回歸鄉村視角的鎮村布局技術方法研究
——以豐縣為例

賈雁飛

(江蘇省規劃設計集團, 四川成都 610044)

0 引言

黨的十九大報告提出,實施鄉村振興戰略。2018年9月26日,中共中央、國務院正式印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》,標志鄉村振興這一重大戰略全面進入落地實施期。2018年江蘇省委辦公廳為改善蘇北地區農民群眾住房條件、推進城鄉融合發展頒布了《關于加快改善蘇北地區農民群眾住房條件推進城鄉融合發展的意見》。2019年4月,江蘇省自然資源廳正式發布《江蘇省鎮村布局規劃優化完善技術指南(試行)》,對蘇北地區的鎮村布局規劃優化完善工作提出明確政策要求和具體工作指導,在此背景之下蘇北地區開始了新一輪鎮村布局規劃編制工作。在此之前,江蘇已組織多輪鎮村布局規劃的編制,總體上力求“確定自然村莊布點,統籌安排各類公共設施和基礎設施,對多余的各類設施進行清理,對農業生產空間進行整理,對生態和特色文化進行保護”[1]。2010年開始陸續啟動的上一輪鎮村布局規劃,核心內容是對自然村進行分類,并不能解決當前鄉村發展的全部問題,其規劃目標是有限的,同時又是引導鄉村發展的前期工作,是鄉村規劃建設的基礎[2]。部分脫離實際的規劃無法被民意接受難以實施,亟需基于公眾參與的理念和方法尋求鎮村布局規劃編制的改革創新[3]。

豐縣先后編制過2版鎮村布局規劃,上一版《豐縣優化鎮村布局規劃》于2015年編制完成,一定程度上指導了過去幾年的鄉村建設。但同時也存在一些問題,如一個行政村布局一個重點村難以達到公共服務設施的經濟規模,相關配套設施投入需求大,產出效益低,導致規劃實施緩慢;村莊建設控制引導缺乏邊界管控,不能有效控制村莊無序擴張;土地增減掛鉤項目,通過拆舊村建新村的方式,獲得土地交易指標,建設了一批安置點,這些安置點的位置、規模突破了原有的村莊體系。

在新的規劃背景之下,結合現有規劃編制、實施中存在的問題,積極落實技術指南要求,結合豐縣城鄉發展實際情況及鄉村特色,形成了新一輪分類策略(表1)及規劃編制方案。圍繞農民住房改善的意愿、鄉村振興實現路徑開展了相關探索研究。同時在規劃視角上回歸到鄉村本身,體現鄉村生產組織、生活提升、文化傳承等實際需求,真正體現以人為本的發展理念(圖1)。

表1 村莊分類引導統籌原則

圖1 規劃研究重點示意

1 建庫立檔,摸清農民農業農村家底

以問卷調查了解村民訴求。針對鄉村地區老人比例較高的特點,調研仍然以傳統紙質問卷調查為主,共回收有效問卷3 227份,有效支撐了對農民真實意愿的掌握。進入典型村民家中,切實了解村民的真實想法和需求。與規劃局工作人員、各鎮各村負責人座談,深入了解鄉村管理、住房條件改善、農民生產生活情況。

詳實收集村莊各類基礎數據,主要包括村莊人口、土地、產業、宅基地、設施、特殊群體、文化等25個指標?？臻g上建立起涵蓋自然村、行政村、鎮、縣多層次分級、分類的空間數據庫(圖2～圖4),支撐規劃編制及后期規劃決策。

圖2 縣域空間數據庫

圖3 鎮域(首羨鎮)空間數據庫

圖4 村域空間數據庫(首羨鎮王炮樓村)

