美國高溫適應規劃探索及鳳凰城實踐的探究與啟示*

尹名強 胡 紋 何寶杰 YIN Mingqiang, HU Wen, HE Baojie

0 引言

2023年4月21日，世界氣象組織（WMO）發布了《2022年全球氣候狀況》報告，指出2022年全球平均氣溫比工業化前的平均氣溫高出約1.15 ℃[1]。氣候變化誘發極端高溫熱浪，2022年持續的高溫熱浪侵襲了包括中國在內的諸多國家。尤其是中國高溫熱浪的頻率與幅度也已超過1960年基準水平的兩倍[2]。此外，伴隨著城市化進展，城市下墊面類型發生顯著變化，誘發熱島效應，加劇城市高溫問題[3]。按當前的氣候變化速率，預計在2050年我國將有1.1—2.5億人口遭受極端高溫與致命熱浪的侵襲，屆時年均經濟損失將達到7.0—10.6萬億元[4]。隨著平均空氣溫度的升高和極端高溫持續時間的延長，誘發一系列的次生災害[5]，例如2022年重慶大型山火、西南地區水電匱乏、城市大范圍限電、急性和慢性高溫疾病頻率高發。高溫風險與威脅對城市發展與居民健康安全造成巨大挑戰。

積極應對城市高溫變化，將適應氣候變暖與高溫挑戰納入城市空間規劃挑戰，對于科學統籌城市“三生”空間、保障國土安全具有重要意義，但是全球在高溫適應規劃及目標實踐仍不系統與成熟。美國作為高溫適應規劃先行實踐國家，探索將高溫適應納入空間體系實踐，積累了一定經驗。與中國一樣，美國國土面積廣大，大部分地區位于中維度地帶，氣候類型多樣，兼具熱帶沙漠氣候、地中海氣候和溫帶海洋性氣候。美國非盈利組織第一街基金會的研究報告顯示，從得克薩斯州和路易斯安那州向北延伸至五大湖區域的美國中心地帶，正形成一條“極端熱帶”，這條高溫帶穿過美國中部，民眾體感溫度將超過51.6 ℃，并且未來30年（至2053年）將影響超過1.07億美國人，加州死亡谷與亞利桑那州南部高溫變化更為顯著[6]。美國鳳凰城作為其中典型代表，在全面推進高溫應對實踐中積累的經驗與教訓，對我國探索具有中國特色的城市降溫規劃設計新體系具有現實緊迫性。

1 美國高溫應對的規劃設計框架與發展脈絡

20世紀90年代中期開始，美國開始探索城市高溫應對實踐，1995年華盛頓頒布地方健康行動計劃，多個城市乃至聯邦政府致力于通過轉變規劃建設理念，從行政體系到規劃實踐，強調通過整體籌謀經濟社會目標和空間時序建設來實現城市的綜合發展，開創首席高溫官制度，依托于自然資源空間規劃體系，同時吸納公共衛生和應急管理機構，避免長期關注政策規劃而忽略高溫應急狀況以降低城市高溫風險，形成“首席高溫官制度+適應規劃體系+線上—線下技術支持”的綜合發展框架。

1.1 行政長官的制度改進

為應對日益嚴峻的極端高溫事件，地方政府、洛克菲勒基金會與大西洋理事會合作設立“首席高溫官制度”，負責研究該市所有氣候影響及其導致的社會公平問題，與市政府其他部門、社區組織、非政府團體合作，提高公眾對高溫危險的認識，監控高溫風險指標，并制定高溫應對的政策目標與實施行動計劃。2021年4月，邁阿密任命全美第一個高溫首席官，隨后鳳凰城[7]、塞拉利昂弗里敦[8]、洛杉磯[9]進行了類似的官員任命。

1.2 高溫適應規劃的體系探索[10]

依托自然資源的空間載體，美國高溫適應規劃通過整合不同級別的現狀評估和行動方案，匯集來自不同部門的多元參與者，以加強高溫風險的準備、應急與恢復。高溫適應規劃體系既包括短期、長期措施，又包含具體的行動計劃，主要包括5個組成部分。

