中國—東盟數字創新合作的態勢與路徑選擇

姜志達,韓卓希

(1.中國國際問題研究院,北京 100005;2.萊頓大學,荷蘭 2311)

當前,全球數字化浪潮方興未艾,數字經濟正在成為推動各國經濟復蘇和全球經濟健康發展的關鍵力量。隨著數字經濟深入發展,其重點已從數字消費向產業數字化轉換,并且更加重視數字經濟的治理與發展模式。在產業數字化過程中,數字創新發揮著至關重要的作用,是產業數字化在微觀層面的實踐。

“十四五”期間,中國數字經濟發展進入新階段,開始逐步釋放數字經濟機制化所帶來的紅利。(1)《“十四五”數字經濟發展規劃》,中華人民共和國中央人民政府網站,2022年1月12日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm。習近平指出,“要把握數字化、網絡化、智能化方向,推動制造業、服務業、農業等產業數字化,利用互聯網新技術對傳統產業進行全方位、全鏈條的改造,提高全要素生產率,發揮數字技術對經濟發展的放大、疊加、倍增作用?！?2)《習近平在中共中央政治局第三十四次集體學習時強調 把握數字經濟發展趨勢和規律 推動我國數字經濟健康發展》,中華人民共和國中央人民政府網站,2021年10月19日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/19/content_5643653.htm。未來,中國要“加快發展數字經濟,促進數字經濟和實體經濟深度融合,打造具有國際競爭力的數字產業集群”。(3)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,中華人民共和國中央人民政府網站,2022年10月25日,http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。同時,東盟為了抓住產業革命與技術變革的機會,致力于從數字技術、服務乃至生態入手,將自身打造為具有變革性的、引領區域數字經濟發展的經濟體。(4)The ASEAN Secretariat, “ASEAN Digital Masterplan 2025”, January 22, 2021, p. 4, https://asean.org/book/asean-digital-masterplan-2025/.《2025年東盟互聯互通總體規劃》將數字創新確定為實現東盟無縫互聯的五大戰略領域之一,提出“加強中小微企業技術平臺,制定東盟數字普惠金融框架,建立東盟開放數據網絡,建立東盟數字數據治理框架”。(5)The ASEAN Secretariat, “Master Plan on ASEAN Connectivity 2025 (MPAC 2025)”, September 6, 2016, p. 7, https://connectivity.asean.org/wp-content/uploads/2018/10/Master-Plan-on-ASEAN-Connectivity-20251.pdf.在此形勢下,數字經濟創新應用成為推動中國與東盟在數字領域深入合作的關鍵,此舉有利于加速雙方經濟的轉型升級,構建穩定、良性的區域數字經濟秩序。

一、中國—東盟數字創新合作的意義

數字創新是通過對數字技術的開發和應用,賦能傳統產業,推動其進行的轉型升級。(6)狹義上,數字創新意味著開始使用新的或顯著改進的數字產品,例如半導體、運動傳感器或軟件等。更廣泛意義上是指數字技術被用于開發新的數字產品和服務,提升現有的或者構建新的商業流程,以及改變現有的商業模型。廣義上,數字創新是指使用數字技術來創造新的產品、工藝、營銷方法或組織方法,或者改進現有的產品、工藝、營銷方法或組織方法。參見WTO, “World Trade Report 2020: Government Policies to Promote Innovation in the Digital Age”, WTO, Geneva, 2020, pp. 39-40。數字創新對于中國—東盟數字經濟合作而言至關重要,引領雙方數字經濟發展。

(一)提升中國—東盟數字經濟合作層次

當前,東盟處于數字化轉型高速發展期和產業轉型升級的關鍵階段,數字創新成為東南亞數字經濟發展的關鍵取勝點。同時,數字創新也是后疫情時代經濟社會秩序復蘇的重要抓手。通過數字技術對產業賦能,進一步打通數字經濟和實體經濟之間的壁壘,解決東盟各國技術能力有限、研發和技能人才短缺和基礎設施投入不足等現實短板,進而推動東盟傳統產業轉型升級,實現疫后復蘇和經濟增長。中國作為數字經濟發展大國,與東盟在數字經濟領域具有廣闊的合作空間和潛力。雙方的數字創新合作有助于加強彼此數字經濟戰略與政策協調,推動中國—東盟數字經濟合作伙伴關系的行動計劃(2021—2025)盡快落地實施,提升產業數字化和數字產業化等重點領域的合作層次。由此,可加速雙方數字價值鏈、創新鏈、產業鏈深度融合,激發數字合作活力,助力構建“雙循環”新發展格局。

(二)增加共建“數字絲綢之路”的發展動能

東盟位于中國數字絲綢之路建設的樞紐地帶。首先,圍繞數字技術展開的數字創新合作可使東盟各國數據要素高效配置,促進其各類市場主體的加速融合以及數字經濟協調發展,從而在新一輪科技革命和產業變革中推動傳統價值鏈向數字價值鏈轉型。其次,推動中國—東盟數字創新合作有利于促使國家間數字技術和實體經濟深度融合,提升經濟運行效率,彌合數字鴻溝,增強數字絲綢之路的發展韌性和可持續性,幫助東南亞國家積累新的創新優勢。最后,依托數字絲綢之路合作,雙方可在數字經濟和高科技產業領域深化交流,通過建立更為緊密的產業分工和區域價值鏈體系,緩解單邊主義和保護主義給全球化帶來的負面效應。

