行政事業單位完善政府采購的對策研究

朱紀昧

摘要：政府采購是行政事業單位日常運行中一項必不可少的工作。新形勢下政府采購也不僅僅是傳統意義上的采購過程，還應包括采購后續的項目實施、驗收等全過程。只有通過對政府采購進行全過程的管理和監督，并完善相關的政策制度，才能有力維護采購單位的合法權益，確保財政資金高效使用，維護社會公共利益。本文通過分析政府采購存在的問題，針對性提出建議，為行政事業單位政府采購提供參考，以提升政府采購的合法性、規范性、合理性及嚴肅性。

關鍵詞：行政事業單位；政府采購；對策研究

我國的政府采購經歷了一個逐步規范的過程，國家出臺了政府采購法、招標投標法等法律及相關配套政策規定后，政府采購已基本規范，但仍存在一些尚欠規范的地方，值得探究并提出應對措施。

一、行政事業單位政府采購存在的問題

（一）政府采購的配套措施不夠完善

1.小額工程管理制度體系不夠完整

目前，對于大額工程項目的采購由政府采購法、招投標法及相關條例予以規范，且招標實施一般由專門政府采購平臺負責，較為規范。但是在縣鄉基層，小額工程項目量大面廣，建設主體涉及許多政府部門及所有的鄉鎮（街道），且基本以民生工程為主，與人民的日常生活息息相關，直接關系到政府在人民群眾中的形象。目前政府對小額工程的管理監督規定不夠具體，基本由各建設主體以內控制度規范為主，造成發包、施工驗收及結算程序標準不統一。

2.工程價款結算制度不夠完善

以某縣為例，對工程預算資金在200萬元以上的工程造價結算工作由財政部門主管的政府審價中心組織實施，形成了一整套工程資料接收、委托、抽查及考核等制度，較為規范。對工程預算資金在200萬元以下的工程造價結算未作出明確規定，由建設單位自行組織實施，造成有的工程項目未進行造價結算審計就直接支付工程款的問題；有的工程項目雖然委托中介機構進行了審計，但審計質量不高。此外，對接受委托實施工程造價審計的中介機構缺乏制約機制，或者制約不夠有力，導致中介機構在審計中存在履職不認真、造價計算不精確，甚至弄虛作假等問題，但管理部門及建設單位缺少明確的處理處罰措施。

（二）采購單位規避招投標及常見操作方法

一是故意不招標或濫用條款直接發包。招投標法及實施條例規定涉及國家安全、搶險救災等特殊情況的項目可以不進行招標。個別建設單位濫用上述條款不通過招標將工程承包給施工單位；有的單位對國家安全、國家秘密、搶險救災等特殊情況認識不到位，主觀認為工程時間緊，通過招標會影響項目使用時效等理由直接確定承包人。二是拆分項目規避公開招標。通過拆分項目降低每個工程的招標金額，從而規避公開招標的方式在規避公開招標中較為常見。如某服務采購項目預算價為31萬元，按規定應當進行公開招標采購。為趕工程進度，采購單位將其拆分成2個標段未經招標直接承包給某公司實施，每份合同金額均低于當年公開招標標準。三是違規采用邀請招標或單一來源采購代替公開招標。邀請招標及單一來源采購都有明確的適用條件，但在實際工作中，建設單位為規避公開招標，往往傾向于采用邀請招標及單一來源采購確定承建單位或供應商。一方面因為與確定的承建單位或供應商較為熟悉，在建設過程中便于溝通交流，提高工作效率。另一方面也不排除存在權力尋租或人情采購。四是通過減少工程施工內容再增加的方式規避招標。對個別實際招標控制價超過公開招標標準的工程，建設單位通過招標控制價編制漏項或直接減少施工內容，從而降低招標控制價規避公開招標，施工時通過工程變更方式重新增加施工內容，最終達到規避公開招標的目的。五是通過資質掛靠規避招標。為規范和提高小額工程采購的實施，部分行政事業單位采用年度分類發包的方式，通過公開招標確定多家入圍企業，經過相關決策程序，在年度入圍企業中選擇承包人。但在實際操作中，有些建設單位與入圍企業簽訂施工合同，入圍企業再與實際施工單位（個人）簽訂合同，施工單位（個人）借用入圍企業名義開展施工、工程價款結算等工作，入圍企業實際不參與工程施工建設，只收取一定比例的管理費，變相規避了公開招標。造成實際施工單位無資質施工，施工過程和質量都難以保證。