第一，綜合發展規劃。綜合規劃作為高溫適應規劃的頂層引導，在整個規劃編制體系中以總體愿景和政策指導的形式構建高溫韌性政策框架，聯邦政府并不會直接主導綜合規劃，而是通過提供專家咨詢、政策資金計劃等形式將國家資源傳遞給各州地方政府，使各州規劃呈現出高溫應對、工程建設和社會經濟發展的綜合特征。內容包括：總結地方相關的高溫氣候基本特征，特別是與區域氣候變化有關的信息預測和影響評估；確定城市中的高溫脆弱地區；明確高溫韌性的規劃治理目標；提出高溫緩解與適應的指引性措施，例如有效控制城市的無序擴張、合理引導城市開發強度、強化鄉村的可持續發展、提高城市的自然資源承載能力。

第二，分區規劃。分區規劃是對地方高溫綜合規劃確定的目標、指標、任務，在自然資源空間與實施管理層面進行的細化分解和深化落實，依托城市分區條例，形成明確的法律法規，作為實施行動的管制工具，涵蓋與高溫規劃相關的各種要素，包括土地利用、交通、公園綠化等，統籌生產、生活、生態等各類資源配置，綜合各類專業專項規劃要求，如建筑物的體量、形狀、外墻圍護結構、城市道路材質等，復合實施路徑設計、規劃單元指引、近遠期建設時序等內容。

高溫分區規劃作為傳統分區條例的重要組成內容，由于區劃調整程序繁瑣與冗長流程，高溫分區規劃一般以疊加分區、浮動分區的形式，在城市發展過程中，以“補丁”形式對原有區劃進行補充，運用更為細化與多樣的技術方式來實現高溫管理。

第三，功能規劃。針對重點地區，以社區為依托進行高溫相關的專項規劃，地方政府部門倡導基于共同利益編制功能規劃，主要包括兩大類型：一類是依托傳統規劃類型；另一類是圍繞氣候適應性。其中傳統規劃類型包括：戰略規劃、更新規劃、防洪專項、交通規劃，戰略規劃中增述高溫主體、目標和實施計劃，交通規劃中明確步行與騎行友好型涼爽廊道的空間落位與實施策略，更新規劃優先考慮城市公共空間的高溫韌性設計等。氣候適應性的功能規劃主要包括：氣候行動（適應、韌性和可持續發展規劃）、風險管理規劃，不同于綜合規劃，城市氣候適應性評估一般不會納入城市體檢制度，多以技術文件形式獨立呈現，通過技術導則引導，以附錄的形式將不同土地利用形式對高溫的影響納入綜合規劃或分區規劃。

第四，高溫行動指引。高溫行動規劃作為一種新的規劃類型，結合韌性規劃、防災減災規劃、公共衛生規劃，更聚焦于高溫風險的應對。它既可以是單獨編制也可以是城市防災規劃的附屬內容。高溫行動規劃可以從不同空間規模（例如建筑、社區、城市、區域）和類型（原生高溫、次生高溫）關注高溫韌性。高溫行動規劃作為一項承上啟下的規劃，它可以融合多項規劃類型，向上能夠對接綜合規劃，分區規劃，橫向可以聯系其他應急規劃。目前世界上普遍認為“緩解設計”與“適應管理”是有效的高溫應對策略，主要包括城市高溫的影響預測；設定高溫活動條件的氣候閾值，來啟動應急響應計劃；高溫脆弱人群的空間分析；高溫恢復規劃；責任主體的職責界定；高溫行動規劃的實施評估與反饋等等。

第五，其他相關規劃。雖然不是傳統空間規劃的重要內容，但是由應急管理計劃和公共衛生計劃構成的高溫防控準備是社區乃至城市高溫韌性能力的重要組成部分。應急管理計劃指的是高溫險情下社會面的應急系統運作和協調。在國家氣象局發布高溫預警信息后，規劃師通過高溫脆弱評估及時輔助社區進行應急管理，其中包括弱勢群體的空間分布、交通路線的適應性選擇、避暑冷卻中心建設、應急能源保障等等。與應急管理計劃相似，美國疾病預防控制中心提出公共健康規劃包括5個步驟：高溫脆弱性評估、醫療設施承載力評估、高溫疾病風險防控、制定氣候適應性計劃和活動質量評估。

總的來說，城市高溫應對作為一個新興空間規劃類型，即使美國關注時間稍早，也未能形成系統的編制框架，內部仍有多處交叉與重復，同時由于受到經濟社會發展的復合型要求，高溫行動計劃強烈依托政府與社會資本介入甚至全托，更多是單項計劃的多個策略帽子。

