“三重一大”制度與行政決策程序統一構建*

沈斌晨

(中國政法大學 法學院, 北京 100089)

2018年,習近平總書記在主持黨的十九屆中央政治局第十一次集體學習時發表題為《在新的起點上深化國家監察體制改革》的重要講話,從深化國家監察體制改革的角度出發,深刻闡述了為何要加強對公權力行使監督以及如何加強監督的問題。其中明確指出:“要認真執行民主集中制,完善‘三重一大’決策監督機制,用好批評和自我批評的銳利武器,把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監督充分調動起來,增強監督實效?！盵1]徐漢明提出:“‘三重一大’決策必須引入決策前、決策中、決策后的社會穩定風險評估。這是把職權機關的決策權裝進制度的籠子,防止其任性,有效預防和化解社會矛盾的關鍵之策?！盵2]“三重一大”制度既作為重要的決策監督機制對公權力行使起著至關重要的監督制約作用,又是加強社會治理和化解社會矛盾的利器。因此, 我們有必要對這一制度進行深入剖析,探索其與行政決策相統一的法治化途徑。

一、“三重一大”制度的理論基礎和歷史脈絡

“三重一大”制度最早見于1996年第十四屆中央紀委第六次全會公報,該公報第一次將《中國共產黨章程》中的“重大問題”予以具體化,即“認真貫徹民主集中制原則,凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用,必須經集體討論作出決定?！盵3]

1. 理論基礎:民主集中制

民主集中制作為中國共產黨的組織原則,深刻影響著黨的組織生活。而就民主集中制的概念發源于何時,學界有著“列寧說”、“孟什維克說”和“施韋澤說”等[4]。從現有資料來看,民主集中制是經歷了俄國無產階級政黨所處的歷史環境和根據革命斗爭形勢和目標而產生的[5]?！皬倪@個意義上說,民主集中制的創立,是19世紀下半葉和20世紀交替之際,歐洲工人階級政黨理論創造和實踐活動的集體智慧結晶?！盵6]

中國共產黨在第五次全國代表大會上通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》第12條中,首次規定了民主集中制。自此,中國共產黨人開啟了民主集中制中國化的道路。這一道路也歷經了曲折(1)中國共產黨第六次代表大會后出現了極端民主化和非組織觀點,直至1928年12月下旬古田會議召開才有所糾正。,直至中國共產黨第七次全國代表大會上才有了對“民主”和“集中”關系明確的界定[7]。在此次會議通過的《中國共產黨黨章》第二章“黨的組織結構”中明確規定:“民主的集中制,即在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主?！睍r至今日,盡管歷代黨的中央領導集體對民主集中制有著不同闡述,但其內涵正如習近平總書記所言:“民主集中制包括民主和集中兩個方面,兩者互為條件、相輔相成、缺一不可?！盵8]

就“三重一大”制度而言,民主集中制中“民主”的體現即為黨委討論問題、作出決策要充分發揚民主,少數服從多數,廣泛聽取意見,嚴格執行末位表態制度;“集中”則是指下級組織服從上級組織、對違法違紀的錯誤決策實施領導負責制和終身追究制?？梢哉f,“三重一大”制度的理論基礎是民主集中制,同時其也是民主集中制在中國特色社會主義建設中的理論實踐。

2. 黨的十八大以前的“三重一大”制度

2005年,中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(中發〔2005〕3號),其中第13條再次重申了“三重一大”制度的重要性。這使得“三重一大”制度開始即被定位為監督程序。隨后,中國共產黨中央委員會辦公廳(以下簡稱中辦)和中華人民共和國國務院辦公廳(以下簡稱國辦)又分別印發了《中央紀委關于貫徹落實實施綱要的分工方案和工作要點》,將“三重一大”制度建設和執行的具體任務分解到中央國家機關相關部門,使“三重一大”制度的貫徹執行不再局限于黨內,而是推廣到行使公權力決策的各級部門;不僅要求中央機關落實,而且延伸到地方和基層各個層面都要落實。自此,“三重一大”制度進入起步發展階段。