2 以人為本,回歸鄉村發展需求

2.1 因地制宜,布局適應鄉村生產需求

豐縣土地肥沃,物產豐饒,是中國水果生產十強縣,被譽為“蘇北果都”,空間上體現出“南果北糧”的差異化發展格局?？h域北部形成了規模農業種植區,以小麥、玉米、水稻、洋蔥、大蒜等作物為主,土地流轉程度、農業機械化水平均較高;縣域南部形成了特色農業種植區,以蘋果、梨、牛蒡等水果為主,機械化水平較低、以家庭耕種為主。這種南北差異明顯的生產格局,也帶來了農民居住空間、集中意愿的差異。南部鄉鎮果蔬種植歷史悠久,從20世紀90年代開始就獲得了較高的經濟收益,因此樓房建成較早、比例較高,農民進城、進鎮、集中集聚的意愿較低(圖5);北部鄉鎮由于農作物收益相對較低,鄉村地區樓房比例明顯低于南部,加之土地流轉水平也較高,因此農民集中集聚的意愿相對更強(圖6、圖7)。

圖5 北部鄉鎮——首羨鎮樓房占比超50%的村莊占10%

圖6 南部鄉鎮——范樓鎮樓房占比超50%的村莊占51%

圖7 集聚意愿:南北VS北部 30%∶40%

針對縣域南北2片在農業生產、住房條件、集聚意愿上的較大差異,規劃提出:北部農業形態適宜機械化大規模種植,目前推地流轉逐步推進、農民向農業工人、務工轉變趨勢明顯,其農業耕作半徑可以相對較大,因此北部各鎮的集聚提升類村莊規?？梢韵鄬^大、數量可以相對較少,規劃按照按3～5 km耕作半徑測算(電動車出行10 min),每個鎮重點建設3～5個集聚提升類村莊(圖8)。南部地區以水果種植為主,其耕作相對更加精細化,機械化水平相對較低,農民的耕作半徑相對較小,同時果園與旅游結合的趨勢更加顯著,適宜特色化發展,規劃集聚提升類村莊規?？梢韵鄬π⌒?、布點可以相對多一些,耕作半徑按1～2 km測算(按步行出行10～20 min),每個鎮重點建設10～50個集聚提升類村莊(圖9)。

圖8 北部鄉鎮集聚提升類村莊布局模式

圖9 南部鄉鎮集聚提升類村莊布局模式

2.2 增存并舉,滿足村民生活提升需求

根據鄉村人口年齡、職業、教育特征,重點關注老年人群的文化、健身、養老及醫療服務需求以及青少年的教育服務需求(圖10)。整合資源,利用現狀,空間上以利用既有設施為主、新增設施為輔,如規劃初中利用現狀設施占比達到100%,小學達到67.44%,幼兒園達到76.74%。分類指引,突出特色,結合村莊的歷史文化資源、自然環境特征、建筑、產業特色,因地制宜,建設規模適宜的文化、體育休閑設施,兼顧鄉村特色旅游發展(圖11、圖12)。

圖10 豐縣鄉村地區設施需求調查

圖11 規劃公共設施配置標準

圖12 公共設施配置模式

2.3 聚焦難點,解決特殊人群改善需求

規劃將4類特殊人群(已建卡的低收入農戶、已建卡的低保戶、農村分散供養特困人員、貧困殘疾人家庭)相對集中的湖西片區作為市級示范區和優先啟動片區。將4類人群比例較高、村民居住條件較差、改善意愿較強的師寨、順河作為近期實施的示范鎮,開展全面規劃設計工作、加快推進新型農村社區建設,通過增減掛鉤項目傾斜等措施積極探索群眾住房條件改善路徑(圖13)。

圖13 不同人群的差異化支持政策

4類特殊人群自身改善居住條件的能力較差,鼓勵其退出宅基地進入集聚提升類村莊,時序上優先實施,補償標準適當提高,新房置換價格適當降低,在一戶一宅的原則下提供多樣化小戶型選擇方案,并提供勞動就業機會優先安排困難村民就業(圖14)。