(三)夯實數字命運共同體的構建基礎

隨著數字技術的迭代創新不斷加快,面對數字安全、數字支付、數字貿易和國際數據流動等新問題,全球尚未形成有效且統一的數字治理體系和規則,中國—東盟數字命運共同體的建立亟需依托完善的數字治理體系。中國—東盟數字創新合作將積極應對數字經濟中出現的新問題并加以解決,探索契合彼此的統一的規則規制與技術標準。在此基礎上,進一步提升雙方在區域和全球的數字治理能力,更好地向全球提供數字治理公共產品,成為推動全球數字治理能力提升的重要力量。同時,面對美歐數字戰略對東南亞地區的拉攏與分化、東盟“大國平衡”的選擇以及內部數字鴻溝的存在,中國—東盟迫切需要秉承“共商共建共享”理念,構建網絡空間命運共同體。數字創新合作將成為中國—東盟網絡空間國際規范和網絡安全構建的主導力量。雙方通過數字技術創新合作可提供新范式和新舉措,促進兩個區域在該領域共同實現包容性發展,推動網絡空間治理體系變革。

二、中國—東盟數字創新合作的發展態勢

在數字絲綢之路倡議下,中國與東盟聚焦數字技術與產業融合,推動傳統產業轉型升級。新冠疫情的爆發以及數字經濟合作伙伴關系的簽訂,進一步拓展了雙方數字創新合作的領域與規模。

(一)雙方數字創新政策協調度提高

中國與東盟加強數字創新政策協調,構建數字創新合作機制,有利于增強雙方對數字政策的共同理解,為創新、投資和跨境商業繁榮奠定更堅實的基礎。數字創新合作政策協調的主要內容包括制定、實施和執行健全的數字創新政策和法規,支持促進競爭、創新、貿易投資的政策和法規,健全和完善數字創新合作政策協調機制等。

第一,中國與東盟及其主要成員國逐步完善數字創新合作的發展規劃。中國是數字經濟與創新大國,數字化程度較高。東盟各國為促進數字經濟發展和數字化轉型,都制定了具體的數字發展計劃和創新型產業發展戰略(見表1)。雙方在數字創新政策方面一直保持著較為密切的協調。2018年5月,中國和印尼簽署聯合聲明,支持電子商務和互聯網經濟等新興領域合作。8月,中國與馬來西亞簽署政府聯合聲明,積極拓展電商、互聯網經濟及科技創新等領域合作,啟動商討雙邊跨境電子商務合作諒解備忘錄。新冠疫情爆發加快了中國—東盟在產業等諸多方面的數字經濟合作,雙方在創新合作方面的規劃與協調也密集進行。2020年11月,在第23次中國—東盟領導人視頻會議上,中國與東盟共同發表了《中國—東盟關于建立數字經濟合作伙伴關系的倡議》,正式建立了雙邊數字經濟合作伙伴關系。2021年11月,在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會上,習近平宣布雙方要“數字治理對話,深化數字技術創新應用”。(7)習近平:《命運與共 共建家園——在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會上的講話》,中華人民共和國中央人民政府網站,2021年11月22日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/22/content_5652461.htm。2021年12月,中國—東盟科技創新部長特別會議以視頻方式舉行,發布《中國—東盟建設面向未來更加緊密的科技創新伙伴關系行動計劃(2021—2025)》,雙方將在科技政策、聯合研發、技術轉移、人才培養等方面進一步加強交流與合作。2022年1月,第二次中國—東盟數字部長會議通過了《落實中國—東盟數字經濟合作伙伴關系行動計劃(2021—2025)》,雙方進一步在數字政策、新興技術、數字技術創新應用、數字安全和數字能力建設合作等方面達成共識。(8)《張云明出席第二次中國—東盟數字部長會議》,中華人民共和國工業和信息化部網站,2022年1月29日,https://wap.miit.gov.cn/jgsj/gjs/gzdt/art/2022/art_18ffee548cda411bb33e7f0a99fb2084.html。2022年11月,中國與東盟發布《中國—東盟全面戰略伙伴關系行動計劃(2022—2025)》,提出探討《東盟數字總體規劃2025》與《中國—東盟關于建立數字經濟伙伴關系的倡議》及其行動計劃對接。(9)參見《中國—東盟全面戰略伙伴關系行動計劃(2022—2025)》,中華人民共和國外交部網站,2022年11月11日,https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202211/t20221111_10972996.shtml。

表1 東盟國家數字化轉型戰略與優先領域

第二,中國與東盟著手構建數字創新合作機制。機制建設是高質量共建數字絲綢之路的重要保障與本質特征。在“10+1”合作框架下,中國科技部和東盟通過科技創新合作聯委會和科技創新合作部長會等機制開展合作,中國與東盟通過中國—東盟電信部長會議(2021年由中國—東盟數字部長會議代替)機制開展合作,成為雙方技術創新合作的兩大政府間渠道。2022年1月《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP,以下簡稱“區域伙伴關系協定”)的正式實施以及雙方同意開展中國—東盟自貿區3.0版談判為雙方的創新合作提供了更廣闊的機制平臺。同年9月,中國商務部國際貿易談判代表兼副部長王受文強調,中國商務部將推動高質量實施區域伙伴關系協定,與東盟成員共同積極打造高質量的中國—東盟自由貿易區升級版,拓展數字經濟、綠色經濟等新領域高質量的合作。同年11月,中國—東盟建筑產業互聯網聯盟成立,為探討企業數字化轉型提供新思考和新路徑。中國—東盟之間日益豐富的、多層次的數字創新合作機制為雙方開展數字創新合作提供了良好的機制條件。