(1) 高等院校和國有企業領域

從現有的資料來看,這一時期“三重一大”制度的實踐主要集中在高等院校和國有企業領域,并且可以發現高等院校與國有企業最早啟動了“三重一大”制度建設。就教育領域而言,北京大學在2004年即制定了相關制度(2)見《北京大學關于黨政領導班子落實“三重一大”制度的實施辦法》(黨發〔2004〕4號)。,而隨著教育部兩份重要文件(3)見《中共中央紀委 教育部 監察部關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》(教監〔2008〕15號)和《教育部關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》(教監〔2011〕7號)。的印發,一時間教育部直屬的各高等院校均開始建立或完善“三重一大”制度,包括上海交通大學(4)見《上海交通大學黨委常委會執行“三重一大”決策制度的實施辦法》(滬交委字〔2011〕43號)。、清華大學(5)見《中共清華大學委員會關于校領導班子貫徹“三重一大”原則的實施意見》(清委發〔2012〕21號)。、東南大學(6)見《東南大學“三重一大”決策制度實施辦法》(東大委〔2011〕35號)。等。而在國有企業領域,最早則可以追溯到中國水利水電建設集團公司下屬企業于2003年陸續開始建立“三重一大”制度[9]。2010年7月15日,中辦、國辦印發關于“三重一大”的文件(7)見《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》(中辦發〔2011〕17號)。,要求國有企業健全議事規則,明確“三重一大”事項的決策規則和程序?？梢哉f,以“三重一大”制度為核心的國有企業決策機制已然確立。

(2) 行政決策領域

“三重一大”制度進入黨政機關領域的時間稍晚于高等院校和國有企業領域。不僅如此,這一時期“三重一大”制度與行政決策聯系并不緊密?！叭匾淮蟆边M入行政決策的視野之中,在地市級層面的制度化建設最早可追溯至浙江省寧波市于2005年出臺的《“三重一大”保廉工作實施意見》[10],在省級層面則最早可追溯至2007年上海市委辦公廳印發的《關于黨委(黨組)實施“三重一大”制度的若干意見(試行)》(滬委辦發〔2007〕22號)。筆者梳理發現,2005年時任浙江省委書記和2007年時任上海市委書記均為習近平同志。

2007年3月24日,在上海市委常委會擴大會議和全市黨政主要領導干部會議上,習近平同志指出:“我到上海以后,當務之急是集中精力做好四件事?！谒募戮褪且霌P正氣、懲治腐敗,加強黨風廉政建設?！盵11]2007年8月7日,滬委辦發〔2007〕22號文件印發[12],習近平同志在當年8月9日召開的全市黨政負責干部大會上再次強調,要切實加強反腐倡廉的制度建設,只有加強制度建設才是反腐倡廉的治本之策[13]。由此可以看出,習近平總書記早在主政地方時就十分注重包括“三重一大”制度在內的黨風廉政監督制度建設,為黨的十八大之后“三重一大”制度的完善奠定了堅實的實踐基礎。

從習近平總書記所著的相關文獻中也可以看出,民主決策、集體決策一直是他所倡導的,這與“三重一大”制度追求的“民主”價值觀以及發揮監督作用的制度功能是一致的。因而,可以說“三重一大”制度深刻反映了習近平新時代中國特色社會主義思想中的民主思想[14]和“把權力關進制度的籠子里”[15]的反腐思想。

3. 新時代的“三重一大”制度

(1) 數量上顯著增加

圖1為涉及“三重一大”制度的法律文件數量統計(8)數據來源于北大法寶法律檢索系統,由筆者以“三重一大”作為關鍵詞以全文檢索方式得到,檢索時間截至2021年12月31日。圖2和圖3同。。

圖1 2000—2021年涉及“三重一大”制度的法律文件數量

圖2 涉及“三重一大”制度的法律文件發布部門(中央)統計結果

圖3 相關省份涉及“三重一大”制度的法律文件數量

從圖1可以看出,自黨的十八大之后,“三重一大”制度被法律文件提及的次數呈階梯式攀升,在2018年達到峰值。值得注意的是,從2015—2017年中央層面的數據可以看出,中央三令五申、反復強調“三重一大”制度的重要性,使得地方法律文件在2018年出現了大幅度增長,說明全國呈現上下一心、自上而下層層傳遞加強制度建設的良性態勢。