1.3 高溫應對的“線上—線下”聯邦技術支持

伴隨著物理空間的土地城鎮化轉型，網絡空間作為新的空間形態，成為人們生產生活新空間。政府通過網絡空間宣傳高溫適應理念、促進高溫健康風險應對，2015年6月開始，聯邦政府依托美國疾病與預防控制中心、國家大氣與海洋管理局設立國家高溫健康信息系統，旨在整合和提供關于高溫健康的綜合信息與資源，作為高溫健康綜合信息的公眾展示平臺。2022年7月開放高溫信息門戶，通過匯集各個政府機構和組織的高溫相關數據、預測、警報和建議，向全社會提供全面、準確的高溫信息，公眾能夠更及時了解生活圈范圍內極端高溫的發展趨勢及風險指數，更便于規劃師和管理者做出相應決策。

2 鳳凰城的高溫實踐案例

由于氣候變化，高溫熱浪正在影響所有地區和各種規模的社區，但是以貧困為首要特征的弱勢群體與高溫脆弱風險復合集聚，老年人、兒童和患有慢性病的人承擔著較大的健康風險，鳳凰城高溫不公平現象顯著，城市內部低收入區域，城市陰涼面積最少，體感溫度則越高。

2.1 基本情況與特點

鳳凰城作為美國亞利桑那州州府，位于馬里科帕縣，高溫常年存在，作為美國最炎熱的城市之一，當地人稱為“太陽谷”，一年有144天（主要集中在5—9月）空氣溫度平均高達37.8 ℃，一年中平均有18天最高氣溫達到43 ℃，甚至超過50 ℃。作為美國第五大人口聚集地，快速的城鎮化與常年干旱的氣候特征，導致鳳凰城高溫、干旱復合，城市水資源緊缺，植樹與維護成本昂貴，且主要依靠高個體資本，導致城市面臨嚴峻的高溫挑戰。

鳳凰城腹地寬廣，道路平坦，鳳凰城居民私家車輛飽有率高于90%[11]，每輛車有四個以上的停車位，停車場用地占城市總用地的10%[12]，硬質路面取代藍綠基礎設施，加劇了城市熱島效應。同時，以車為主的發展模型忽略了人行道的精細設計，整個鳳凰城植物覆蓋率低，約為13%[13]，大部分人行道缺乏遮蔭樹木，鳳凰城建筑物高度普遍不高且遠離人行道，因此無法產生面廣量大的遮蔭，陽光直射馬路，不斷傳遞熱量給地表與空氣。

2005年一場高溫熱浪導致鳳凰城30人死亡，2020—2021年間高溫熱浪導致662人失去生命（城市流浪人群占到40%），死亡率直接上升20倍[14]。鳳凰城市政府為了積極應對高溫風險，2005年成立“高溫救助網絡”組織，該組織由馬里科帕政府協會領導，并與當地政府、非營利組織、宗教社區和企業共同協調應對極端高溫事件，每年5月循環啟動，主要負責搜集居民訴求、協調提供免費避暑納涼點、冰鎮飲用水和日常應急生活用品；在極端高溫時期，通過傳媒信息、警示標牌和步道臨時管控等措施，減少居民和游客的高溫疾病發病率乃至死亡率。

2.2 鳳凰城的高溫適應規劃實踐

2.2.1 鳳凰城的綜合規劃

2021年鳳凰城在經歷嚴重高溫災害后，成立由政府全資資助的高溫緩解行政部門（5人制），設立首席高溫官員，專門負責高溫適應、城市降溫全鏈條事宜。同時，鳳凰城率先啟動 “高溫準備計劃”作為城市高溫綜合規劃[15]，這是美國高溫應對的第一個平臺計劃——將“高溫準備”視為“颶風準備”，將高溫熱浪視為溫度海嘯，主要包括4個主要內容：第一，加強高溫救助網絡的輻射區域，擴大城市避暑納涼點（2022年達到112個）和便民冰鎮水補給點（2022年達到56個），在極端高溫天氣條件下為市民（尤其是流浪人群、老年人、兒童、戶外工作者及家中沒有安裝空調的居民）提供臨時的納涼場所；第二，實施高溫預警系統聯動，包括發布高溫通知、預警和醫療，為社區、一線吹哨者、公益團體等利益相關者提供系統高溫應急培訓，壯大社會志愿者力量，使其了解如何識別和應對高溫相關的突發病癥，提升社會面高溫意識和應急處理能力；第三，開展室外物資補給計劃，2022年利用新冠救濟盈余資金（60萬美元）購買降溫產品，向低收入家庭和社會流浪人群，擴面提供風扇、空調、冰鎮水、帽子、遮陽傘、手套等避暑物資。第四，動態監測和評估高溫準備計劃，以確保其有效并繼續滿足該市居民和游客的需求。

