黨政統合調度會的縣域協同治理實踐策略與制度保障

尹利民,黃雪琴

(南昌大學a.馬克思主義學院;b.公共政策與管理學院,江西 南昌 330031)

如何通過協調各部門之間的關系,使之形成合力,以解決地方治理過程中的扯皮現象、基層負擔以及內卷化等問題[1]20,是當前我國地方治理改革面臨的挑戰之一。為此,在中國縣域治理實踐過程中形成了“黨政統合”(1)現有學者的表述主要有黨政統合、政黨統合和政治統合,其內涵差不多,但筆者更贊同用黨政統合的說法。的體制機制,通過黨的組織系統來統合條塊部門之間的關系,克服條塊分割的張力,以實現縣域協同治理的目標。但這一體制機制是通過何種實踐策略展開的?其背后需要什么樣的制度保障?

學界對縣域治理中的黨政統合體制問題的研究主要從兩方面展開。一是有關縣域黨政統合的體制機制研究,主要從靜態的視角,通過分析黨政統合的結構與功能來揭示黨政統合的體制特征、內在治理邏輯[2]4以及黨政體制在治理體系中的優勢[3]18,認為黨政統合創造了一個新的社會組織政治激勵體制,重塑了基層治理中國家與社會的關系[4]171。不過,也有學者提出政治統合制[5]184,其實質與黨政統合制并無太大差別,普遍認為黨政統合體制可以充分發揮執政黨的政治優勢和政府的行政優勢,能夠比較好地處理因條塊關系而導致的弱動員問題,繼而有助于提高基層政府的治理績效。二是有關縣域黨政統合的運行研究,著重從動態視角分析黨政統合在具體實踐中如何發揮獨特的作用。比如,從黨政體制的動員功能[6]92、協同治理功能[7]137、信任機制[8]27、自主治理功能[9]110出發,凸顯黨政統合體制在縣域治理中的積極作用。當然,還有學者把黨政統合體制在基層的實踐稱為統合型治理[10]17或統領式改革[11]88,其運作邏輯隱含著行政資源整合、政治任務轉化和基層組織動員。類似的研究還有把黨政統合體制與基層的中心工作模式結合起來,結合案例探討其實踐機制與內在邏輯[12]12。

上述研究都認為黨政統合體制較好地解決了黨的組織系統和行政組織系統之間的關系問題,且與當前中國宏觀的政治制度環境契合。這些研究為厘清黨政統合體制的功能結構與實際運行作出了重要貢獻,但其不足之處是忽略了以下問題:黨政統合的結構與功能在實踐中通過何種策略來呈現?支撐其運作的制度保障又是什么?基于此,本文試圖以調度會為分析視角,探討縣域統合體制的實踐策略問題。黨政統合調度會是指以縣域黨委或政府部門等為主體,組成一個臨時的組織機構或召開臨時會議的形式,借助“壓力-管制”、非正式規則等傳統行政管理體制的優勢,將縣域特定、重點和中心工作等任務調配到相關的職能部門,突破科層條塊關系體制的束縛,配置和優化科層資源,形成協同治理的態勢,來共同完成目標任務的活動。因此,對縣域黨政統合的實踐策略,即黨政統合調度會的研究,對于我們深化縣域治理體系的理解具有重要意義;同時,能從不同方位把握縣域黨政統合體制的制度價值與內在邏輯。

一、黨政統合調度會的縣域協同治理框架構建

縣域的權力結構主要分為兩個部分,黨的組織系統和政府(行政)組織系統,它們具有相互交叉的關系,即政府(行政)組織系統的部分人員(比如縣長,兼任縣黨委副書記)是黨的組織系統組成人員。從職能分工上看,黨的組織系統的職責是堅持黨的全面領導,而政府(行政)組織系統的職責則是政策執行。黨的組織系統的職責是中國政治體制所賦予的,黨的全面領導給予其權力的合法性來源,這也符合中國特色社會主義的政治邏輯。政策執行則是政府(行政)組織系統固有的權責。按照古德諾的說法,行政的本質就是執行[13]42。因此,如果僅從職能分工來看,黨的組織系統與政府(行政)組織系統有各自的權力范圍和邊界。然而,由于縣域是國家與社會之間的節點,是國家聯系農民的橋梁,縣域權力運行的邊界往往又是模糊的,因此需要通過黨政統合的方式來進行基層組織動員,整合行政資源,達成條塊部門之間的多元協同與分工合作,以實現組織目標。