(2) 多領域全面覆蓋

圖2為涉及“三重一大”制度的法律文件發布部門(中央)統計,圖3為相關省份涉及“三重一大”制度的法律文件數量。

從縱向來看,根據圖2可知,在中央層面不僅是行政機關,立法機關[16]、司法機關[17]均普遍建立了“三重一大”制度。從目前調查數據來看,國務院各部委均以規范性文件或者部門規章的方式,在本機關和下屬企事業單位確立“三重一大”制度。圖3說明,我國內地31個省(自治區、直轄市)全面覆蓋建立了“三重一大”制度,其中江蘇省各縣市、各級政府機構基本上都以規范性文件的方式針對“三重一大”出臺具體意見,具有重要的參考和研究價值。

從橫向來看,目前“三重一大”制度已經不僅僅在國有企業[18]和高等院校[19]741領域繼續發展,而且在全國多個領域也有了一定的發展,例如金融領域[20]、醫療領域(9)見《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》(國辦發〔2017〕67號)。、行業協會領域[19]691等。

綜上,黨的十八大之后“三重一大”制度已經全面覆蓋各級公權力行使機關和各領域,其重要性日益凸顯。隨著這一制度的不斷覆蓋,其在各領域理論界和實務界得到普遍接受和認同,已經形成了自下而上貫徹落實的良好社會基礎。

(3) 制度內容不斷豐富

通過對“三重一大”制度的內容梳理,可以發現“三重一大”的內容不斷豐富,表現為決策事項的范圍不斷擴大。以天津市人民政府“三重一大”制度為例,天津市各部門納入集體決策的“三重一大”事項范圍包括所有的制度性行政政策調整,所有的黨政領導干部、人大代表和政協委員的任免和推薦,重點項目安排和大額支出(10)見《天津市人民政府關于進一步規范“三重一大”決策工作的意見》(津政發〔2015〕6號)。?？梢哉f,“三重一大”制度從具有全局性、基礎性和長遠性社會公共利益的決策事項,拓展到決策機關的制度性安排建設,已經涵蓋決策機關日常工作的全部范圍。

通過不斷加強制度建設,各地的“三重一大”制度不僅包括決策事項的內容,一般情況下還包括決策程序、監督檢查和責任追究等內容,并已成為“三重一大”制度的固有內容?！叭匾淮蟆敝贫纫呀浾宫F出強大的自我發展動力和法治化發展的趨勢表征。

(4) 黨內法規日益重視

“三重一大”制度也在黨內法規日益完善的過程中受到重視:一方面,集體決策作為“三重一大”制度的核心要義,被多部黨內法規予以規定。例如,《中國共產黨章程》在以集體決策作為民主集中制組織原則具體體現的基礎上,又在干部選拔方面(11)見《中國共產黨組織工作條例》第39條。、黨組工作方面(12)見《中國共產黨黨組工作條例》第28條。以及政法工作領域(13)見《中國共產黨政法工作條例》第16條。等黨內法規中,對集體決策予以細化規定。另一方面,2021年3月27日發布的《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》中,明確要求在對“一把手”的監督中要“貫徹執行民主集中制,完善‘三重一大’決策監督機制”;不僅如此,還要求把“三重一大”決策制度執行情況作為巡視巡察、審計監督、專項督查的重要內容。

以上黨內法規的有關規定,均體現出黨中央旗幟鮮明地反對“一言堂”的政治態度,而且把“三重一大”制度作為執行民主集中制的重要考量依據。

綜上所述,從數量、地域、領域、內容和受重視程度均可看出,新時代的“三重一大”制度具有獨特的政治地位,應當被賦予更大的時代意義和更高的法律地位。

二、“三重一大”制度與行政決策集體討論決定程序之重合

黨的十八屆四中全會明確指出:“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！边@是黨中央對行政決策科學化、民主化和法治化提出的總目標。其中,“集體討論決定”被定義為行政決策中重要的法定程序。2019年4月20日,國務院頒布《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡稱《條例》),其中第三章第二節明確規定了集體討論決定程序。不僅如此,全國各省份關于重大行政決策程序的規定都確立了這一程序。在學界,有學者對行政決策中的“集體討論決定”展開了較為細致的研究[21-22]。從法律規定和研究成果來看,筆者認為“三重一大”制度與行政決策集體討論程序已經高度重合。