(二)雙方數字基礎設施共建能力增強

數字基礎設施合作是中國—東盟數字經濟合作的重中之重,內容包括加強東南亞網絡互聯互通,獲得和采用關鍵的賦能數字技術、平臺和服務,擴大東盟技術和創新生態系統的規模。其中,《中國—東盟關于建立數字經濟伙伴關系的倡議》是雙方開展數字基礎設施合作的重要基石。

第一,拓展雙方在電信基礎設施與相關服務領域的合作。早在2015年,中國和東盟就開始共同打造中國—東盟信息港,推動形成以廣西為支點的中國—東盟信息通信樞紐和建設連接中國與東盟的“信息絲綢之路”。目前,已經“建成4大通信節點,15條國際通信光纜,建成5個大數據中心,正在建設1個大數據中心,面向東盟的互聯互通平臺已經具備一定規?！?。(10)《數字絲路 基礎設施平臺》,中國東信網,http://116.1.237.47/subpage_236.html。2018年1月,中國與湄公河五國聯合發布《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃(2018—2022)》,聯手推進跨境陸纜和國際海纜建設與擴容,提升瀾湄國家間網絡互聯互通水平。2019年,中國—東盟正式開通以新加坡為樞紐的中新(重慶)國際數據互聯互通專用通道。隨著中國5G技術產業的發展,東南亞多個國家傾向于使用中國企業的5G設備。在此基礎上,中國電信運營商與東盟國家的電信服務合作不斷深化。

第二,推動數據中心等重點項目建設。目前,東盟及其成員國家正大興數字基礎設施建設。其中,數據中心成為重點之一,多國已經推進相關建設進程。例如,2018年,中國阿里云首次在印尼設立數據中心后,逐步對其數據中心進行大規模擴建。2019年7月,中國移動國際(CMI)在新加坡的數據中心啟動,這是該公司首個落成運營的海外數據中心,也是它在亞太區第二個云網核心據點。2020年10月,馬來西亞G3全球公司(G3 Global)與騰訊簽署協議共建本國最大規模數據中心。2021年4月,騰訊云在印尼的首個云計算數據中心投入運營。2021年9月,華為在泰國投資設立5G創新中心,普及企業數字教育,助力數字創新。

第三,共建人工智能等領域技術創新中心。中國政府和相關科技企業為東盟此類戰略規劃提供支持。其典型代表,包括:中國—東盟區塊鏈創新中心等創新平臺、中國—東盟(華為)人工智能創新中心和中國—東盟信息港鯤鵬生態創新中心等。其中,中國—東盟人工智能創新中心提供包括人工智能類、大數據類服務等共計52類平臺功能,賦能人工智能企業280家,開展了119個人工智能項目合作。目前,東盟多國紛紛制定人工智能發展規劃,積極創建人工智能產業園。

第四,推動智慧城市網絡成型。2018年,東盟推出智慧城市網絡(ASCN),并選定26個東盟城市為試點城市。2019年11月,中國與東盟領導人發表《中國—東盟智慧城市合作倡議領導人聲明》,支持中國城市和東盟智慧城市建立伙伴關系,推動在政策、標準以及能力建設等方面的交流與合作,改善雙方人民生活水平。(11)“ASEAN-China Leaders’ Statement on Smart City Cooperation Initiative”, ASEAN Secretariat, November 3, 2019,https://asean.org/asean-china-leaders-statement-on-smart-city-cooperation-initiative/.華為、浪潮、騰訊等企業正積極參與泰國、老撾、印尼等國的智慧城市建設,其中許多項目得到東盟—中國合作基金(ACCF)及其位于雅加達的項目管理團隊的支持。(12)Sampa Kundu, “Digitization in ASEAN: Role of India and China”, July 3, 2022, https://orcasia.org/2022/07/digitization-in-asean-role-of-india-and-china.新加坡與深圳市還簽署了智慧城市合作倡議的諒解備忘錄,雙方成立深圳—新加坡智慧城市合作聯合執委會,落實具體合作。

第五,數字服務平臺種類逐漸豐富。數字服務平臺因其靈活性、開放性、可供性已逐漸成為許多公司創新活動的中心,是數字創新的重要支撐。(13)劉洋、董久鈺、魏江:《數字創新管理:理論框架與未來研究》,《管理世界》2020年第7期,第198—217頁。一方面,中國—東盟在信息共享、技術合作、經貿服務和人文交流等多領域重點建設各類平臺。其中,中國—東盟信息港已經成為面向東盟的國際通信網絡體系和信息服務樞紐,中國—東盟跨境醫療合作平臺也在遠程醫療領域積極促進廣西和東盟國家的醫學交流,中國—東盟技術交流平臺為東盟科創人員提供科技咨詢、項目對接、創業培訓、成果落地等服務。此外,中企投資的數字支付平臺已覆蓋印度尼西亞等6個東南亞主要市場,11個平臺已服務超1.5億用戶。(14)《阿里、騰訊投資的11個東南亞數字支付平臺已成當地巨頭 服務超1.5億用戶》,移動支付網,2020年7月1日,https://www.mpaypass.com.cn/news/202007/01111703.html。另一方面,以電子商務平臺為依托的跨境貿易發展迅速,在提振地區國家國內消費、引導產業數字化轉型發揮重要作用。阿里巴巴、騰訊等龍頭企業通過收購、入股等方式加大對東盟電商、支付等企業投資。東南亞前三大電商平臺蝦皮(Shopee)、來贊達(Lazada)以及電商百科(Tokopedia)均被騰訊、阿里巴巴入股或收購。(15)中國國際電子商務中心、廣西壯族自治區商務廳:《中國—東盟電子商務發展報告2022》,2022年9月,第54—55頁。