(一)黨政統合調度會與多元協同

黨政統合調度會具有多元協同的功能,是因為縣域權力結構具有集合權力[14]114的特性,從而賦予其實施者能夠突破組織間權責壁壘的權力,進而為多元協同奠定制度基礎。雖然調度會已成為縣域治理中最為常見的資源整合與組織動員方式,但卻不是正式的制度安排,因為在縣域治理的科層體系中,它并沒有確定性的制度約定,而是在實踐中逐漸形成的一種慣例,正式規則與非正式規則被交替使用?；蛟S正因如此,黨政統合調度會常?？梢岳靡恍┓钦揭巹t的優勢來突破傳統科層體系的壁壘,實現多元協同的組織目標。

縣域治理的運行機制分為政治機制和行政機制,行政機制的行為主體是政府,通常采用科層制的規則,遵循事本主義、專業主義與程序主義的邏輯和技術治理的路線;而政治機制的行為主體則是黨委,通過政治引領、組織動員等方式把黨的意志轉化成行政意志,繼而轉化為政策供給并嵌入行政系統中[15]137。但縣域的黨政統合體制并不意味著能自動實現多元部門的協同,因為在法理上黨的組織系統和政府(行政)組織系統是清晰的,并有著各自的職能分工。不同的組織系統,其權力來源和影響范圍不同,運行渠道也有差異。即使在同一系統,因職能有分工(比如政府系統的組成部門),資源在相互間也很難被調動。這就需要通過黨政統合調度會來調和彼此間的權屬關系,并把它們整合到一套或正式或非正式的系統中。當然,黨政統合調度會可以是臨時性的組織機構,也可以是不同部門的工作分工活動,具有臨時性和不確定等特性。通常情況下,黨政統合調度會有牽頭者,他可以是黨委或政府或幾個部門的主要負責人,也可以是某個部門的主要負責人,而參與者則一般是與項目相關的職能部門。這樣,通過黨政統合調度會的形式,可以使原本屬于不同組織體系的黨政部門統合到一個組織體系中,發揮各自的優勢并形成協同,共同推進目標任務的完成。

(二)黨政統合調度會與分工合作

分工合作是黨政統合調度會的另一項功能。從經濟學上講,分工是為了提高效率,但在組織學看來,分工是為了更好地合作。當然,分工有很多種,如政治分工、經濟分工和社會分工等,其背后的邏輯也有不同。如政治分工背后是權力的分配,而經濟分工則是資源效率[16]3。

其實,在科層體系中,各部門有各自的權責范圍和分工。這種分工是基于職能和業務差別而生成的,并形成對應的權責關系,同時,通過職位與職能的確定來形成組織內部的分工與協作關系[17]63。然而,在具體實踐中,由于地方治理環境的復雜性和治理任務的繁重性,這種基于傳統科層體系的職能分工是難以應對這種復雜的治理問題的。因此,需要突破組織的職能界限和正式化結構,在職權范圍外圍繞具體的組織目標來重新組織分工合作。

黨政統合調度會之所以具有分工合作的功能,原因在于它是一種非正式的制度安排,在組織動員和資源配置等方面具有更大的靈活性,在實踐中可以突破科層體系規則的限制來調度資源。此外,黨政統合調度會的牽頭者往往擁有某個部門的職位,掌握一定的權力資源,故調度會可以借助“壓力-管制”行政管理體制的力量超越組織既定的職責范圍來推動政策目標的實現。但如果它遵循現有的組織制度安排,那么組織成員只能在部門明確的職權范圍內行動,在遵守“各司其職,各負其責”的前提下,才能獲得合法性和正當性。

