全生命周期國土空間規劃實施監督系統構建
——以南寧市為例

曾晶晶，姜代煒，唐 敏，周 瓊

（1.南寧市自然資源信息集團有限公司，廣西 南寧 530023；2.廣西壯族自治區自然資源信息中心，廣西 南寧 530023）

0 引言

國土空間規劃是國家空間發展的指南，是各類開發保護建設活動的基本依據[1]，是國土空間治理體系的重要組成部分[2]。改革開放以來，各類空間規劃作為政府國土空間開發治理的政策工具，在經濟建設、城鎮化進程中發揮了重要作用。隨著國土空間結構失衡、城市無序蔓延、生態環境破壞等問題[3-4]的不斷顯現，“多規打架”“規劃審批周期過長”“規劃實施監督制度不健全”等問題[5-6]也逐漸暴露。當前，國土空間規劃仍處于探索階段[7]，在生態文明建設大背景下，如何重構并有效監督實施國土空間規劃體系、統籌區域協調發展，成為國土空間治理體系和治理能力現代化亟需解決的關鍵問題之一[8-10]。

國土空間治理能力的提升離不開現代化技術手段支撐。近年來，泛在感知、位置服務和人工智能等技術[11-12]不斷融合發展，成為實現智慧國土空間規劃的重要路徑[13]。北京、廣州、深圳等城市[14-16]積極探索國土空間規劃實施監督的新模式和新手段，以協同治理視角重新審視規劃、建設、管理3個環節，意在構建可感知、能學習、善治理和自適應的國土空間規劃實施監督信息系統。由于地區經濟發展、自然資源稟賦及生態環境狀況的差異性，各地還需根據自身條件探索適用本地區的國土空間治理方法。

本文立足南寧市現有條件，開展國土空間規劃實施監督系統建設，探索全生命周期國土空間規劃實施監督系統構建方法，建立1 套動態監測、分級預警和綜合評估機制，提升南寧市現代化國土空間治理能力。

1 全生命周期國土空間規劃業務

現代國土空間規劃已逐漸從單一要素向全要素、全過程、全空間協同治理模式轉變。國土空間規劃業務涵蓋國土空間規劃編制、審批、實施、監測、預警和評估全過程，為國土空間規劃的可持續健康運行提供支撐，國土空間規劃業務邏輯如圖1 所示。

本文針對國土空間規劃業務監督，使用時空信息鏈串聯各個業務的內在邏輯，長序列獲取業務過程中產生的流動信息，通過全生命周期管理閉環形成正向反饋模式。在規劃編制階段，建立國土空間規劃管控量化分析模型，對資源環境承載力和國土空間開發適宜性進行綜合評價，為科學制定空間規劃提供決策依據；在規劃審批階段，建立國土空間規劃過程指標規則，審查建設工程是否符合國土空間規劃管控要求；在實施監管階段，對國土空間規劃實施情況進行動態監測、分級預警和定期評估，為國土空間規劃修訂和完善提供科學依據。

2 建設思路

本文以南寧市“國土空間云”為基礎，建設南寧市國土空間規劃實施監督系統，對國土空間規劃實施進行常態化、動態化監督，建立信息化監測預警評估機制，精準識別和評估國土空間規劃實施狀況和變化趨勢，及時糾正規劃實施偏差情況，實現南寧市主體功能區戰略和空間管控要素平穩落地，系統架構如圖2 所示。

圖2 南寧市國土空間規劃實施監督系統架構

（1）建立國土空間規劃時空信息數據庫。綜合考慮時空尺度和語義約束關系，深度融合南寧市自然資源、空間規劃、空間管理、社會經濟及監測預警評估等數據，統一數據基底，通過動態監測方式滾動更新時空信息數據庫。

（2）建立動態監測、分級預警和定期評估機制。提取空間規劃監測指標，利用多種信息化技術對南寧市國土空間規劃實施狀況進行動態監測、預警評估，探測規劃實施過程中的變化偏差情況，為日常監管、規劃執法提供支持。

（3）協同開展國土空間規劃實施監督工作。開發各類邊緣端應用系統，提供國土空間規劃分析評價、成果審查與管理、監測預警評估、指標模型管理等應用服務，支持多終端的公開公示、意見征詢、公共監督等社會公眾服務。

3 關鍵技術

3.1 基于時空信息數據庫的規劃信息統一管理

依據統一標準規范，本文建立國土空間規劃時空信息數據庫，整體掌握南寧市自然資源分布、國土空間規劃布局和資源環境承載力情況，提供多維度時空信息服務，解決數出多門、標準不一、難以共享等難題，實現國土空間規劃信息的統一存儲、統一管理、統一應用和統一展示。

（1）集成“山、水、林、田、湖、草”顯性資源，挖掘“人、文、地、產、景”隱性資源，整合“地、洪、澇、旱”災害信息，對多層級、多類別、多時態、多維度的數據進行匯集整編、清洗萃取與融合更新，劃分自然資源、空間規劃、空間管理、空間監測預警評估及社會經濟數據庫。

（2）對5類數據庫進行時間域、空間域和屬性域標識，改正時間歷元，以多時相版本方式保留歷史狀態，聯動自然資源、利用開發和生態環境等動態監測數據，滾動更新空間規劃時空信息數據庫。

（3）提供數據更新與信息共享接口，通過南寧市政務數據共享交換平臺實現縱向貫通、橫向協同，與國家、自治區、市級政府部門進行實時數據共享交換，提供元數據、時間戳和數據字典等信息，實現不同業務部門協同審批建設項目。