1. 理論基礎重合

2. 制度目的重合

《條例》之所以規定集體討論決定制度,是因為“對重大行政決策實行集體討論決定,有利于發揮決策機關領導班子的集體智慧,對加強領導班子內部民主監督也具有重要作用”[24]146。對比“三重一大”制度,以昆明市為例,《昆明市人民政府“三重一大”集體決策工作制度》第2條明確了制度目的:“嚴格執行‘三重一大’集體決策制度,是落實黨風廉政建設主體責任的基本要求,是推進科學有效預防腐敗的重要手段……”(14)見《昆明市人民政府關于印發昆明市人民政府“三重一大”集體決策工作制度的通知》(昆政發〔2016〕5號)。以上兩項工作制度均充分體現出對行政權力予以監督的制度目的。究其原因可以發現,無論是集體討論決定制度還是“三重一大”集體決策制度,二者的實質和根本仍然是會議決定制度,凡有會議必有議題,這表明決策事項至少要在內部予以公開化,“‘陽光’是最好的防腐劑”,因此二者同屬會議決定制度使其制度目的產生了重合。

一般而言,公開范圍越廣,滋生腐敗的可能性就越低。但在重大事項決策上,并非公開范圍越廣越有利于工作的開展,而是越是重大的決策越應當謹慎公開。這就形成了矛盾,而解決這一矛盾的方法即在于對公開范圍予以合理控制。決策具體事項在行政機關內部予以公開,既可以有效避免尚不成熟的決策事項引發民眾爭議,也能夠防止行政首長獨斷專行。因而,二者制度目的上的重合也是在公開范圍上予以考量后形成的重合。

3. 決策事項范圍重合

根據對“三重一大”制度的解釋,通過檢索可以看出,在黨內法規方面“三重一大”所決策的事項表現為《中國共產黨黨組工作條例》第17條第1款(15)黨組討論和決定本單位下列重大問題:(一)貫徹落實黨中央以及上級黨組織決策部署的重大舉措;(二)制定擬訂法律法規規章和重要規范性文件中的重大事項;(三)業務工作發展戰略、重大部署和重大事項;(四)重大改革事項;(五)重要人事任免等事項;(六)重大項目安排;(七)大額資金使用、大額資產處置、預算安排;(八)職能配置、機構設置、人員編制事項;(九)審計、巡視巡察、督查檢查、考核獎懲等重大事項;(十)重大思想動態的政治引導;(十一)黨的建設方面的重大事項;(十二)其他應當由黨組討論和決定的重大問題。的規定,而《條例》第3條第1款(16)本條例所稱重大行政決策事項(以下簡稱決策事項)包括:(一)制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施;(二)制定經濟和社會發展等方面的重要規劃;(三)制定開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施;(四)決定在本行政區域實施的重大公共建設項目;(五)決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。規定的決策范圍事項,與之存在重合。這一重合只是部分重合,經過對比可以發現,重大行政決策事項只是黨組職責的第(三)至(七)項。因此,“三重一大”制度中決策事項的范圍實際上是廣于行政決策的,主要區別在于“三重一大”制度中決策事項不僅包括行政決策,還包括行政機關內部事項的決策,如重大人事變動、業務調整等。這一現象產生的原因在于外部行政行為和內部行政行為的區分,內部行政行為主要調整對象是機關與機關之間以及機關與國家公務員之間的法律關系[26]。因此,可以看到《條例》不僅在事項上排除了這兩類法律關系,而且從整個體例安排來看,公眾參與、專家論證等制度由于內部行政行為的內部性而均不應出現在對內部行政事務的決策中,故《條例》中的“行政決策”并未涵蓋對內部行政事務的決策。但如果因此而將二者分離看待,則可能出現在重合部分的決策事項上黨組決定和重大行政決策存在沖突的問題。

4. 主體重合

無論是“三重一大”制度還是行政決策,如前所述均體現為集體決策,而此處的“集體”是具有一定范圍的。通過對制度梳理可以發現,“三重一大”制度中的決策主體應為該決策機關的黨組成員,而重大行政決策中的“集體”則是指決策機關領導班子,即機關的正職和副職領導。筆者對各級人民政府黨組成員及其主要領導進行比較后發現,二者高度重合。參照對比國務院領導班子組成人員可知,國務院黨組成員與國務院領導班子人員完全一致。這意味著各級人民政府黨組會議與常務會議組成人員基本相同,因而,黨組會議與常務會議討論所得出的結論并不會因主體上的不同而意見相左。當然,按照《條例》的規定,進行重大行政決策時亦可召開全體會議予以討論,這時的主體范圍必然是廣于黨組會議的。因此,此處的重合只能認定為交叉重合而非全部重合。