可見,黨政統合調度會把屬于不同組織體系的黨政統合在一起,形成多元協同和分工合作的態勢,從而推動組織目標的逐步實現。

二、黨政統合調度會的設定、實踐與效果

基層治理工作性質類型多樣,任務繁重,需要通過調整黨政統合調度會不同層次的設定來分類實施,以實現預定的政策目標。

(一)黨政統合調度會的設定與類型

黨政統合調度會有不同的層次和類型,而設定標準主要基于工作任務的重要程度以及由誰來牽頭確定。

縣域四套班子(黨委、人大、政府和政協)牽頭的調度會是第一層次,它針對縣域特定的工作任務?？h域的特定工作是縣域最為重要的工作,具有特定的目標指向性,是在特定時期事關一個縣發展大局的工作,其內容涉及方方面面,但大多主要集中在經濟發展、社會穩定以及配合國家戰略在基層實施等領域。在縣域,四套班子是權力中心,因為縣域四套班子具有能夠提供足夠配置性資源與權威性資源[18]2的可能,盡管人大與政協掌握的資源有限,但它們是縣域權力架構的重要組成部分,具有權力的象征意義,故把四套班子牽頭的調度會稱為整體性調度會?？h委書記牽頭的調度會是第二層次,它針對縣域的重點工作任務。與特定工作相較而言,重點工作沒有特定的目標指向性,但在某一個時期屬于縣域的重要工作,通常是事關縣域經濟發展重點項目推進方面的工作。在縣域黨政統合體制下,縣委書記擁有縣域的集合權力,能夠調動黨的組織系統和行政組織系統的資源來完成既定的目標。不過,考慮到與縣長的職責分工,縣委書記牽頭的調度會一般是一個季度一次?？h長或常務副縣長牽頭的調度會是第三個層次,它針對縣域的中心工作。與特定、重點工作相比,中心工作涉及面較廣,既關系到縣域的社會經濟發展,又關系到縣域的國計民生工作。政府作為行政部門,其主要職責就是政策執行,但由于政府處在科層體系框架之中,因而其運行要遵循官僚體制的邏輯,要注重專業性和程序性。當然,縣長或常務副縣長牽頭的調度會,有時候是分別牽頭,有時融合在一起,依據工作性質來定。比如,如果分管副縣長覺得工作需要縣長來推動,通常會邀請常務副縣長或縣長來牽頭調度,雖工作性質有所不同,但一般都屬于縣域的中心工作。分管副縣長牽頭的調度會是第四個層次,它針對縣域的日常工作。日常工作通常指常規性工作、日常運作的事務性工作,比如夏天防火、春季防洪等季節性工作。另外,職能部門也有調度會,比如某個職能部門牽頭的調度會(見表1)。

值得一提的是,特定工作、重點工作、中心工作和日常工作主要依據工作的性質及對縣域權力結構產生的影響程度來劃分,有些是相互交叉的,比如重點工作顯然是中心工作,中心工作中最重要的部分是重點工作。但不管哪種工作,都會存在或多或少的困難和障礙,因此,需要通過黨政統合調度會的方式來整合行政資源,形成多元協同與分工合作。

表1 黨政統合調度會的設定與類型

(二)黨政統合調度會縣域協同治理的實踐:D縣的經驗

本文選擇D縣的案例來討論。在案例研究中,研究者常常借助“過程追蹤”來探究系列事件或決策過程,通過連接自變量與結果的因果關系來探尋每個環節的可觀察證據[19]61。在案例研究中,最重要的是案例選擇,而案例選擇首先要確定分析單位,然后要運用“復現邏輯”(replication logic)來選擇最終的案例。選擇D縣就是遵循了這種原則,而且課題組長期跟蹤研究D縣,所呈現的故事具有典型性,能夠滿足本研究的要求。