(三)數字人才培養合作深化

在數字經濟快速發展的當下,數字人才(主要是STEM人才)短缺已成為一種全球性現象。東南亞經濟發展水平較低的國家,更面臨數字人才流失的困境。中國政府和企業積極為東盟國家提供數字人才的培訓支持。華為技術有限公司于2019年啟動的“華為東盟學院”已率先覆蓋印度尼西亞、馬來西亞、泰國、柬埔寨等國家,為當地培訓了超過13萬人次數字人才。2021年華為宣布啟動“未來種子2.0”計劃,包括在未來5年斥資5000萬美元,為亞太地區培養50萬數字人才。阿里巴巴商學院與泰國工業促進署(DIP)、國際貿易促進署(DITP)長期開辦線上和線下電子商務培訓,培養數字經濟人才,推動“泰國4.0”的發展。(16)德勤:《后浪來襲:東盟與南亞的璀璨數字生活》,2020年9月25日,第49頁,https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202009301418372648_1.pdf。中國政府也將培養東盟國家數字人才作為一項重要合作內容。2022年11月,中方提出將實施“中國東盟數字人才培養計劃”,在之后的3年內為東盟國家培訓1000名數字人才。中國部分省份通過與東盟舉辦“人才交流月”等活動,不斷推動與東盟國家的創新人才交流活動。例如,南寧—東盟人才交流活動月自2009年首次推出以來,已連續舉辦14年,累計開展超過230項活動,吸引人才近90萬人次參會。(17)《萬才返邕 共圓夢想 2022年南寧·東盟人才交流活動月開幕》,廣西南寧市人民政府門戶網站,2022年9月30日,https://www.nanning.gov.cn/ywzx/nnyw/2022nzwdt/t5347283.html。隨著中國—東盟數字合作的深入發展,中國對東盟數字人才培養的力度逐步增大,不斷創新培養方式。

三、提升中國—東盟數字創新合作的動能

隨著中國—東盟數字合作深入發展,數字化轉型與數字產業合作已經成為新時期雙方開展數字合作的重點。加快雙方數字創新合作,提升數字經濟自主性和可持續發展,是新時期中國與東盟開展數字合作的必然要求。

(一)推動雙方數字經濟發展目標兼容

中國與東盟均將數字經濟作為推動高質量發展的重要依托。中國政府將創新作為驅動經濟發展的引擎,實施創新驅動發展戰略,這在2022年中國《政府工作報告》有充分體現。

東盟自2015年起就開始積極規劃和發展數字經濟。2018年,東盟批準了《東盟數字一體化框架》(DIF)。2019年,東盟制定了《〈東盟數字一體化框架〉行動計劃2019—2025》,確定六大重點領域。2020年11月,第37屆東盟領導人會議通過了《東盟全面復蘇框架》,其中包括實施包容性數字轉型。2021年1月通過的《東盟數字總體規劃2025》設想“東盟成為一個由安全和變革性的數字服務、技術和生態系統所驅動的領先數字社區和經濟集團”。(18)“ASEAN Digital Masterplan 2025”, ASEAN Secretariat, p. 4, https://asean.org/book/asean-digital-masterplan-2025/.此外,東盟各成員國也陸續出臺了數字化發展戰略。例如,馬來西亞的“數字馬來西亞”發展藍圖,柬埔寨的《數字經濟和數字社會政策框架(2021—2035)》。

(二)夯實數字創新合作基礎

中國—東盟數字創新合作具有較深厚的制度性基礎。2006年,首屆中國—東盟電信部長會議在文萊舉行。2006—2019年,雙方共舉行了14屆電信部長會議,合作領域逐步從信息通訊領域延伸至經濟、技術、安全等層面,相關合作制度也日趨完善。為適應數字經濟發展,2021年1月中國—東盟數字部長會議取代了中國—東盟電信部長會議,首次會議肯定了雙方數字經濟合作成就,并將數字經濟作為中國—東盟合作的重要增長點,提出2021年合作交流重點包括“數字發展及監管政策、數字防疫抗疫和數字創新、數字安全、數據人才建設”等方面。中國與東盟共建數字絲綢之路、建立數字經濟合作伙伴關系等舉措,進一步為數字創新提供了制度性基礎。

中國與東盟數字創新戰略契合度較高。中國互聯網協會發布報告顯示,2020年中國數字經濟規模達39.2萬億元,占GDP比重為38.6%,同比名義增長9.7%;2021年增至45.5萬億元,占GDP比重升至39.8%,上述兩年的數字經濟總量均穩居世界第二。(19)《中國數字經濟規模達39.2萬億元》,中華人民共和國中央人民政府網站,2021年9月26日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/26/content_5639469.htm;《世界互聯網大會藍皮書:2021年中國數字經濟規模達45.5萬億元》,新華網,2022年11月10日,http://www.news.cn/fortune/2022-11/10/c_1129116001.htm?？梢哉f,中國在5G建設、智慧城市建設、人工智能、工業互聯網、數字政府建設和制造業數字化等方面逐步走向全球領先地位,并與東盟各國的數字經濟發展規劃和優先產業需求契合度較高。

中國—東盟數字創新合作互補性較強。中國企業具有較為雄厚的資金及較強的科技實力,東盟一些國家尤其是新加坡具備較好的創新政策、管理與國際化人才,雙方日趨形成了相互吸引的局面。此外,隨著中國數字經濟不斷深化發展,中國與東盟國家在數字經濟方面逐步建立了互補性的數字經濟價值鏈、產業鏈和供應鏈,推動雙方數字創新深入發展。

