自然資源規劃監測評估信息管理系統設計

王春磊，張 興

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100088）

0 引言

“十三五”期間，自然資源發展規劃監測評估工作主要圍繞《國土資源“十三五”規劃綱要》和國家規劃綱要中自然資源領域內容實施情況，任務具有范圍廣、數據量大、專業性和綜合性突出的特點，評估資料包括資源屬性、要素統計、支撐性文件及地理空間等數據，數據格式和表達形式多樣，存在管理交叉、信息化水平低等問題。為規范評估過程與規劃數據管理，高效、實用的規劃實施信息管理系統構建具有十分重要的現實意義，可提高規劃實施評估工作的效率和質量，為科學化決策提供支撐，也為相關發展規劃評估工作的信息化建設提供參考。

通過完備的指標體系建設、有效的規劃實施進展情況監控和評估，相關人員可以了解規劃的執行效率和執行問題，及時進行內容動態調整和方向糾偏，提升規劃的政策效力[1-2]。根據評估工作業務需求，本文以“數據中心+平臺+多用戶協同”的應用方式，提出構建協同聯動規劃管理部門、執行單位與評估機構的規劃監測評估信息管理系統的方法路徑，實現規劃實施進展信息填報、核查任務抽樣、實施效果評估等全流程的標準化和信息化管理，支持多類格式支撐材料的上傳與下載，可極大提升規劃實施進展數據的采集質量和上報效率。

1 系統架構

自然資源規劃監測評估信息管理系統采用SOA 架構，從邏輯上分為基礎層、數據層、支撐層和應用層，如圖1 所示?；A層主要為系統運行環境，即系統運行的網絡、系統功能實現的軟件和硬件物理資源，營造動態適應性、高性能計算的運行環境和存儲環境，便于高并發用戶應用及各級業務系統接入。數據層由自然資源普查、調查監測、基礎地理信息、專項業務、相關支撐、歷年樣本點等數據組成，包含系統的核心要素，具有數據交換、存儲和管理等基本功能，并對應用層數據共享、數據整合、信息挖掘等操作提供支撐。支撐層為應用層多個模塊提供支撐服務，包括用戶管理、單位名錄管理、報表服務引擎、模板編輯管理等應用組件。應用層實現自然資源規劃相關信息調入調出、綜合應用等服務，主要包括規劃核心指標管理、重大任務實施信息管理、重大工程項目管理、核查任務抽樣、規劃實施評估、專題成果展示模塊。

圖1 系統架構

2 監測評估指標體系構建

2.1 指標設定原則

合理的指標設置和分析可以提升規劃評估效率和評估質量[3]，也為信息管理系統構建提供便利。結合發展規劃的特點和自然資源管理工作的特殊性，自然資源規劃實施評估指標設定原則包括以下幾個方面。

（1）匹配性。自然資源規劃實施評估指標要較好地支撐規劃文本中的某項或幾項重要目標，指標體系能全面、綜合地反映規劃執行情況。

（2）可比性。指標設置要簡單明了，具有明確的含義和穩定的統計來源，可以滿足不同維度的比較[4]。

（3）連續性。指標在規劃周期內具有明顯的年度變化特征且持續存在，應當充分反映規劃內容執行情況與實施效果。

（4）獨立性。各個指標內涵清晰、外延明確，同一層次的指標相對獨立，不存在明顯的因果轉換關系。

（5）前瞻性。指標與規劃周期內的宏觀經濟形勢聯系緊密，能夠反映經濟、社會重心變化或適應規劃優化調整需要。

2.2 規劃核心指標

按照規劃的定位，規劃核心指標分為約束性指標和預期性指標。約束性指標是評估工作的考核重點，具有明確的分解任務、管理制度和激勵機制；預期性指標為規劃期末期望完成的進度性指標，主要在政府部門指導和政策推動下通過市場主體實現[5]。例如，“十三五”時期自然資源規劃實施評估核心指標主要包括耕地保有量、高標準農田建設面積、新增建設用地總量等。

2.3 重大任務評價指標

重大任務的監測評估側重規劃實施過程和社會效益評估，從規劃實施機制角度綜合判斷當前時期、發展階段、約束條件下的發展導向，探究規劃實施過程中的政策作用，關注規劃期政策內在的行政管理過程及其偏差情況，對管理者行為策略、利益相關者接受度及其產生的直接或間接經濟、社會、生態、民生效應進行分析。自然資源規劃實施評估中的重大任務主要采用“目標細分型”評估模式和問卷調研評估模式。