1.特定工作與整體性調度會

縣域都有特定工作,即在特定時期針對某一特定目標而啟動的工作,比如,通常被稱為“一號工程”(或一把手工程)項目就是一項特定工作。D縣屬于中部J省經濟欠發達縣,人口45萬,是國家級貧困縣。按照國家有關政策要求,D縣需在2020年前退出貧困縣行列。因此,如何高質量退出貧困縣行列就成為D縣2020年的“一號工程”項目,也是D縣的特定工作。

毋庸置疑,“一號工程”項目具有目標復雜性和任務艱巨性,需通過四套班子牽頭的整體性調度會來形成部門之間的協同,并讓任務機會涵蓋所有領域。整體性調度會,一般分三個層次推進。一是以縣委辦、政府辦的名義出臺紅頭文件,下發到各個職能部門。例如,D縣制定了《關于貫徹落實貧困縣退出的實施方案》,就總體目標、重點任務以及各個部門的職責作了部署。二是召開專門會議。四套班子成員全部參與,通過專門會議來傳達壓力和落實責任。三是舉行現場會議。四套班子成員就某一個專題,到現場傳達調動,整合資源,動員部署。如,D縣為了拆除農村土坯房,就曾到C村的新農村示范點開展現場會議,相關職能部門的一把手全部到場,就實施目標、部門之間配合以及工期倒排等事項提出了具體而明確的要求。實踐證明效果比較明顯。

在一般情況下,四套班子牽頭的整體性調度會,是在特定時期,針對事關縣域發展最為重要但又難以推進的特定工作而展開的,實現整合全縣資源形成多元協同與分工合作的政策目標。而整體性調度會的效果如何,則要取決于在此過程中能夠施加或傳遞壓力的程度。四套班子代表縣域的最高權力,在縣域權力結構中占據主導位置,因而作出的決策最為權威;而且他們可以通過人事、財政等資源的分配來傳導壓力和責任,從而對各職能部門和干部更具潛在的約束力。盡管整體性調度會可能包含大量的一種非正式行為,但以“問責總領”為特性的政府治理模式權力關系在當前發生了新的變化[20]114,縣域在問責權行使方面具有一定的自由裁量權,并得到了合法性確認。因而這種行為能夠獲得廣大民眾的認同,并取得實效。

2.重點工作與縣委書記調度會

縣域除了特定工作外,每年還會有一些重點工作或臨時性的重要工作,這些工作與縣域社會經濟發展息息相關,所以推動起來可能比較困難,需要由縣委書記牽頭來調度,這也是縣域黨政統合體制的重要體現。

與整體性調度會稍有不同,縣委書記牽頭的調度會通常采用專門會議和專項調度等方式來推進。專門會議一般是縣委辦以“通知”的形式下發到相關職能部門和各鄉鎮,賦予其合法性和權威性。如,2021年,D縣以縣委辦的名義下發了《關于進一步推進我縣招商引資再上一個臺階的通知》。眾所周知,招商引資歷來是縣域的重點工作,也是縣委書記最為關心的一項工作,因為它與縣域經濟發展密切相關,所以縣委書記必須抓住經濟發展主動權,進而贏得對縣域的領導權和控制權[21]15。由于國家推行黨管干部組織制度,干部的任用、提拔等事項都是由黨委負責,而縣委書記在其中扮演著舉足輕重的角色,因而,縣委書記牽頭的調度會能起到“牽一發而動全身”的效果。