圖14 針對不同人群的戶型設計差異

3 彰顯特色,強化鄉村文化保護傳承

系統梳理特色村,以傳統村落的保護為基礎,促進傳統村落環境的提升,改善鄉村地區基本的居住生活環境,與鄉村旅游融合發展,促進文化傳承與發揚。特色保護類村莊以塑造產業“特而?！?、風貌“特而美”、文化“特而新”、品牌“特而優”、服務配套“特而全”的村莊為目標,分為歷史文化型、產業特色型和自然山水型村莊三大類,各類村莊圍繞特色進行重點打造和提升(圖15)。特色保護類村莊規模不再拓展,鼓勵原住民留下,注重原有生活方式的延續;原則上不新增宅基地,可以進行風貌協調整治;允許村民向鎮區、城區集聚,退出宅地優先完善公共空間。

圖15 特色保護類村莊建設引導重點

4 上下協作,構建村民共謀共治途徑

此次規劃中按照“三步走”的原則進行村莊的分類,其中村民意愿作為村莊分類的基礎,通過多輪次的溝通協調,確保村民在規劃中廣泛參與(圖16)。一是摸底村民意向,規劃通過調研、訪談的方式了解各個村莊的拆遷、保留、集聚意愿,并納入空間數據庫作為分析基礎。鎮、村層面,重點調研在建、已經安置點情況,集聚提升類村莊(尤其是新型農村社區)建設及選址初步意向;二是數據庫優化,以村莊調研及初步方案為基礎,按照各類村莊分類引導的原則,對各鎮集聚提升類村莊方案進行篩選,符合原則的點進行保留,不符合原則的點納入其他村莊類型,同時進行適當的增補,滿足公共服務設施配套建設及農業耕種半徑的需求,形成優化布局方案;三是多主體協調,對規劃形成的優化布局方案,廣泛征求縣委縣政府、縣級相關部門、鎮、村多級意見,通過多輪的反復匯報、溝通對接,形成各方可接受的規劃布局方案。

圖16 鎮級布局方案反復溝通協調過程示意

5 多規融合,融入國土空間規劃體系

在“五級三類”國土空間規劃體系框架之下,鎮村布局規劃屬于國土空間規劃的專項規劃。但是目前豐縣的國土空間總體規劃仍然在編制過程中,生態紅線正在進行調整完善,因此重點從3個方面嘗試探索融入正在構建的國土空間規劃體系(圖17)。

圖17 鎮村布局規劃融入國土空間規劃體系示意

(1)避讓規劃意圖區。規劃編制過程中,主動對接已經批復的城市總體規劃、土地利用規劃,確保規劃布局、尤其是近期實施項目與兩個規劃在用地上不存在沖突(圖18)。由于開發邊界沒有劃定,規劃將現行批復的城市總體規劃、土地利用規劃的城鎮建設用地范圍進行疊加、合并,該范圍內不得布局集聚提升類村莊、避免布局特色保護類村莊,以減少未來和城鎮開發邊界沖突的情況。

(2)避讓基本農田。項目組與各鎮、村積極溝通規劃村莊邊界選址,協調與基本農田矛盾,通過多輪的反復協調,最終確保方案與永久基本農田無沖突。

(3)避讓生態敏感區,確保規劃的集聚提升類村莊、特色保護類村莊全部不在生態紅線區域,生態紅線范圍內的村莊盡量納入搬遷撤并類。

規劃形成的成果未來統一納入國土空間總體規劃,作為國土空間總體規劃的前期支撐;同時,規劃本身也作為指導實用性村莊規劃的法定依據,將鎮村布局規劃融入新的空間規劃體系之中。

6 結束語

鎮村布局規劃已經經歷了多輪修編、調整,既是因為時代背景變遷、城鄉建設重點變化,也是因為規劃脫離鄉村發展實際、脫離農民實際需求等原因。在城鎮化進程過半的背景下,從城市視角回歸鄉村視角,關注鄉村本身的生產、生活需求,體現鄉村本身特點,探索鄉村振興的路徑是重要的課題。針對鄉村特點、地方差異、特殊人群實際情況,因地制宜采用編制技術手段、制定針對性保障政策,確保規劃具有較高的可操作性。在國土空間規劃體系構建的過程中,如何與總體規劃、其它專項規劃、下位規劃進行銜接,也是當下鎮村布局規劃等專項規劃需要探索的重要課題。