(三)挖掘后疫時代數字創新合作潛力

數字技術在多數國家的抗疫行動中發揮了關鍵作用,新冠疫情還催生了數字技術在保障經濟與社會運行方面的廣泛應用。越來越多的國家形成了對推動數字化轉型的廣泛共識,各國政府隨即出臺相關政策法規支持廣泛應用新技術及發展數字經濟相關產業。

國際電信聯盟一份報告認為,“新冠疫情對亞太地區產生深遠影響,促使消費者和企業都采用數字服務和技術,并在某些業務領域將數字化轉型加速了4—10年”。(20)ITU, “Digital Trends in Asia and the Pacific 2021”, 2021, p. 53, https://www.itu.int/hub/publication/d-ind-dig_trends_asp-01-2021/.東盟數字經濟規模也從新冠疫情前(2019年)的1020億美元,上升到2022年的1940億美元,3年期間幾乎增長了一倍。(21)Aadarsh Baijal, Florian Hoppe, Willy Chang, Stephanie Davis and Fock Wai Hoong, “E-conomy SEA 2022——Through the Waves, towards a Sea of Opportunity”, October 27, 2022, p. 25, https://www.bain.com/insights/e-conomy-sea-2022/.隨著東南亞國家紛紛采取措施支持數字化轉型戰略,一大批中國科技企業加大對東南亞數字科技的技術轉移和投資,推動中國—東盟數字創新合作發展。例如,2019年,商湯科技在馬來西亞建設首個人工智能產業園,提供在人工智能、機器學習領域的頂尖數字科技,以支持相關技術研究、產業開發和人才培養。在此背景下,2021年11月,習近平主席在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會上的講話中指出,雙方應“拓展數字經濟、綠色經濟等新領域合作,倡議開展數字治理對話,深化數字技術創新應用,共建繁榮家園”。(22)習近平:《命運與共 共建家園——在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會上的講話》,中華人民共和國中央人民政府網站,2021年11月22日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/22/content_5652461.htm。

四、中國—東盟數字創新合作的制約因素

對于中國與東盟數字創新合作,雙方主觀意愿強烈,客觀上具有合作基礎,發展潛力巨大,但中國—東盟數字創新合作也面臨著一些制約因素。

(一)東盟內部發展不平衡與全球經濟衰退疊加

東盟成員國經濟發展水平差異大,數字化發展水平不均衡。根據2018年9月阿里研究院與畢馬威聯合發布的報告,在數字經濟發展水平方面,新加坡位居第9,領跑其他東盟國家;馬來西亞、泰國、印尼、菲律賓、越南分別居于第32、46、54、63、67位;文萊、老撾、柬埔寨、緬甸則較為落后,分別位居第89、107、113及123位。(23)阿里研究院:《2018年全球數字經濟發展指數:迎接全球數字經濟新浪潮》,2018年9月,https://www.sciping.com/wp-content/uploads/2018/09/2018全球數字經濟發展指數.pdf。瑞士洛桑國際管理發展學院(IMD)發布的2022年全球數字競爭力評價,新加坡在全球63個國家數字競爭力排名中位列第4,馬來西亞、泰國、印尼、菲律賓分別位列第31、40、51、56位。(24)International Institute for Management Development, “IMD World Digital Competitiveness Ranking 2022”, https://www.imd.org/centers/world-competitiveness-center/rankings/world-digital-competitiveness/.因此,東盟國家數字化發展水平總體可分為三類。第一梯隊是新加坡,是東盟內部數字化水平較高的國家;第二梯隊為馬來西亞、印度尼西亞、泰國、菲律賓和越南五國,數字水平在中等程度;第三梯隊數字化水平較為落后,包括文萊、柬埔寨、老撾、緬甸四國。同時,東盟各國數字發展鴻溝導致數字化水平差異較大、數字領域發展利益訴求不同,數字營商環境存在差距。世界銀行《2020年營商環境報告》顯示,在東南亞國家中,新加坡、馬來西亞和泰國的營商環境位列第2、12、21名,穩居東南亞第一梯隊。尤其是,新加坡常年居于首位或者第二位,吸收的資本占整個地區的三分之二。文萊、越南、印尼、菲律賓位于第二梯隊,位列第66、70、73、95位,且得分較為接近,發展勢頭較好。柬埔寨、老撾、緬甸、東帝汶營商得分顯著低于其他東盟國家,營商環境較為不利(見表2)。上述因素給東盟整體數字經濟發展和數字治理帶來諸多挑戰。較為嚴峻的是,在新冠疫情等事態影響下,世界范圍內經貿發展放緩,甚至可能出現技術性倒退,對供給端造成沖擊。2020年,東盟國家經濟增長率為-3.3%。(25)Joahna Lei Casilao, “ASEAN GDP Growth Rate Plummets to -3.3% in 2020”, GMA News, October 5, 2021, https://www.gmanetwork.com/news/topstories/nation/805812/asean-gdp-growth-rate-plummets-to-3-3-in-2020/story/.由于東盟各國經濟增長低于先前預期,其面臨經濟增速放緩與通脹高企的兩面夾擊,導致數字經濟增長逐步放緩。2022年,東南亞在線消費預計增長約20%,達到2000億美元,增幅低于2021年的38%。(26)《東南亞數字經濟年度總交易額放緩》,中國經濟網,2022年10月18日,http://intl.ce.cn/sjjj/qy/202210/28/t20221028_38198306.shtml。

表2 東南亞國家數字營商環境排名(2020年)