專項調度是另一種形式。專項調度通常是針對某項合作不力、進展不順暢的專項重點工作來推動的。比如,D縣脫貧攻堅任務艱巨,各鄉鎮在圍繞“兩不愁、三保障”方面的工作進度出現差異,尤其是解決貧困戶飲水安全、住房安全等方面存在諸多漏洞。盡管在許多場合,分管領導強調工作的重要性,但效果總是不盡如人意。為了進一步引起各鄉鎮的重視,并傳遞壓力,D縣縣委書記圍繞如何來解決“兩不愁、三保障”的專項工作進行調度,要求各鄉鎮黨政一把手和相關職能部門(主要是水利和住建的負責人)參加,邀請專家(第三方評估專家)就存在的問題進行一一講解,并提出具體的整改措施。專項調度會的特點是工作目標具體,責任任務清晰,既能傳遞縣域中心工作的要求,又能指出問題的癥結。因此,在基層治理實踐中,專項調度成為調度會最為常見、效果最為明顯的一種政策實施形式,也是“領導高度重視”的具體化和實踐化表現[22]93。

當然,按照職責分工,縣委書記主要工作范圍在黨委,政務工作應由行政部門來推動。然而,由于縣域具有黨政統合的特性,黨委工作邊界往往比較模糊,在鄉鎮更是如此?？h委書記的一把手權力,不僅體現在對縣域干部的任用上,還無處不存在于影響縣域決策和公共政策執行的過程中[23]64。另外,縣委書記在行使權力時,常常是正式權力與非正式權力交替使用,因此,縣委書記的權力運用與調度會的壓力責任效果產生了聯動,推動了重點工作目標的實現。

3.中心工作與日常工作的現場調度會

除了上述兩個層次的調度會,最為頻繁和普遍的就屬由政府牽頭的調度會,稱之為中心工作調度會。與重點工作相比,中心工作涉及面更廣一些,通常是比較穩定而又重要的工作。如,縣域的中心工作常常包括經濟發展、社會穩定和安全生產等。中心工作常常含有重點工作,而重點工作有時也是中心工作,二者相互交織在一起。中心工作的調度會通常是縣長或常務副縣長牽頭,相關職能部門參與,以明確職責分工、形成合力,推動政策目標實現。由于政府是行政部門,是政策的真正執行者,而常務副縣長的主要職責就是負責政策落地。因此,相比較而言,中心工作的調度會,常務副縣長的作用更凸顯。當然,為了突出工作的重要性和緊迫性,縣長也會成為調度的牽頭人,來推動各項工作落地。

中心工作的調度,最為常見的形式是現場調度。與特定工作、重點工作相比,中心工作對過程的合法性、程序的正義性恪守程度較低。因為中心工作常常都是些具體工作,以解決問題為導向,要求工作方式靈活,能突破科層體制的束縛。使用現場調度有利于獲取第一手信息,便于有針對性解決政策執行過程中的阻滯問題,故中心工作采取現場調度會的方式,更能取得事半功倍的效果。如,5月份,D縣進入雨季,防汛成為這個時期的中心工作,通常是采取現場調度會的方式來布置工作。除了常務副縣長牽頭的調度會外,分管副縣長的調度會也很頻繁,稱之為日常工作調度會。與常務副縣長牽頭的相比,分管副縣長牽頭的調度會無論是層次還是規格上都要低一些,涉及的范圍也相對小一些,但也涉及縣域的日常工作。如,D縣有9個分管副縣長,各自分管一塊自己的業務工作,很多工作都是通過現場調度會的形式來推動。

綜上可知,縣域的調度會工作主要在政府,但由于縣域權力集中在黨委,因而特定、重要的工作還是要通過黨委的名義發出,并上升到政府決策,繼而轉化為政府的執行來實現。這也是縣域黨政統合體制治理實踐的重要表現。

(三)黨政統合調度會縣域協同治理的效果

衡量一項政策是否取得了效果,主要看政策目標與政策執行結果是否吻合。一般而言,吻合度越高,效果越好,反之亦然。黨政統合調度會的層次不同,其協同治理效果也不一樣。

1.整體性調度會的效果

D縣的整體性調度會是四套班子牽頭,相關職能部門協同參與,其政策目標是“高質量退出貧困縣行列”,而衡量高質量退出的評價指標主要體現在“兩率一度”上,即“貧困發生率、錯退率和群眾滿意度”。相比較而言,群眾滿意度是一個不確定性指標,因為滿意度是一個主觀測量指標,主觀性較強。盡管如此,但是由于是四套班子的整體性調度,黨政機關幾乎全員參與脫貧攻堅,下鄉走訪、包村包戶,政府與民眾的關系大為改善,取得了較為明顯的效果(見表2)。