2.2.2 鳳凰城的分區規劃

鳳凰城實施城市熱島緩解工程，并將成果納入法定規劃——分區規劃，明確要求擴大城市“樹冠覆蓋率”（樹冠正投影地面的比例）以提供樹蔭，減少城市不透水蓋度。在《分區條例》（1207章節）要求市中心地區的遮陽標準：建筑面積超過465 m2的所有項目，以夏至日12點為參照標準，必須提供至少75%的人行道陰影，50%以上的開放空間必須達到遮蔭，且植物藤架的遮蔭效果必須達到50%。

推廣實施綠色基礎設施，《分區條例（13章節）》[16]要求推廣運用冷屋面材料，以減少城市地區吸收的熱量，如涼爽屋頂和路面技術，鼓勵進行低碳節能建筑設計，以減少室內空調的依賴，降低溫室氣體的排放。

2.2.3 鳳凰城的功能性規劃

2010年鳳凰城開始編制城市植物遮蔭總體規劃[17]，提出將鳳凰城創造成為21世紀更健康、更宜居、更繁榮的沙漠示范城市，通過對城市樹木和城市公園綠地的建設投資，在2030年實現整個城市平均25%的樹冠覆蓋率。2022年，鳳凰城對“城市植物遮蔭總體規劃”進行體檢評估與修編，重申25% 樹冠覆蓋率的核心評價指標，同時放寬城市法規，允許種植更多類型的非本地樹種。

相比于較低的樹冠覆蓋率（10%），鳳凰城道路密度為40%[18]，成為了熱島效應的重要貢獻者，因此，鳳凰城2020年啟動涼爽路面計劃（得到了美國環境署的資金支持），城市交通部門在八個社區和埃斯特班（Esteban）城市公園停車場分別選取一部分進行樣本試驗，鋪設45英里的涼爽路面（如圖3所示，深色為瀝青材質、淺色為涼爽路面）。在一天中的所有時間，涼爽路面地表溫度可以降低6.6 ℃左右，但是平均輻射溫度（代表人在行走過程中的熱負荷）在中午和下午平均增加了約3.0 ℃（圖1）。因此,城市的降溫行動不能僅僅是把城市路面刷上淺色圖層，需要多要素多策略的綜合作用。

圖1 不同時間段，涼爽路面（淺色）與常規路面（深色）的紅外熱成像效果對比Fig.1 comparison of infrared thermal imaging effects of cool pavement (light color)compared with conventional pavement (dark color) at different times

城市交通部門 2020 年實施涼爽走廊計劃[19-20]，“涼爽走廊”代表一英里長的步道、人行道或毗鄰主干道的其他慢行道，通過投資 100萬美元，每英里種植 200棵樹，增加戶外慢行空間的景觀吸引力。政府綜合高溫脆弱度、慢行生活圈潛力指數、步行可達程度、遮蔭設施指數（圖2），在全市9個試點路段中按照低分高潛分別篩選一英里長慢行道，分別種植200棵樹，總共1 800棵樹。市民可以根據個體偏好，在鳳凰城在線互動地圖中添加建議植樹候選點，基于公眾參與的項目試點提前半年完成當年200棵樹的種植目標。

圖2 美國涼爽廊道項目的核心流程Fig.2 the core process of the cool corridor project in the United States

2.2.4 高溫行動規劃編制內容

鳳凰城高溫行動規劃[21]依托社區改造計劃，通過引進社會資本力量實現城市降溫、改善人居品質。在編制的過程中，由社區行政人員、居民代表、規劃設計人員、社會基金組建核心團隊，通過工作坊形式與各個利益相關者進行訴求交談，促進對現實問題合適求解，同時促進居民與行政管理者更精準有效的溝通。

鳳凰城中部愛迪生—東湖社區（簡稱東湖社區）、南鳳凰城林多公園—羅斯利公園社區（簡稱林多社區）、大鳳凰城的梅薩水塔護理社區（簡稱梅薩社區）三個社區（表1）由于地表溫度高、經濟發展水平有限、弱勢群體聚集、樹冠覆蓋率低，導致高危不公平現象顯著，成為鳳凰城政府高溫行動規劃的試點，由自然保護協會、馬里科帕縣政府、 亞利桑那州立大學等共同發起。