(二)東盟各國數字規模較小、數字人才匱乏

一方面,東盟各國數字規模較小、應用場景少。目前,東南亞數字經濟仍在起步階段,數字經濟規模占GDP比重較低,平均大約只有7%。(27)George Ingram, “Development in Southeast Asia: Opportunities for Donor Collaboration”, December 2020, https://indianstrategicknowledgeonline.com/web/Development-Southeast-Asia-Ch2-Digital.pdf.同時,該地區只有10%的中小企業真正實現了數字化。(28)“Global Digital Report 2019”, https://wearesocial.com/global-digital-report2019.據東盟與東亞經濟研究中心2019年10月發布報告顯示,該地區實現數字化的中小企業中,有56%的企業很少使用并僅掌握最為基礎的數字化工具,且對數字化知識認知有限,使用目的僅僅是方便溝通及運營;34%的企業能更為有效地運用網絡社交媒體、電子商務網站、平板電腦等數字化工具來協助工作;僅10%的企業在各項業務中采用大數據、自動化、掃描儀等先進的數字化工具。(29)ASEAN, “Study on MSMEs Participation in the Digital Economy in ASEAN”, October 28, 2019, https://asean.org/book/study-on-msmes-participation-in-the-digital-economy-in-asean/.

另一方面,數字人才匱乏成為發展的關鍵瓶頸。新冠疫情大流行凸顯了東盟數字人才匱乏、數字技術研發投入不足等問題,導致其在面對重大沖擊時缺少快速應對及調整的能力。受制于教育水平,東南亞國家數字領域人才資源不足?！?020年世界數字競爭力排名》報告顯示,新加坡數字競爭力位居世界第二,數字人才指數位居世界第一,但其他東盟國家均排在中下位置,例如馬來西亞排在第30位,印度尼西亞第43位,菲律賓第55位,其余國家均未上榜。(30)World Economic Forum, “ASEAN Digital Generation Report: Pathway to ASEAN’s Inclusive Digital Transformation and Recovery”, October 13, 2021, https://www3.weform.org/docs/WEF_ASEAN_Digital_Generation_2021.pdf.東南亞信息通信技能中具有基本技能和標準技能的人才占比處于劣勢地位。同時,該地區數字人才流失規模大?！?022年華德士薪酬調查》報告對新加坡、馬來西亞、泰國、印尼、越南、菲律賓六國進行調查后得出結論,東南亞地區2022年擁有專業技術能幫助企業發展科技、自動化和分析等領域業務的人才流失率持續提升,在5G、數據分析、區塊鏈、教育科技、健康科技、制造業自動化等領域具有特別技能的人才將日趨“搶手”。(31)Arina Sofiah, “SEA Talent Trends 2022: Hybrid Work, Extensive Healthcare, Corporate Alignment on Social &Political Issues”, December 7, 2021, https://www.humanresourcesonline.net/sea-talent-trends-2022-hybrid-work-extensive-healthcare-corporate-alignment-on-social-political-issues.

(三)數字技術創新帶來新的安全隱憂

東盟是全球數字經濟發展潛力最大的地區之一,也是世界上網絡安全問題比較嚴重的地區,主要威脅包括:商業電子郵件攻擊、網絡釣魚、勒索軟件、電子商務數據攔截、犯罪軟件、網絡詐騙、加密貨幣等。(32)Interpol, “ASEAN Cyberthreat Assessment 2021”, May 27, 2021, p. 9, https://sitic.org/wordpress/wp-content/uploads/ASEAN-CYBERTHREAT-ASSESSMENT-2021.pdf.由于網絡安全屬于高政治議題,東盟各國對安全合作始終存有疑慮。這導致東盟的網絡安全治理難以形成合力,尤其是,部分安全隱患在東南亞地區易造成數據經濟的“發展與安全悖論”。

第一,東南亞地區網絡安全形勢嚴峻。網絡安全是東南亞地區最優先的投資事項之一,該地區大多數企業將網絡安全視作重要投資領域。2021年,東南亞相關組織在網絡安全領域的支出達到32億美元。2026年,這一數字預計很可能達到61億美元。(33)“Cybersecurity Remains a High Priority in Southeast Asia as Organizations Embrace Digital-First Era and the Rise of Digital Sovereignty Concerns in the Region, Says IDC”, IDC, October 26, 2022, https://www.idc.com/getdoc.jsp?containerId=prAP49798022.這主要是因為該地區網絡安全問題頻發。如在2019年,僅新加坡就報告了約9430起網絡犯罪案件,較上年增長51.7%,且網絡犯罪占比達到該國全年犯罪率的26.8%,其中電商成為較容易受攻擊的領域之一。(34)《東南亞數據泄露頻發?Lazada和Wongnai紛紛中招》,搜狐網,2020年11月3日,https://www.sohu.com/a/429296808_100126147。此外,卡巴斯基提到2022年東南亞主要面臨4個方面的網絡安全威脅,即勒索軟件攻擊、更為高級的網絡詐騙、數據泄露以及加密貨幣和“不可替代憑證”(NFT,non-fungible token,又譯“非同質化通證”)行業網絡攻擊。(35)“Four Cybersecurity Threats Facing South-east Asia in 2022”, CYBERSECasia, January 21, 2022, https://www.cybersecasia.net/tips/four-cybersecurity-threats-facing-south-east-asia-in-2022.