三、“三重一大”制度與行政決策制度統一構建的優勢

面對日益復雜的社會利益關系,國家治理體系現代化要求“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”[27]。行政決策在權力運行體系中扮演著重要角色,是所有行政活動的起點。因此,在法治政府建設過程中,必然需要一套行之有效且成熟的制度予以規范和引領?！叭匾淮蟆敝贫扰c行政決策制度的統一構建,將有效彌補制度上的不足與缺陷,具有多重優勢。

1. 黨的領導貫穿于行政決策全過程

“中國的黨政制度性結構是中國社會運作的基本框架,政府行為無不在其框架下運行。這是中國政府決策的制度基礎?！盵28]因此,《條例》第4條明確規定要把黨的領導貫徹于重大行政決策全過程,其具體制度安排體現在《條例》第31條(17)重大行政決策出臺前,應當按照規定向同級黨委請示報告。。盡管按照相關黨內法規(18)見《中國共產黨黨組工作條例》和《中國共產黨重大事項請示報告條例》。的規定,請示報告制度已經實施,但面對“全過程”要求仍然稍顯不足:一是重大行政決策作出前請示報告意味著行政決策已經形成,黨委的批復只能證明其對已經形成的行政決策進行了審查,而無法體現黨的領導貫穿始終。這使得重大行政決策形成的整個過程中并未充分體現黨的領導的制度安排,請示報告也可能因此而流于表面或脫離實際。二是如果黨委在行政決策形成過程中全程參與,那么請示報告制度的意義則不復存在,反而加重了行政機關與同級黨委的工作負擔,影響工作效率。

“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系,包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排,也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度?！盵29]具體到行政決策制度之中,黨的領導首先在于行政決策是否充分發揮民主,因此一套科學的行政決策制度必然是民主的制度;其次在于行政決策是否真實反映了黨的意志。黨的路線方針即是黨的意志的最好體現,政府治理始于行政決策,黨領導下的政府所作的行政決策絕不能歪曲或背離黨的路線方針,黨組織的參與則能有效保證這一要求?！叭匾淮蟆敝贫扔行Ы鉀Q了黨的領導與行政決策之間的間隙問題,因為“三重一大”制度既有民主的討論,同時又是黨委(組)直接參與的活動,所以該制度將有力推動黨的領導貫徹于行政決策始終。

2. 黨內法規與行政法律之間互補與轉化

回顧“三重一大”制度的整個發展脈絡,其誕生之初是作為黨組織運行的規范機制而存在的,而黨內法規是各級黨組織和全體黨員都應遵守的規范。因此,從歷史脈絡和規范群體來看,“三重一大”制度應當屬于黨內法規范疇。黨的十九大報告提出,要實現依法治國與依規治黨的有機統一。依法行政的合法性原則要求行政機關應當將法律作為基本遵循,而黨的人民性決定黨內法規的價值取向與行政法律具有一致性,促使黨內法規與行政法律之間形成了相互促進、相互補充、相輔相成的局面。因此,黨內法規的補充功能已然完全體現在“三重一大”制度對行政決策制度的補充之中,最典型的例證即在于各地各級行政部門紛紛出臺關于“三重一大”的實施辦法,作為日常行政決策的制度性規定。

然而,這樣的制度補充具有一定的不足之處:一是“三重一大”制度的重要性與其效力級別不符,致使現實生活中行政決策的重要遵循與制度建設脫節。從表1和圖4可看出,“三重一大”制度建設均以規范性文件形式出現(19)數據來源于北大法寶法律檢索系統,由筆者以“三重一大”作為關鍵詞通過標題檢索方式得出,檢索時間截至2021年12月31日。。規范性文件的效力級別較低,與“三重一大”制度在行政決策領域的重要程度不相符,將導致制度權威性受損,同時時效性較短。二是“三重一大”制度在中央與地方受到的重視程度不一,導致該制度出現中央與地方兩極分化。盡管黨和國家的重要文件中均提及“三重一大”的重要性,但表1卻顯示出中央層面的“三重一大”制度建設主要體現在高等院校和國有企業領域,覆蓋面有待進一步擴大。