表1 東湖社區、林多社區、梅薩社區基本信息一覽表Tab.1 a list of basic information about East Lake, Lindo and Mesa Community

整個高溫行動圍繞三個工作坊進行，第一個工作坊重點了解居民關切，以及居民在極端高溫天氣下的日常行為模式，居民通過手繪涂鴉形式向社區展示他們的活動軌跡及高溫適應更新訴求，社區邀請相關醫療人員向居民普及高溫應急知識與醫療器械使用細則（表2）。整個過程，居民可以免費了解高溫條件下的個人急救措施，設計師可以快速摸清社區“熱力”地圖與核心矛盾點。雖然三個社區擁有不同地理條件，但是居民的空間訴求表現出相對的一致性，總結概括為四點：上班和上學步行道、公交站點與公共空間等重點戶外場所缺少遮蔭設施；增加便民的城市冰涼飲水點；弱勢群體缺乏自適應的高溫基礎設施；難以負擔高額的室內制冷電力成本。

表2 東湖、林多、梅薩社區居民意愿改造策略一覽圖Tab.2 a list of strategies for the transformation of residents in the communities of East Lake, Lindo, and Mesa

具體的訴求方案因社區特點而異，例如，所有社區都希望給城市添加植物遮蔭，三個城市都在積極選擇城市道路進行植物景觀設計，增加降溫設施，東湖社區和梅薩社區側重于在增加植物設計的同時，擴充道路中間分隔帶；林多社區通過將植物設計與遮陽構造設施相結合，降低城市道路的裸露硬化面積。詳細的措施如表2所示。

規劃師圍繞城市遮蔭降溫的核心目標，在第二個工作坊過程中提倡舒適性和藝術性相結合，綜合四大策略體系：減少高溫風險、提升熱舒適度、積極緩解高溫、高溫輔助利用（圖3），根據社區居民在長期生活中反映出來的高溫暴露點或路徑，繪制“熱力”地圖，以此來顯示出居民迫切亟需優化的公共空間和道路。東湖社區依托2018年申請的3 000萬美元聯邦住房改造基金和涼爽路面項目，重點關注學生和老人出行需求，在上學路徑上擇優改造城市慢行道，使用涼爽路面鋪設人行道，在公交車站結合植物設計、更新遮陽結構與安裝便民冰水補給點（圖4）林多社區依托普恩特社會組織推進高溫緩解行動，優化室外大型公共空間以創造可供兒童與老年人臨時活動和避暑的涼爽場所，并且積極對接“高溫準備”計劃，增加城市公共綠化植物的日常維護資金；梅薩社區著重數字預警系統，人行過道聯動安裝預報系統，減少日間暴露等待時長；引入社區組織零售、藝術、創新和宜居社區發展公司（RAIL CDC），由于梅薩社區居民通常都是租房住，家庭樹木幼苗的培育需要耗費大量資金和精力，RAIL組織通過打造社區林場，集中培育政府植物幼苗，提高存活率，然后免費移植到住戶。

圖3 高溫應對精細化策略體系圖Fig.3 heat action refined strategy system

圖4 東湖、林多、梅薩社區主要改造策略Fig.4 main strategies from the East Lake, Lindo, and Mesa community

第三工作坊過程中，設計團隊使用2017年6月的氣象數據和地表形態數據（2010 NAIP），對三個社區改造前后（圖5）潛在高溫措施的降溫效果進行評估發現樹冠增加到30%，東湖社區可以普遍降溫1.1 ℃，在現實中最熱且陰影最少的地區（停車場周圍和醫院附近），降溫效果更為顯著。在梅薩社區、林多社區，適度地將樹冠增加到30%會導致整個梅薩社區的廣泛降溫3.3 ℃（表3）。

表3 東湖、梅薩、林多社區高溫緩解措施降溫效果評估Tab.3 evaluation of cooling effect of heat mitigation measures in East Lake, Mesa, andLindo communities

圖5 東湖、林多、梅薩社區規劃前后對比圖Fig.5 comparison of the community planning of East Lake, Lindo, and Mesa

