現有電磁環境管理與監測平臺,動態跟蹤電磁輻射設施項目建設情況和伴生電磁輻射設施(設備)生產使用及變化情況。

3.2 加強電磁輻射監管能力建設

順應機構改革要求,緊扣廣東省“十四五”核安全與放射性污染防治規劃的工作方向,推動成立各地級以上市電磁輻射監管機構,壯大監管隊伍。優化業務骨干和技術骨干輪崗機制[7],建立電磁輻射監管人員培訓機制,持續穩定提升監管水平。深化“放管服”,依法下放部分電磁輻射建設項目的審批權限,加強審批權限下放后的事中事后監督檢查,以督導和實踐相結合的方式穩步提升地級以上市監管水平。強化地級以上市監管隊伍培養,加強專業知識與業務能力培訓,加大培訓力度。引導地級以上市配備與監管職責相適應的電磁輻射環境監測能力,培育社會化監測力量,探索引入優質社會監測力量為監管服務的途徑[8]。完善現有電磁環境管理與監測平臺,逐步實現電磁輻射污染治理、項目審批、登記備案、環境保護竣工驗收、環境監測、信息公開、信訪投訴、科普宣傳信息化和智能化[9-10]。

3.3 建立地方法律法規和標準規范

國家正在制定電磁輻射環境管理條例,條例將重新明確各部門的電磁環境保護職責,國家條例正式出臺后,廣東省應針對省內電磁輻射環境監管的實施實際,對照國家的做法,盡早制定電磁輻射污染防治地方性法規。一是明確各職能部門和建設單位的環境保護責任和義務,暢通協調聯動機制,形成監管合力[11];二是強調電磁輻射污染防治規劃,為大型電磁輻射設施(設備)規劃限定區,建立規劃限制區保護制度和建設項目準入制度,壓實地方政府責任,切實保障規劃限制區合理管控[3];三是明確違反電磁輻射污染防治規定行為的種類以及相應的法律責任,細化電磁輻射污染責罰,加強執法的可操作性;四是加強事中事后監管,強化屬地監管責任,拓寬監管渠道,優化公眾參與制度,提倡電磁輻射污染社會共治[12]。

在地方標準規范制定方面,加強與衛生、無線電、電力等領域電磁輻射防治相關法規和標準規范銜接,研究出臺相關電磁輻射環境污染防治實施細則、評價導則、監測規范等文件,形成完整、統一的電磁輻射污染防治監管法規標準體系。持續研究在內容上存在模棱兩可的現行技術規范,形成認識統一、操作性強的技術標準,規范行業行為。

3.4 完善電磁輻射環境監測網絡

建立電磁輻射環境監測省控網,在城市主城區、人群密集區、關鍵人群區(如學校、醫院)設立電磁環境質量監測點,在處于居民區的電磁發射設施周圍設立電磁輻射監測點,采用單兵現場和自動在線監測相結合的方式[13-14],監控電磁環境質量和電磁輻射水平變化情況。整合社會資源,充分利用業主單位已建的電磁輻射環境自動監測站,監測數據接入省控網,實行全省電磁輻射監測數據“一張圖”管理[15]。

3.5 完善電磁輻射環境監管制度

鑒于電磁技術利用發展迅猛,新生電子產品和電磁設施(設備)多樣化,應用領域廣[16],電磁輻射影響范圍大,傳統的監管手段過于單一,難以適應發展中監管的需要,亟須在原有監管基礎上完善監管制度,實現多維度監管。一是建議國家建立電磁輻射設施(設備)分類分級監管制度,對接國家具體做法,制定電磁輻射設施(設備)分類分級管理名錄,施行精準管理[17];二是建議國家建立市場準入制度,只有電磁輻射水平、比吸收率[18]等符合環境保護規定等級的電子設備才能進入市場銷售,實行源頭管控[19];三是建立豁免管理制度,結合現有環境保護和衛生行業關于電磁輻射公眾暴露控制限值的要求,設定豁免管理條件,企業按要求開展產品豁免管理評估,進行自我合格聲明;四是加強信息公開,日常加強電磁建設項目監督性監測工作,不定期開展電磁環境質量普查,并向社會、公眾公開監測結果,督促建設單位依法落實信息公開主體責任;五是探索多部門聯合執法機制,尋求以效果最佳、成本最低的方式處理涉及多方面訴求的信訪投訴案件。

4 結論

多年來,廣東省一直緊跟國家的做法,主動作為,推陳出新,不斷強化監管抓手,創新監管模式,在電磁輻射環境污染防治監管工作上取得一定成績。同時,廣東省一直是全國改革開放的前沿陣地,也是電磁技術利用大省,電磁設施(設備)存量和增量巨大,且增量部分電磁設施(設備)分布情況不被生態主管部門掌握,電磁技術利用的快速發展對監管提出了更高的要求。在電磁輻射環境污染防治監管方面,廣東省存在監管能力薄弱、監管法律法規缺失、監管制度和監測網絡不完善等不足,面對監管新形勢,廣東省需要提前謀劃,補短板,強弱項,提能力,加強監管能力建設和法律法規標準體系建設,進一步完善監測網絡及監管制度。