（三）招投標過程不規范

1.編制的招標文件及評標過程不規范

招標文件編制的規范性、合理性關系整個招標項目的成敗，但有的招標文件編制不專業不完整，也缺乏相應的審核監督。某部門委托招標代理機構公開招標，編制的招標文件內容不全面，缺少擬簽訂的合同文本、評標方法、評標標準和投標無效情形等內容；招標文件公示起至開標日期間隔僅為5天，少于招投標法規定的20日，給予投標人制作標書等內容的響應時間不足；投標對象限制為本地企業，事實上排斥了潛在投標人。評標過程中，評標小組成員組成不符合規定。

2.投標人串標圍標

在政府采購工程招標過程中，串標圍標是被嚴格禁止的，但在實際操作中還是屢禁不止。某項目采用網上遞交競包文件，線下評審的方式進行公開招標，共有64家單位參與投標，其中有10家單位投標文件標識符相同，說明該投標文件由同一臺電腦制作，存在串通投標行為；另一種常見的圍標方式，某些工程采用下浮率投標，通過隨機摸球的方式確定平均數，由投標人遞交的下浮率最接近的投標人中標。投標人通過排列組合計算，有幾種組合就掛靠幾個符合投標要求資質的公司進行投標，確保其中一個能夠中標。

（四）施工現場管理不到位

1.部分建設環節管理不到位

一是未按規定變更。工程變更在工程建設中難以避免，但有些工程參建單位對變更習以為常，較為隨意，存在不履行變更手續進行施工、未按規定程序變更、對已實施的變更事項未及時形成變更資料。有些項目至完工時，都未編制變更事項預算并辦理報批手續。二是獎懲制度執行不到位。在建設過程中，施工、監理等參建單位對合同規定的義務未履行到位。項目經理、總監等人員出勤率未達到規定要求；未經建設單位同意，施工單位隨意更換工程現場派駐人員等情況時有發生。建設單位也未按制度要求及時對施工、監理單位違約情況進行處理。三是資料審核程序不到位。建設單位對已形成的項目資料未及時審核確認，對施工單位上報的報審表、審批單及施工簽證單未及時簽字蓋章認可或否定。

2.參建單位（人員）履職不到位

一是施工單位未編制進度計劃影響工程進度。施工單位未編制具體工程節點計劃，建設單位也未能有效監督施工單位施工進度，工程延期等情況時有發生。二是參建單位人員管理不到位。在工程施工過程中，部分監理、施工單位相關人員故意不使用監管系統考勤，施工單位的項目經理、技術人員、監理等存在不到崗、或者具體工作由他人代替的情況，最終影響工程質量及進度。

3.監理對材料進場把關不嚴

根據規定未經監理簽字，建筑材料、建筑構配件和設備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進行下一道工序的施工。實際執行中，存在材料進場報審不及時的問題，已進場使用的工程材料未經監理審核或缺少進場報審資料，無法保證使用材料的質量是否符合原設計要求。此外還存在項目進場材料報審資料審查意見、簽字、公章等不完整，造成無法落實責任人的情況。

（五）驗收環節不到位

1.項目完工未經驗收

政府投資的基礎設施建設或大型項目驗收程序一般較為規范，能嚴格按照相關規定執行，但對小額工程項目的驗收較為隨意，建設單位不組織工程驗收，或者在報送工程結算審計時隨意出具證明代替工程驗收證書。

2.驗收不嚴格走過場

有的建設項目參建各方在竣工驗收時雖然有驗收證書，但未簽署驗收意見或缺少簽字蓋章，責任未能落實到人；有的項目驗收未按照規定對每一項技術、服務、安全標準的履約情況進行逐項驗收，驗收報告無明細履約情況，實際是否達到建設效果難以確定；有的項目驗收雖然評定為合格，但實際存在偷工減料并按照中標單價結算工程款的問題，造成公共資金的損失浪費。

（六）工程結算不及時不到位

1.建設及施工單位對工程結算審核工作不積極

政府部門對工程的形象進度與建成啟用情況較為關注，工程結算環節在工程竣工驗收通過之后開展，此時項目往往已投入使用，建設單位面臨的壓力較小，且施工合同一般只約定工程竣工驗收通過后付至合同價的一定比例（一般約定付至合同價的75%至80%），待完成工程價款審計后付至審計金額的95%（5%的余額作為質量保證金），工程結算越遲越有利于減輕建設單位的資金壓力，導致建設單位對工程結算等后續事項不再積極堆進，工程完工后長期未進行價款結算。有的項目施工單位實際收到的工程款已接近合同價，價款結算審計后可能還存在需要退還工程款的情況；有的項目施工單位對施工中的變更事項未取得符合要求的變更簽證單，與建設單位對變更事項不能取得一致意見，導致工程結算工作未能繼續推進。上述情況造成建設單位賬面存在大批在建工程長期掛賬，未能及時結轉固定資產管理。