表2 整體性調度會的政策效果

從表2統計的情況來看,通過整體性調度后,高質量退出貧困縣行列的政策目標基本實現,除了群眾滿意度這個指標不確定外,其他的指標與政策預期基本吻合。在J省同年度6個退出貧困縣的內部排名中,D縣獲得綜合排名第二的好成績(2)資料來源于筆者的實地調查。。由于整體性調度會是由縣域四套班子聯合推動,針對特定工作,其組織動員和資源配置可以觸及各個領域和覆蓋各個部門,因而其協同效果較好。加之黨政統合的制度安排,為整體性調度會施加壓力和責任提供了過程的合法性和程序的正義性,即使在推進過程中,有非正式規則嵌入其中,但因其目標的共識性與公共性而容易獲得群眾的認可。

2.重點工作的調度會效果

與特定工作相比較,重點工作一般是年度工作,即每一年至少有一項重點工作是縣委書記關心并牽頭推動的。2020年,D縣重點工作的政策目標就是招商引資上一個臺階,以拉動D縣經濟進位發展,從而能夠抓住經濟發展主動權(見表3)。

表3 重點工作調度會的政策效果

由于招商引資工作成效受到很多因素的制約,D縣經濟基礎較弱,交通條件一般,自然資源稟賦較差,盡管在政策上作了一些傾斜,但總體效果不盡如人意。由于縣委書記擁有縣域集合權力資源,在推動多元協同和分工合作方面還是能夠發揮積極作用。雖然最后結果與預期相比存在差距,但過程卻是合理的,即由于縣委書記的調度,推動了部門之間的協作,并能夠充分地配置資源以實現目標。實地調研發現:能夠為D縣帶來稅收的企業并不多,受疫情影響,很多企業運轉舉步維艱。在這種情況下,縣委書記重點工作的調度效果,取決于是否推動了部門之間的多元協同和分工合作。因此,縣域的工作主要以推動實施為主。一般而言,大多數的工作是強壓力弱責任,重點工作也不例外。

中心、日常工作的調度,主要是完成縣域的基本政策目標,通常會把結果納入年終績效考核中。由于中心、日常工作的政策目標較清晰,有些是日常性的工作,且目標要求不高(比如,完成上級政府下達的早稻播種面積、防溺水、帶有季節性的抗旱森林防火等),調度的目的是督促各個職能部門履職盡責。在一般情況下,只要能盡職盡責,政策目標基本能夠實現,因而調度的效果也較好。比如,D縣有關防汛工作的調度會,防汛屬于日常性工作,幾乎每年雨季到來都需要做好預案,只是通過調度,再一次提醒各個職能部門,履職盡責。因此,與特定工作、重點工作調度會相比,中心、日常工作調度施加的壓力相對較弱,問責概率也不是很高;且由于是縣長、常務副縣長,或分管副縣長牽頭,故其使用效果還是比較明顯(見表4)。

表4 中心工作與日常工作調度會的政策效果

由上可知,黨政統合調度會是一種正式規則與非正式規則交互使用的半科層化治理方式。從某種意義上講,這種治理形式雖然降低了科層組織的專業化程度,卻為黨政統合體制在縣域的有序運行提供了平臺,促進了多元協同和分工合作,進而有助于提高地方治理績效。

三、黨政統合調度會的制度保障

從D縣的經驗可知,黨政統合調度會是推動縣域工作的主要手段和形式,或者說,正是縣域黨政統合體制機制和縣域權力結構的特性,衍生了黨政統合調度會的治理方式,并成為縣域黨政統合體制的實踐策略。然而,黨對各項事業的全面領導、黨抓住縣域經濟發展主動權以及群眾對黨政統合的社會認同為黨政統合調度會運行提供了政治、經濟和社會等制度保障。