表1 中央層面“三重一大”制度建設文件

圖4 地方層面“三重一大”制度建設文件效力級別

上述不足意味著黨內法規與行政法律的粘合度不夠,統一構建具有其必然性。不但如此,盡管學界已有學者提出了將成熟的黨內法規統合升級至法律體系之中[30],但現實中尚未見到實例。因此,將“三重一大”制度與行政決策制度統一構建是黨內法規向法律轉化的開創性之舉,具有深遠意義。

3. 深化全面從嚴治黨

行政決策制度建設相對滯后是目前行政法領域的突出問題。當前實踐中,行政活動中大量行政決策均以規范性文件的形式出現,而理論學界往往是以規范性文件的事前控制(公眾參與和專家論證)和事后審查(司法審查)為重點進行制度建設和討論,對事中監督的探討不夠充分。從《條例》的立法體例可以看出,集體討論決定制度已是行政決策作出前的“最后一道關口”,也是最重要的一環,原因在于無論是從我國行政機關首長負責制的要求來看,還是從體現民主集中制中“集中”的要求來看,都需要行政機關領導予以決定。在行政決策事前醞釀以及事后執行過程中,行政機關領導并不是直接實施者,因而唯有在行政決策作出前的最后一環中才能發揮實質性作用。

“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗。有權的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止?！盵31]加強對權力運行的制約和監督是全面從嚴治黨的應有之義,堅持“把權力關進制度的籠子里”是黨的十八大以來全面從嚴治黨的標本兼治之策?！叭匾淮蟆敝贫鹊年P鍵定位在于監督,可以說監督是“三重一大”制度的源泉和靈魂,關鍵即在于通過民主會議的形式讓事關全局、民生的決策權行使受到制約。從前文對“三重一大”制度內容的闡述來看,“三重一大”已然建立起“決策事項—決策方式—決策程序—決策監督”的鏈條式制度。反觀《條例》監督色彩不強,更注重突出決策的科學性和民主性,強調了行政決策中黨的領導,對決策過程中黨的監督則強調不夠。監督一旦弱化,責任追究的力度必然削弱。目前,關于行政決策責任追究的制度建設雖然不少,然而主要依據的仍然是中央的政策性文件和地方規范性文件,沒有全國范圍統一的、專門的關于行政決策責任追究的法律?！叭匾淮蟆敝贫葍热葸M入行政決策制度之中,是在權力結構中將制度治黨和責任追究法治化的舉措之一。

四、“三重一大”制度與行政決策制度統一構建的路徑

從前文可以看出,“三重一大”制度與行政決策制度并軌運行具有了制度上的相融性和必要性,可以說二者的統一構建已具備了相當基礎,但仍然需要解決以下問題。

1. 決策形式的選擇

根據《條例》第30條第1款之規定:“決策草案應當經決策機關常務會議或者全體會議討論。決策機關行政首長在集體討論的基礎上作出決定?！倍叭匾淮蟆敝贫戎械臎Q策形式往往規定為“黨政班子會議”“黨委會議”等黨政主要負責人參與的會議。根據《中華人民共和國公務員法》第4條之內容,我國公務員制度堅持“黨管干部”的原則。因此,中國共產黨機關工作人員同樣被納入國家公務員序列之中[32]。盡管決策主體上存在交叉重合,但仍然應該注意到某些行政機關的黨委(組)負責人和機關負責人并不一致。這也就意味著決策機關常務會議中可能并不包括黨委(組)負責人,而黨委(組)負責人參與并發揮重要作用的“黨政班子會議”所作決策未能完全納入法治化軌道。因而,當“黨政班子會議”出現決策錯誤時,難以對領導班子“一把手”予以追責。

基于權責一致的邏輯,黨委(組)負責人理應對“黨政班子會議”“黨委會議”等會議上所作關于行政決策之決定負責。因此,自然應當將“黨政班子會議”“黨委會議”等會議形式在《條例》中規定為合法的決策形式之一。這樣規定將具有兩大作用:一是黨委(組)直接參與決策會議,在避免向黨組織重復請示匯報提高工作效率的同時,又體現出決策過程中黨的領導;二是有效利用法律制約黨委(組)負責人以黨的名義“以權代法”。若出現行政決策重大失誤,責任追究將更加準確,避免權責不一的問題。