2.3 經驗總結

鳳凰城作為美國高溫應對先行代表城市，基于自身地理環境、氣候特點與社會結構，在積極探索高溫應對社會實踐與規劃設計過程，體現出高溫緩解和管理同步開展的實踐經驗與應對特點：第一、鳳凰城政府積極倡導規劃先行，以“項目計劃”形式響應“綜合規劃”高溫適應要求，以分區規劃夯實遮蔭控制指標，行動規劃側重落地實踐；第二、成立高溫應對行政部門，設立首席高溫官，明確職能職責，統籌網絡空間與傳統物質空間全鏈條高溫事宜；第三、堅持多元主體參與，無論是綜合規劃還是行動規劃，鳳凰城政府始終堅持引進多元主體，通過協商的形式確定更新改造重點和難點。但是鳳凰城的實踐中也暴露出明顯的不足，在規劃實踐過程中更多依托地方自治，并未形成明確的高溫實踐路徑，例如缺乏系統自上而下的醫療、應急救援專項規劃，數字平臺各自為政，體現出明顯“聯邦—地方”脫節，更強調試驗探索；項目實踐帶有明顯資本前置特點，既有項目試點依托明確上位資金來源（例如聯邦住房基金、COVID-19救濟基金），并不能整體推進城市高溫適應實踐和系統提升城市高溫應對能力；高溫緩解措施需要具有顯著創新性，雖然增加植物種植擴大樹冠覆蓋率是一項行之有效措施，但是并不能從根源解決高溫風險，例如居民因高昂電費而棄用空調導致高溫健康危險，且植物生長是需要相對漫長培育周期，不僅需要資金更會加劇沙漠地區水資源短缺，全方位的城市降溫模式需要被提出以解決當下現實矛盾而非全然寄托未來。

3 對我國的經驗借鑒

3.1 應對全球氣候變暖，整體謀劃全面行動，構建“線上—線下”相結合的高溫適應規劃應對框架

目前我國已出臺氣候行動方案，但是關于高溫韌性缺乏明確指引，這是導致應急后滯、風險加劇的根源。我國高溫適應規劃應根據本國國情，構建自上而下的規劃傳導機制，建立從中央到地方的統一高效權威的垂直管理機制，中央確定明確的高溫適應編制主管部門，聯動自然資源、氣象、住房建設、交通、生態、能源等機構，并通過人權、財權、物權指導地方實踐，實現戰略、格局、行動的協同。由于地方在資源和技術能力的限制，上級部門技術引導顯得尤為重要，氣象局、衛健委、住建部、自然資源、生態環境、應急管理多部門協同制定“宏觀定性—微觀定位”高溫風險指標與評估標準，地方政府設定明確的職能部門或行政科室負責執行政策和標準，例如美國的首席高溫官員”，避免出現“部門化”，以確保高溫適應規劃自上而下的有效傳導和實施。

國家自上而下創新數字孿生引領性技術，突破傳統城市規劃的物理空間工作范疇，拓展網絡物理空間，打造孿生城市運行空間，營造“優質復合空間”，促進高溫風險意識的廣泛傳播。在國土空間一張圖的數字信息基礎上，有條件地對接全國乃至全球的高溫氣象基礎數據，積極完善城市信息平臺和運行管理服務平臺，構建城市高溫數據源體系，建設城市高溫大腦，融合遠程辦公、教育、醫療，集成智慧樓宇、智慧社區、數字家庭，實現全域時空數據的融合。

3.2 結合國土空間規劃，在“總體規劃—詳細規劃—專項規劃”中植入高溫適應規劃篇章

高溫應對是城市韌性的重要組成部分，需要依托國土空間資源的強力支撐，將高溫應對融入國土空間規劃體系提升城市整體高溫韌性，被認為是有效的工具路徑[22]。由于空間規劃編制體系的實施測度，高溫適應規劃在全面融入3大空間規劃編制類型時應有明確的側重?？傮w規劃層面，堅守安全底線，將高溫韌性納入“城市戰略目標”，通過重點項目，優化生態空間、城鎮空間格局，構建全域高溫韌性理念的傳導體系。第一方面，在建立統一的高溫基礎信息平臺上，將城市高溫風險納入城市體檢，進行全域高溫空間的脆弱性預測與評估，作為城市總體規劃動態評估機制的特色指標，促進有效引導增量空間，降低建設要素的高溫致災風險。第二方面，識別與保護市域范圍內重要的城市冷源（例如山體、江河湖泊）、通風廊道和城市避暑納涼點（例如城市防空洞），結合“三區三線”劃定控制范圍。第三方面，結合城市應急規劃，確定高溫應急準備與醫療預備設施的彈性發展用地。按照事權對應、分層管控的要求進行“市域—分區—單元”分解傳導，市域層面將城市冷源劃入生態紅線、應急救援和醫療保障以約束性指標指導詳細規劃。