(一)黨政統合調度會運行的政治保障

黨的領導以及所擁有的確定性制度安排是黨政統合調度會運行的政治保障。黨的領導是一切行政工作的基礎。黨的領導不僅能確保行政工作沿著正確的政治方向前進,而且是其獲取治理合法性資源的前提。

黨領導的正當性和必要性在《中國共產黨章程》和歷次黨的報告文獻中均有體現,尤其在黨的十九大報告中更為明確和突出,“工、農、兵、學、商”都應在黨的領導之下。不僅如此,在中國國家制度的安排、國家的權力結構體系中,均凸顯了黨的位置。中國共產黨作為一種政治力量,在國家的政治生活、社會生活和經濟生活等方面發揮著重要作用。中國共產黨引領著社會經濟發展的共同方向,塑造新型國家與社會關系。只有堅持黨的領導,才有可能為整合資源、多元協同與分工合作提供條件。當然,中國特色社會主義的實踐也證明,堅持黨的領導是一切事業取得成功的保證,也是確保其沿著正確道路前進的基礎。

縣域黨政統合體制的實踐是通過調度會來運行的,但其運行的前提是堅持黨的領導和黨建引領[24]57。盡管在縣域存在黨政系統、條塊部門等較為復雜的組織關系,但黨的組織除了有自身獨立的系統外(比如縣黨委),它還通過各種形式嵌入其他組織體系中,從而構成了較為完備的黨組織網絡(比如,在政府系統有黨組和基層黨組織等)。正是這套體制機制,為調度會進行組織動員和資源調配奠定了重要的政治基礎?？梢?堅持黨的領導為黨政統合調度會的運行提供了政治保障。換言之,脫離或弱化黨的領導,均難以使不同利益傾向的部門之間形成合力,調度會也就失去運行的政治基礎。從行政體系來看,中國的行政管理體制具有權力的分割特性,在權力結構上形成了條塊關系,在某些局部資源的配置上存在各自為陣的現象,堅持黨的領導可以從政治上打破這種權力分割關系,把它們整合到黨的系統中來。因此,沒有黨的領導作為政治保障,黨政統合調度會是沒有辦法運作的。

(二)黨政統合調度會運行的經濟保障

抓住縣域經濟的主動權,為黨政統合調度會運行提供了經濟保障。

在任何時期,經濟工作始終是縣域治理的重要內容,抓住經濟發展主動權也是縣域的重點工作。盡管從職能分工來看,經濟工作的職責主要由政府來行使,但縣委書記無一例外會把經濟發展放在其工作職責的范圍內,并在經濟發展布局、工作定位等方面發揮著重要的作用,這也是縣域黨政統合體制展現的一種重要形式。因此,縣委書記抓住經濟發展的主動權,并把它作為工作中心是符合縣域黨政統合體制的經濟制度邏輯。

把抓住經濟發展主動權視為縣域黨政統合調度會運行的經濟保障,可以從兩個方面理解:一是黨政統合調度會是一個資源調動和組合的行動過程,必要的經濟激勵和保障是基本前提,越是難以實現的政策目標,越是要有足夠的經濟保障作為基礎;二是縣域的政策目標主要是發展經濟,而黨政統合調度會的很多內容幾乎無一例外地與經濟發展有著直接關聯或間接關聯。強調經濟發展的重要性,不僅能夠獲得職能部門的廣泛認同,容易達成共識,而且反過來能為推動黨政統合調度會的運行提供經濟基礎。如,在D縣,為了高質量完成退出貧困縣的目標,不僅在國家政策允許的范圍內整合項目資金累計達2.56億元,用于改善基礎設施,而且利用城投等多重金融手段籌集資金,投入提高居民社會保障水平、改善農民出行條件等領域。這些實實在在的成果能夠被民眾看得見、感受到,進一步強化了普通民眾對黨政統合調度會的認同,從而有助于增加領導的注意力分配?；蛟S正是這個原因,經濟基礎越好,行政資源的配置就越有效,組織動員的能力就越強,效果也越好。