2. 決策事項的范圍

如前所述,“三重一大”制度的部分決策事項屬于內部行政之范疇。筆者認為,統一構建時應當以外部行政行為與內部行政行為的劃分為依據,將所有對行政機關外部行政相對人權利和義務產生實質影響的行政決策事項納入《條例》規制之范圍,而與內部行政相關的行政決策事項只適用《條例》第三章“合法性審查和集體討論決定”,其余均排除適用。這主要是基于以下原因:

一是內部行政行為的性質或特征決定其不應適用決策前論證和決策后執行監督。內部行政行為大致可分為兩類:一類是行政機關與行政機關之間的往來公函、請示批復以及磋商會談等;另一類是行政機關與工作人員之間的人事安排。這兩類行政行為有其獨立的運行機制:第一類決策前往往是由行政機關負責人以行政機關名義與另一行政機關的負責人進行商討或協商,可能尚無確定性結論,并不會對外部行政相對人產生實質影響(20)若對外部行政相對人產生實質影響,則出現了內部行政行為外部化,自然不再歸屬于內部行政行為,而理應適用《條例》規定。,進而無需謹慎論證和后續執行。第二類決策實質是行政機關對工作人員的管理行為,根據“黨管干部”的原則,在決策作出之前應由組織部門予以考察考核;決策作出之后,理應受到《中華人民共和國監察法》的監督,而非《條例》所管轄之范疇。故內部行政行為不必完全適用《條例》之規定。

二是根據《中華人民共和國行政訴訟法》第13條之規定,單純的內部行政行為并不可訴。因此,行政決策事項的范圍應受限于司法審查的范圍,否則將會造成行政決策制度與行政訴訟制度的沖突。故上述范圍的框定將更具有可操作性,更符合當前的行政法體系。

三是內部行政行為仍然需要合法性審查。依法行政的原則適用于所有行政行為,故不應因外部行政行為和內部行政行為的區分而忽視內部行政行為的合法性問題。甚至由于內部行政行為多與行政機關職能職責、行政機關人員配置等憲法或憲法性法律相關,而更應著重審查其合憲性。

四是內部行政行為經集體討論作出是“三重一大”制度的應有之義。根據前述的黨組職責以及“黨管干部”的原則,盡管內部行政行為不屬于傳統意義上的行政決策,但仍然受到行政機關與黨組織的雙重管轄,故在作出內部行政行為時理應適用“三重一大”制度,即重大干部任免必須經集體討論作出決定。加之“三重一大”制度本身與行政決策集體討論決定制度存在一定重合,內部行政行為仍然需要適用《條例》中關于集體討論決定的條款,這也使內部行政行為更能為行政法所規制。

3. 監督機制的完善

按照《條例》的立法體例,公眾參與、專家論證、合法性審查等機制一定程度上對行政決策的失誤起到了糾偏的作用,其第五章規定的行政決策機關、決策承辦和決策執行等單位的法律責任,也從決策錯誤的后果上明確了責任追究問題。但無論是決策前的糾偏機制,還是事后的責任追究,都難以完全保證決策機關在決策時保持警醒和慎重。行政決策失誤所帶來的后果往往具有影響力強、危害性大、覆蓋面廣的特點。因此,如果對行政決策權的監督只以結果而論,可能導致難以挽回的損失。綜合分析多地關于“三重一大”制度的規定,筆者認為,《條例》應當吸納“三重一大”制度中的下列議事規則,以實現從事中監督的角度有效制約行政決策權行使:

一是領導末位表態。領導末位表態是指,凡領導班子在研究決定決策事項時,由班子其他成員先表態發言,經集體討論,“一把手”在議事決策中應最后一個表態發言。這一做法將有效防止“跟風”現象和“一把手”利用權力對決策走向產生影響。

二是紀委監委列席會議。紀委根據黨內法規對黨員進行監督,而監委依據《中華人民共和國監察法》等在法律上依法享有監察權。紀委監委列席會議能有效“把紀律挺在前面”,通過列席能夠有效避免決策失誤,也能有效將各議事規則真正落到實處。

上述做法能有效防止決策時黨政負責人的主觀擅斷和權力任性,有助于實現對行政決策全過程的有效監督。