為了規避一刀切的指標均質化現象，詳細規劃過程中通過“單元—街區—地塊”的三級細分，在單元層面明確自身發展的重點，緊扣總體規劃中的指標規模，立足全域的發展格局，通過調整用地、優化空間布局實現單元差異化發展，例如城市中心區強化避暑點與應急醫療設施的用地總量與空間可達。

街區層面從居民生活圈角度出發，側重于中觀管控，落實單元范圍內劃定的重要避暑設施、能源保障設施、應急醫療設施的具體數量、規模、位置及建設要求，強化生態紅線的強制性要求。

地塊開發細則中落實具體的高溫指標要素管控，根據用地開發的具體用途與開發強度，圍繞降低室外居民高溫暴露風險的基本要求，強化公共空間綠地率、地塊不透水蓋度、創新使用樹冠覆蓋率表征植物遮陰效果，落實城市降溫設施、高性能冷卻材料、應急醫療公共設施的控制線及控制要求。尤其是重點地塊，例如學校、公園、公共交通場站及其附屬，提倡結合綠色建筑管理條例，強調建筑的凈零能耗轉型與冷卻技術的普及，支持示范節水景觀。

專項規劃中新增城市高溫適應規劃，構建從理論到實踐的研究鏈條，通過分析城市高溫孕災環境與災害風險，結合城市特征與訴求，從“高溫緩解與適應”因地制宜構建城市特性的高溫韌性指標，圍繞高溫影響預測—高溫預警應急—空間脆弱性分析—緩解措施設計—高溫管理導則—實施評估與反饋給出提升策略與任務清單。

3.3 加強高溫應對的多目標、多主體綜合決策與績效評估能力與機制建設

城市工作面龐大冗余，積極有效的高溫適應規劃需要廣大公眾參與、理解，同時對市民高溫意識的教育培訓也是高溫韌性的重要組成部分，更需要廣大市民的參與。隨著政府職能和治理行為的轉變，政府逐漸采取市場化手段，通過政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息等方式轉為公共服務的購買者，提供公共服務，激發多元主體深度參與、協同聯動活力，多元主體協作參與社會治理形成了互動式治理的新模式（圖6）。

圖6 高溫適應規劃框架模式Fig.6 heat adaptation planning framework mode

因此，在規劃設計過程中搭建工作坊的交流平臺，一方面有利于擴大社會面，增加成員屬性；另一方面更有利于落實精準定位，得到市民真實意愿，編制有用的規劃。隨著城市發展模式的轉向，城市治理的重心逐漸下沉到基層，向精細化轉變。高溫應對規劃既需要宏大藍圖式的國土資源保障，更多地依賴過程式協作，作為技術和社會實踐并重的規劃力量，利用工作坊的形式，大力推動基層編制核心團隊的構建，由責任規劃師、社區賢士與社區的高度結合，補充基層規劃力量，滿足居民自上而下的訴求，聚焦重點領域，推動高溫應對、清涼社區硬座與治理多方面有著深遠的意義。但是由于高溫治理尚處于探索期，行政機制、市場機制、社群機制該如何形成有效的高溫互補協同共治模式還有待深化與先行先試。

圖表來源：

圖1：美國鳳凰城政府官網. City of Phoenix, Cool Pavement Program[EB/OL]. (2021-03) [2023-03-15]. https://www.phoenix.gov/streets/coolpavement.htm.

圖2：美國鳳凰城政府官網. City of Phoenix, Cool Corridors Program[EB/OL]. [2022-10]. https://www.phoenix.gov/streets/coolcorridors.htm.

圖3-4、6：作者繪制

圖5：根據參考文獻CONSERVANCY T N. Heat Action Planning Guide for Neighborhoods of Greater Phoenix[R]. Phoenix Regional Heat and Air Quality Knowledge Repository, Reports, 2019.整理繪制

表1、3：作者根據參考文獻CONSERVANCY T N. Heat Action Planning Guide for Neighborhoods of Greater Phoenix[R]. Phoenix Regional Heat and Air Quality Knowledge Repository, Reports, 2019.整理繪制

表2：作者繪制