3.2 基于全生命周期管理的立體監測

覆蓋城鄉建設、基本農田、生態環境保護等工程，開展國土空間規劃監測監管，運用信息化手段構建“天-空-地-人-網”國土空間規劃立體監測方式，兼顧周期性、應急性和實時性監測。通過有線或無線網絡數據傳輸，將國土空間規劃實施納入整體監測，無縫嵌入國土空間規劃全生命周期管理流程，全過程保留監測過程信息。

（1）國土空間規劃立體監測體系建立。開展低空無人機遙感影像采集，利用南寧市測繪地理信息企業無人機進行監測，解決國產衛星影像應急監測不足的問題。接入生態環境、交通市政和公安應急等物聯網監測設備，如城市攝像頭、地面監測站，在重大規劃項目場地安裝規定的物聯網監測設備。為監測執法人員開發簡便快捷的邕“e”登、“多測合一”等移動App 巡查終端；接入政府網站、“愛南寧”App 等，為居民提供國土空間規劃的公眾監督窗口。

（2）多層次監測與執法督察相結合。結合自然資源監測、不動產登記和執法督察等工作，利用遙感動態監測、地面固定感知和移動App 巡查終端等信息技術，通過“AI+人工”方式識別“問題地塊”，信息系統自動通知執法監察人員查處違法用地情況，打擊批而不建、建而不產、建設用地侵占生態保護紅線或永久基本農田等行為，維護國土空間規劃權威性。

（3）全過程監管規劃審批過程留痕信息。以信息流串聯項目立項、用地審批、規劃許可、工程建設、不動產登記及生態修復等監管鏈條，對各個規劃階段的編制審批成果信息進行標準化溯源審查，結合遙感動態監測、審批圖件和移動App 巡查等方式，對超過審批時間閾值情況進行報警，對擅自調整規劃、違規審批或未批先建等情況進行查處，實施分級考核問責制度。

3.3 基于過程指標模型的預警評估

通過挖掘空間規劃、自然資源現狀和立體監測數據的語義關聯與時空約束關系，構建自然資源監測、空間規劃管理、生態環境評估等空間指標模型庫[17]，進行空間聯合計算、空間統計分析和區域時空模擬，系統揭示區域時空演變態勢，對國土空間規劃實施過程進行監測預警，綜合評估國土空間規劃實施情況，為國土空間規劃實施監督提供科學依據。

（1）提供可計算、可預警和可操作的國土空間規劃監測指標。根據國家、自治區和市級相關規劃標準，對空間規劃數據進行空間圖形交叉檢測、屬性信息一致性檢驗和空間協調性分析，提取重點管控、強制約束和預期指導等表征指標，基于目標權重計算各項空間指標閾值，在全域范圍內劃分不同預警等級，以定性與定量相結合方式提高監測預警的精準性。

（2）提供動態監測、長期預警信息服務。承接國土空間規劃監測指標，時空識別實際建設情況與空間規劃目標偏差，采取不同的處置應對措施。繼續保持運行正常型指標的現有實施進度；需要加大運行緩慢型指標的推進力度，確保實現近期規劃目標；對于超載預警型約束指標，提供超載因子解析服務，重點防止出現類似情況。

（3）動態維護規劃實施、“三線”保護、國土空間安全和生態環境保護等專項監測預警指標，提高系統對國土空間規劃實施變化情況響應的靈敏性。特別在生態環境保護方面，構建嚴密的生態屏障、生態廊道和生態安全格局，提供穩定的生態安全預警信息服務，實施生態環境保護分級管制[18]。

（4）提供國土空間規劃綜合評估信息服務。主動吸納國土空間規劃實施相關的行業監管數據，如人流輿情、手機信令、水體污染、碳排放等，基于“壓力-狀態-影響-響應”模型[19]對自然資源利用效率、城市發展活躍情況和生態環境健康狀況等進行定期評估。從指標信息變動方面分析空間規模、布局和變化趨勢等信息，評估空間規劃實施方向、工程建設開發強度和生態環境保護力度，輸出國土空間規劃實施成效綜合評價報告，提供空間決策信息服務，始終確保國土空間開發建設與資源環境承載能力相適應。

4 實踐效果

在國家、自治區相關標準規范基礎上，本文將自然資源、生態環境、農業農村等1210 個建設項目納入南寧市國土空間規劃重大項目清單；協調解決專項規劃空間沖突矛盾問題；建成國土空間規劃時空信息庫；制定10 項標準規范；累計錄入2501 萬個圖斑，數據量約60 TB；開發規劃編制、規劃審查、監測預警和治理評估等182 個空間指標模型；提供空間管控、監測預警、治理評估、超載因子解析、智能決策和協同審批等信息服務。

南寧市國土空間規劃實施監督系統于2021 年上線。自系統運行以來，與96 家政府部門和企事業單位實現了信息互聯互通，約2000 個注冊用戶，系統日平均訪問量為13 273 次，接入的聯網監測設備約700 套，全過程監管國土空間規劃建設項目808 個。其中，“多測合一”審批已從135個工作日壓縮至30 個工作日，審批效率提升了78%，有效提高了規劃審批效能。

5 結語

通過建設南寧市國土空間規劃實施監督系統，南寧市深度融合國土空間規劃時空信息數據庫，提供多類型時空信息服務，重點探索了國土空間規劃動態監測、預警評估和實施監督機制構建方法。該系統實現了部門信息共享和業務協同，既響應了國家、自治區等相關政策要求，又滿足了市級城鄉發展現狀和實際業務訴求，對南寧市國土空間規劃實施情況進行了有效監督。后續將進一步強化國土空間規劃立體監測技術手段，提高國土空間規劃評估預警能力，科學輔助國土空間規劃決策。