“目標細分型”評估模式基于目標管理理論[6]，結合自然資源規劃的目標屬性和內容特點，將規劃重點任務的文本藍圖總目標細分量化為國土開發格局、資源保護與集約利用、資源保障與供給能力、國土空間生態保護修復、自然資源管理體系建設、自然資源基礎支撐和其他任務7 個一級指標。按照規劃實施質量、實施效能、可持續發展能力、滿意度評價4 個維度構建二級指標，以具體目標、評價準則和評價因素為標準細分三級指標?！澳繕思毞中汀痹u估模式主導的自然資源規劃重大任務評估指標體系包括7 個一級指標、38 個二級指標和156個三級指標。重大任務以指標形式量化后，明確了規劃目標，形成了規劃目標導向、衡量目標價值、實施監測評估的循環，便于規范規劃管理行為和提高實施效率，也有利于提高評估工作質量。問卷調研評估通過問卷調查法獲取公眾對自然資源規劃重大任務實施的反饋意見，分析規劃中的公眾重點關注領域，客觀反映公眾的規劃實施意見與建議，其主要收集規劃重大任務實施的社會效益指標和滿意度評級指標[7]。

2.4 重大工程評價指標

重大工程實施涉及協調管理、進度監測、效益評估、資金投入等多個異質性子工程，其要素之間關聯性強[8-9]。重大工程按生命周期分為前期籌劃、開發設計、具體實施和竣工驗收4 個階段。前期籌劃、開發設計和竣工驗收均有完善的文件、合同或報告支撐，具體實施階段為規劃評估中的重大工程監測重點。按照影響重大工程的相關因素，可分為由領域層、目標層、準則層和指標層構成的“金字塔”型測評架構[10]，從組織、完成、建設和資金維度構建指標體系。根據指標層各基準指標的相關性進行優化，對優化后的指標進行權重賦值、指標分值計算、資料收集和模型構建等操作。為消除評價指標量綱的不一致影響，綜合評價指數構建時對評價指標進行歸一化處理。

本文以某項重大工程為例，說明重大工程項目實施成效量化評估?？傮w來看，該重大工程項目評估共設4 個層級、33 個評估指標，形成單個項目實施成效量化評估指標體系，如圖2 所示。其中，組織指標主要描述工程實施機制的建設情況及其支撐能力，為保障工程進度和質量，完成指標描述一系列要素投入和產出效果；建設指標描述重大工程項目的建設控制情況；資金指標描述項目實施的預算投入和分配情況。

圖2 重大工程項目實施成效量化評估指標體系

3 系統功能與關鍵模塊設計

3.1 規劃實施進度信息采集模塊

該模塊實現相關指標、重大任務、重大工程進展信息及支撐材料的填報和管理，主要包括規劃核心指標、重點任務進度情況指標與季度綜合報告、重大工程季度監測指標及實施效果情況、其他信息等。

（1）規劃核心指標。該模塊為全國及各?。ㄗ灾螀^、直轄市）評估年度約束性指標和預期性指標設計。以耕地保有量和建設用地規模為例，耕地填報信息包括耕地面積及基準耕地保有量面積、耕地質量，新增建設用地規模填報信息包括基期值、新增建設用地審批及土地征收、建設用地增存掛鉤情況等內容。該模塊實現評估年度全國及省級耕地面積減少率和耕地質量變化率的自動計算、結果填報、查詢與導出功能，實現評估年度全國及省級層面新增建設用地面積規模變化率的自動計算和結果填報、查詢與導出功能。省級及以下用戶需要填報本行政區年度指標進度情況；國家級用戶可以根據省級填報數據自動生成該項指標的省級年度進度報表，根據實際情況對省級指標分解的基期值進行修正，按照多種邏輯查詢和審閱相關數據和文件。各級用戶可對權限范圍內的填報信息進行查詢、編輯和下載。

（2）重點任務完成情況。該模塊實現本級評估年度主要戰略目標和重點任務完成情況的填報和管理。國家級用戶主要對省級及以下用戶進行填報信息指導、信息審核、文件推送等操作。省級及以下用戶填報重大任務名稱、內容、牽頭單位、參加單位、分工情況、調整情況、實施進展指標統計報表，綜合報告等內容。綜合報告主要圍繞任務執行情況（已完成或如期推進或滯后）、具體進展、下一步有關情況等內容，還需增加部分任務的群眾滿意度調查表、社會影響評價等內容。