第二,東南亞地區尚無統一、完備的數據流動規則與體系。2021年1月22日,第一屆東盟數字部長會議批準發布了《東盟數據管理框架》和《東盟跨境數據流動示范合同條款》兩份文件,制定了東南亞內部數據跨境流動的大致框架。然而,目前東盟尚未在地區層面建立統一的區域數據跨境流動安全架構。全球其他地區國家、組織與東南亞之間也未建立被各方均認可的數據跨境流動安全規則。這導致該地區數字安全監管較為混亂,不僅不利于數據跨境流動安全保護,也不利于維護公平競爭環境,避免大型跨國企業壟斷與惡性競爭。更為重要的是,數據監管的缺失很可能進一步加劇數據泄露而引發的網絡安全問題。

第三,數據泄露等問題阻礙相關企業投資。數據經濟是數字經濟的核心內容之一,數字技術的發展也需要持續的大數據進行反哺。隨著東南亞國家聚焦數字技術創新與應用的發展,數字技術創新所帶來新的安全隱憂,尤其是數據安全與隱私保護問題日益引人矚目。據國際商業機器公司(IBM)調查,東盟2020—2021年數據泄露的平均成本高達271萬美元。(36)IBM Cloud, “Cost of a Data Breach 2021: A View from the Cloud 2021”, July 28, 2021, https://www.ibm.com/downloads/cas/JDALZGKJ.數據泄露帶來的企業成本上漲,會造成部分數據類型企業降低投資,縮小規模,進而打擊企業積極性。

(四)美國對中國—東盟數字創新合作的干擾

中國—東盟數字產業合作對外部供應鏈的依賴蘊含著經濟風險。例如,中國與東盟的數字企業在半導體軟件、制造設備及高端芯片產品領域均對美國等西方國家的技術與產品存在較高依賴度。在美國不斷對華開展科技冷戰的背景下,中國與東盟的數字創新合作受到美國對華制裁及其“長臂管轄”原則的嚴重制約。其影響渠道主要體現在以下方面:

第一,通過對中企的出口管制限制中國與東盟數字創新合作。近年來,美國政府接連通過法律法規對中國相關產業實施出口管制。2019年5月起,美國先后通過多輪技術出口管制,逐步全面禁止全球廠商在未經美國商務部許可的情況下,向華為等中國企業出口使用美國先進技術的零配件及相關服務,以削弱中國科技企業的創新能力。

第二,借助“四國集團”影響中國—東盟數字創新合作。美國在四國集團框架下推動設立“關鍵和新興技術工作組”,旨在共同制定技術使用原則,促進技術標準協調,推動電信設備部署以及開展關鍵技術供應鏈對話。(37)中國信息通信研究院:《全球數字治理白皮書》,2021年12月,第4頁。為進一步實現自身“印太愿景”,美國還積極拉攏東盟國家認可、使用其數字準則。

第三,美國爭搶區域數字制定權以遏制中國發展。美國有意在“印太經濟框架”下的數字貿易規則制定模版,阻滯中國在新興數字科技及基于此的數字貿易與投資等相關領域的發展。美國在2022年5月舉行的美國—東盟峰會中提出,將根據“東盟數字一體化框架行動計劃”通過一項價值600萬美元的區域倡議,以支持該地區數字創新,加強數字經濟規則制定,制定人工智能的全球標準等。此外,日本、歐盟等域外國家和組織也都著力爭搶進入東南亞地區的數字市場。

五、推進中國—東盟數字創新合作的路徑選擇

良好的數字創新合作,是一個包括政策協調、人才、技術、產業、基礎設施、治理在內的數字創新生態圈。中國與東盟需要克服雙方合作中存在的障礙,綜合施策?，F階段雙方需要著力拓展以下領域的工作。

(一)致力于創新政策頂層設計

目前,由于東盟各國數字發展水平差異大,數字轉型戰略以及優先發展領域多有不同,中國與東盟雙方并沒有在數字產業化方面形成頂層設計。雙方的合作更多是科技企業根據市場需求進行的,合作的整體性和系統性不足。因此,需進一步深化政府間數字經濟政策交流對話,通過來自中國和東盟成員國的科技創新智庫開展中國—東盟科技創新政策合作,就創新政策、企業孵化、新興產業和科技園區管理等開展聯合研究,(38)《中國與東盟未來更緊密科創伙伴關系行動計劃:四大領域開展合作》,中新網,2022年4月22日,http://www.chinanews.com.cn/gn/2022/04-22/9736672.shtml。積極開展數字能力建設和政策實踐分享,明確數字經濟的合作方向和重點領域,為推動數字經濟合作做出重要制度性安排。一要加強對傳統產業數字化轉型的政策支持力度,盡快整合相關財稅、金融、人才、土地等方面的政策力量。(39)呂鐵:《傳統產業數字化轉型的主要趨向、挑戰及對策》,《經濟日報》2020年2月4日,第12版。二要協商雙方的數字貿易政策和投資政策,為雙方之間的數字貿易投資創造良好環境。例如,可進一步對接雙方數字貿易相關標準,促成中國—東盟數字貿易標準化體系。三要健全完善雙方數字政策協調機制,充分利用中國—東盟數字部長會議、中國—東盟科技創新部長會、中國—東盟科技創新合作聯委會、高級別合作論壇、技術轉移大會及雙邊政府間合作機制,積極對接科技創新規劃與政策,營造更加良好的合作環境,共同提升促進區域繁榮的創新能力。

(二)推進數字基礎設施建設

中國與東盟國家應共同著手解決妨礙雙方數字基礎設施合作的相關問題,促進數字基礎設施建設邁上一個新臺階。

一是要促進數字基礎設施合作可持續發展。雙方可在基礎設施融資方面進行創新,減輕東盟國家的資金壓力。中國科技企業在東盟應多開展數字技術聯合攻關,既可促進雙方優勢要素互補,又可培養東南亞本地人才。此外,中國科技企業與東盟本地化運營團隊合作,共同培育科技類初創企業也是提升東盟數字化能力的有效途徑。