當然,公有制為主體、多種所有制共同發展的經濟制度為黨政統合調度會運行奠定了經濟制度基礎。因為這種經濟制度塑造了中國特色的政治權力架構以及政府職能,比如,為人民服務、一切權力屬于人民等,而且框定了中國共產黨的歷史使命和賦予追求績效的合法性動力。因此,公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟制度與黨政統合調度會有較強的適應性,并為其提供經濟保障。

(三)黨政統合調度會運行的社會保障

黨政統合調度會運行的社會保障基礎是黨政統合的體制機制能否得到民眾的認同和接受,以及其認同和接受的程度。這主要表現在兩個方面:一是這種運作方式是否被調度會牽頭主體或相關人員所接受,并自覺遵行;二是被施加對象是否主動接受,并自愿服從。

如前所述,黨政統合調度會并非一項確定性的制度安排,而是非正式規則與正式規則交替使用,是一種半科層化的治理方式。如果按照科層體系的要求,它需要遵循基本的規范和制度,權力的運行有其特定的渠道,覆蓋范圍也是確定的。如果嚴格遵循科層體系的規則,分屬不同部門的協同就非常困難,因為部門之間的運作有模式化的程序、指令和規則,也有相對固定的渠道。然而,正因為黨政統合調度會是一種半正式的制度安排,在實踐過程中并非完全依托科層體系,而是超越科層體系之外,注入了大量非正式規則,具有較大的靈活性。它能夠得到行動主體或相關人員的接受并自覺參與其中,認同黨政統合調度會的正當性,從而達到實現相互間多元協同和分工合作的目標;另外,被施加的對象,也能自覺認同黨政統合調度會所具有的合法性,并自愿服從調度會所發出的指令。

當然,縣域的黨政統合體制本身是源于基層治理事務的復雜性和多變性,而作為其實踐策略形式的黨政統合調度會,正是面對治理事務的復雜性和多變性而作出的適應性反應。但這種兼有正式規則和非正式規則使用的黨政統合調度會,具有廣泛的社會基礎,被民眾所認可和接受,并轉換為自覺服從,才使得黨政統合調度會能夠實現打破科層體系的壁壘、形成多元協同和分工合作的目標。

四、結語

由上可知,中國縣域的黨政統合體制是通過調度會的實踐形式來運行的。黨政統合調度會對于解決部門之間條塊關系的分割、實現多元協同和分工合作具有一定的功能。通過對D縣的研究發現,黨政統合調度會對于提升縣域協同治理、推動政策落地和提高治理績效發揮了積極作用。然而,黨政統合調度會是一種非正式的制度安排,調度的效果與牽頭者所擁有的權力資源有很大關系,被調度的對象也會根據牽頭者所施加的壓力和責任大小來調整自身行為。這在一定程度上也反證了黨政統合調度會作為一種半正式治理機制所具有的特性。

黨政統合調度會的出現和有效運行,一方面反映了在部門之間復雜的條塊關系中,需要有一種能超越或凌駕于已有制度安排的治理機制;另一方面說明本屬于不同組織體系的黨政機構可通過調度會使之融合在一起,共同為提高地方治理績效發揮積極作用。但由于黨政統合調度會是一種非確定性的制度安排,因此,其運行的過程和效果受到外界因素的干擾比較大,比如與牽頭者的個人能力、人格魅力等都有很大關系,從而也會帶來一些不確定的結果。這就需要在行政體制改革中,巧妙地吸納這種治理方式,注重“目標管理”與“政治評價”[25]22,使之成為正式制度的一部分。當然,這是一項系統工程,既需要優化基層治理環境,又需要改革黨政統合體制。但充分利用既有的傳統治理資源來為基層治理服務是未來努力的方向。