（3）重大工程實施情況。該模塊實現本級評估年度重大工程完成情況的填報和管理。實現省級用戶對評估年度全省新開工、投產使用及竣工驗收工程項目信息的填報或批量導入、項目清單管理，支持本省填報數據和支撐材料的查詢、編輯與下載；國家級用戶可對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）填報的重大工程項目進展情況及支撐資料進行查詢與下載。省級用戶填報工程專欄編號、工程項目名稱、項目牽頭單位、工程項目參加部門、具體任務內容、任務屬性、建設狀態、預期符合情況、未開工項目預計開工時間、成果完成時間（項目投產、文件出臺時間等）、可衡量可考核的具體工作目標、年度實施進展、項目總投資（重點任務類可不填）、已完成投資情況、資金來源（中央預算、中央財政性建設資金、地方財政資金、社會資本）、主要困難、下年度工作安排等內容。

（4）其他信息。其他信息主要包括規劃目標責任考核情況和成果應用情況。省級用戶對本省評估年度自然資源規劃的下達指標分解、任務對接、責任落實、考核指標量化、成果應用領域與效益評價等進行填報，并上傳文字說明、報表或其他支撐資料；國家級用戶對省級單位填報的相關材料進行查詢瀏覽，對支撐材料進行下載。

3.2 核查任務抽樣模塊

數據表單、資料及支撐材料收集完畢后，省級用戶根據管理權限登錄核查任務抽樣模塊，根據預設的數據校驗規則審核填報的業務數據，調取歷史數據庫中的數據并與填報業務數據進行比對，將系統審核的業務數據報送至自然資源部或被委托的評估機構。自動化數據審核和催報功能減輕主管部門數據審核、催報工作強度，保證上報數據的準確性和真實性。國家級用戶可根據省級填報情況，選取某些指標、任務、政策實施等情況對重點市縣填報數據進行復核，并將復核抽取結果推送至各?。ㄗ灾螀^、直轄市）填報系統；聯合省級規劃管理部門開展實地調研，結合前期掌握的相關數據，對數據的真實性進行抽樣摸排。

3.3 實施效果評估模塊

該模塊可實現國家級用戶調取、復核和綜合性評估各?。ㄗ灾螀^、直轄市）規劃實施情況的填報信息及資料；主要通過比較省級數據與規劃中的國家分解數據年度值實現核心指標復核；重大任務復核以地方自評估并結合問卷調查結果為原則，以地方提交材料的真實性為重要考量因素；重大工程復核則通過對比地方填報數據與責任司局及工程管理部門掌握的相關數據或重要數據，確保數據的真實性和可靠性。按照規劃實施評估有關評分方法和計算模型，系統基于國家級用戶復核結果自動計算生成?。ㄗ灾螀^、直轄市）各個單項指標得分和總體得分，支持評估結果的查詢、統計與下載。

3.4 運行維護系統

運行維護系統主要對用戶權限和角色、系統功能、運行維護及安全等方面進行管理，保障系統安全、正常運行。該系統主要包括用戶管理、功能管理、審計管理、數據字典管理、備份管理、應用性能監控和信息安全防護等模塊。其中，用戶管理模塊主要實現用戶權限設置和角色分配，對用戶訪問資源的路徑（如圖片、附件、頁面等）顯示和訪問進行權限控制，對具體的在線操作和產品制作進行限定。另外，系統為第三方組件、移動App 等預留集成接口，支持系統功能拓展和提升。

4 總結

規劃實施評估是保障規劃實施、提升績效強化問責的重要機制，也是規劃生命周期不可或缺的環節。本文根據“十三五”期間自然資源規劃評估的實踐，結合規劃數據特點和業務需求，提出自然資源規劃監測評估信息管理系統架構，通過對規劃中的核心指標進行分類，以“目標細分型”評估模式和問卷調研形式構建重大任務評估指標，從組織、完成、建設和資金維度構建重大工程評價指標并形成規劃監測評估指標體系，基于Web技術及數據庫技術開發系統，設計自然資源規劃監測評估信息管理系統的主要功能與關鍵模塊。該系統可實現規劃基礎數據和指標實施進展數據的標準化、科學化和信息化管理及數據展示、查詢、分析、統計等功能，通過分析指標數據在規劃期內的趨勢性變化特征及影響因素，可實現對規劃實施進展情況的有效監測，為規范評估過程與規劃管理提供重要的技術支撐。