2.中介機構履職不到位，價款結算審核欠嚴謹

建設單位或政府審價中心委托中介機構進行政府投資項目審計，一方面通過購買社會服務彌補行政事業單位專業性及人員不足的問題，另一方面也從第三方角度對工程造價進行客觀公正的審核。但在實際工作中，部分接受委托的中介機構履職不夠到位，價款結算審核結果不夠準確。

二、加強行政事業單位政府采購的對策

（一）完善政府采購具體管理體系

1.完善政府采購制度

完善的政府采購制度是各類主體參與政府采購具體操作的根本指引，也是預防腐敗的重要內容。招投標、財政等職能部門應根據新形勢新要求對原有制度進行不斷的完善和創新，加強制度頂層設計和規劃，明確政府采購的操作要點及機構人員配備的基本要求。通過制度系統創新完善，將政府采購及實施的各個環節責任落實到具體的部門和人員。如果出現狀況或問題，則可根據制度要求進行追責。

2.對政府采購業務進行分類管理

政府采購包括購買貨物、服務及工程。采購單位對產品和服務需求、性能質量的要求不同，目前對行業軟件開發、數據分析等采購業務尚沒有統一的定價機制和驗收標準。針對新要求新形勢，可以對政府采購業務進行分類管理。如對于有統一標準的傳統貨物服務類采購可以采用傳統方式組織采購；對于專業要求較高的采購可以在采購立項后，委托專門機構具體負責采購，或者由采購單位邀請專業部門的專業人員全程參與采購活動。如信息類貨物服務采購，全部委托大數據中心等部門實施，廣告宣傳等業務委托融媒體中心等部門實施，全部實施完成后由采購單位接收使用即可；工程的采購宜根據預算金額的大小劃分工程類別進行管理，如預算400萬元以上工程由當地工程專業能力強的城投公司等單位負責采購建設；400萬元以下的工程由建設單位邀請招標、建設等政府部門或者國有企業專業人員組成建設小組負責實施；零星工程一般工程量較少，建設內容簡單，為提高工作效率可以采用固定總價發包建設，建設單位要抓好前期設計預算及驗收等關鍵環節，盡量減少工程變更。

（二）加強對政府采購人員的業務培訓

一是要建立健全培訓機制，對采購業務人員和項目實施人員進行定期或不定期的培訓。政府招投標中心和財政采購辦等采購業務主管部門對新從事采購業務人員要進行崗位培訓，使其熟悉政府采購的基本法律法規及相關管理辦法、采購業務流程、采購業務的相關表格填寫及相關系統操作；掌握與本單位財務、辦公室等業務科室溝通接洽采購相關前期工作的要點內容，根據采購業務規?？茖W安排項目采購預算，并合理安排時間節點，在項目后續的采購、實施中能及時籌措足夠資金，推進項目順利實施，又不閑置浪費；能正確區分不同的采購項目類型，做好與外單位的溝通協調。如工程建設項目實施，具備與發改、國土規劃、招標、建設等其他政府部門及設計、監理、施工等參建單位相互配合，確保項目有序推進，能夠按時完成并保證質量，及時發揮資金效益。通過組織不定期培訓，使采購人員更加清楚政府采購的新形勢、新要求及面臨的新情況，有足夠的專業能力處理在采購及實施過程中出現的各種情況。此外，各單位還需要注重本單位政府采購人員及隊伍的穩定性，采用老帶新、以干代訓等形式不斷培訓新采購人員，不斷保持各單位采購隊伍的專業性。二是要善于借助外力促進政府采購業務能力提升。隨著政府采購的不斷完善進步，信息技術在采購中應用不斷深入。政府采購主體在不斷提升自身能力的基礎上，針對政府采購中較復雜或自身專業能力還不能完全解決的問題，可以通過邀請專家、顧問進行指導，或者購買政府服務完成政府采購及實施，有力保證政府采購的合規性和安全性。

（三）加強對政府采購的全流程監督

充分發揮黨委政府職能部門的管理監督作用，促進相關部門（單位）及經辦人員自覺遵守法律法規，不想腐不敢腐。財政部門加強對工程預算審核控制及造價結算的管理；招投標機構加強對招標過程的管理，充分應運新技術新方法，創新監督手段，嚴格審核招投標文件，加強招標過程監督，確保招標公平公正，減少串標圍標、惡意投標的情況，選出優質的承包人或供應商；審計部門應當充分發揮經濟監督的作用，加強對政府采購及實施過程的審計監督，指出問題，促進相關單位認真履職；對在政府采購中存在腐敗等違紀違法的情況，紀委、公安檢察等部門應當嚴格執紀執法，嚴厲打擊腐敗行為，對履職不到位的單位及人員給予嚴肅處理。

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