二是消除東盟國家對中國數字企業在安全方面的猜疑。受美國為首的一些西方國家的煽動,一部分東盟國家對中國科技企業參與數字基礎設施建設存在安全方面的擔憂,擔心數字基礎設施合作影響國家安全。例如,美國將5G問題政治化,污蔑華為等中國科技企業,使得一些東盟國家放棄采用華為的5G技術。因此,中國與東盟更宜彌合彼此數字信任赤字,使得雙方開展數字基礎設施合作不受外部勢力的干擾。

三是中國科技企業投資東盟數字基礎設施,需加強風險意識?；A設施建設項目一般會涉及大規模的資金流動、嚴格的政府審查及當地法律法規和政策的要求等,同時東盟地區政治環境、投資環境和營商環境等存在不穩定因素。中國數字企業和相關機構在東盟國家建設數字基礎設施時,要不斷強化合規意識,完善合規制度,防控合規風險。比如,中國企業在與東盟國家進行基礎設施建設合作時,應該充分關注和全面了解各國的制度環境。

(三)挖掘數字人才培養潛力

對于中國—東盟數字經濟合作而言,數字人才資源不足將制約雙方數字經濟合作。為此,中國與東盟應秉持推進數字經濟合作與培養數字人才并重的原則,將培養數字人才作為中國—東盟數字創新合作的突破口和亮點,縮小數字人才缺口,并為社會弱勢群體提供就業機會,推動中國—東盟數字經濟可持續發展。另一方面,數字經濟創新具有方向上的不確定性,對人才數字技能的要求也不斷發生變化,這也使得數字人才的培養必須秉持終生學習以及對人才市場需求變化的靈敏性這兩大原則。(40)OECD, The Digitalisation of Science, Technology and Innovation, February 11, 2020, p. 135.

中國政府可綜合施策,幫助東盟國家解決數字人才短缺問題。一是可通過增加留學生、交換生、訪問生、學分互認合作等國際交流項目,加大對東盟數字人才培養的資金援助力度,培養一批深刻認識雙方經濟和人文環境的復合型國際化人才。二是推動行業協會等具備教育資質的機構在培養數字技能人才中發揮作用,促進雙方相關機構建設面向中國東盟科技創新交流與合作的網絡、聯盟和數字人才實訓基地,打造新型數字技能人才培育發展體系,加快應用型數字人才培養。三是要發揮地方積極性,挖掘地方在數字人才交流培養方面的潛力。加大力度鼓勵中國的高科技企業使用當地技術數字人才,并積極培訓當地員工,形成“以才促產”的良好格局,并有利于培養—實習—就業的良性支撐體系。四是可統籌相關合作資源,例如制定為上合與東盟國家的數字人才聯合培訓計劃,提高培訓效益和效率?？傊?數字人才培訓不僅為雙方數字合作提供智力支持,還可促進民心相通,促進中國與東盟國家合作行穩致遠。

(四)深化數字創新治理合作

數字創新治理合作是對數字技術及其運用產生的問題和風險進行治理的合作,比如數據的泄露篡改、信息污染、網絡病毒、網絡黑客等網絡安全問題和平臺生態問題等;也包括加強政府部門員工提供數字服務的能力。(41)蔡翠紅:《數字治理的概念辨析與善治邏輯》,《中國社會科學報》2022年10月13日,第5頁。圍繞規則和標準的治理之爭已成為全球數字經濟的競爭焦點。中國與東盟深化數字創新治理合作,既著眼于構建良好的數字經濟生態系統,又著眼于國際數字經濟話語權之爭,雙方可圍繞以下三方面深化合作。

第一,為維持發展中國家在全球數字治理格局中的利益,中國與東盟需堅持多邊主義,加強國際合作,合力營造開放、包容、公平、公正、非歧視的數字經濟發展環境,攜手構建普惠平衡、協調包容、合作共贏、共同繁榮的全球數字經濟秩序。為此,中國與東盟可增加在數字經濟領域的協調,在聯合國、二十國集團、世貿組織等國際平臺為廣大發展中國家發聲,以構建有利于體現國際社會最大公約數的數字經濟與跨境數據流動的標準。

第二,加強數字技術標準與規則合作。一是中國政府要積極與東盟國家簽署標準互認協定,加快與東道國數字標準對接融合,推動我國數字標準走出去。(42)《商務部、中央網信辦、工業和信息化部關于印發〈數字經濟對外投資合作工作指引〉的通知》,2021年7月20日,http://images.mofcom.gov.cn/hzs/202107/20210723142119100.pdf。發揮中國的數字科技企業和互聯網巨頭例如華為、阿里巴巴、騰訊等在數字經濟的一些領域里的標準制定中的骨干作用。二是雙方可協力參與全球數字經濟規則制定,以維護共同利益。在加快構建具有中國特色的數據跨境流動政策制度體系的過程中,中國與東盟國家需統籌好國內數據治理與跨境數據流動、數據流動自由化與存儲本地化、數據流動安全與發展之間的關系,積極參與數據要素的國際互通合作,掌握數據要素資源流通與開發領域的主動權。為此,可充分發揮《全球數據安全倡議》和《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)的作用。三是加強數字貿易規則合作。中國應在數字絲綢之路框架下與東盟深化數字貿易規則治理合作,利用中國在數字貿易市場、數字技術、數字產品與服務上的優勢,積極提煉與推廣數字貿易規則的“中式模板”,擴大在數字貿易規則方面的國際話語權。四是加強互聯網治理合作。東盟各國普遍面臨網絡安全問題。(43)“ASEAN Digital Masterplan 2025”, ASEAN Secretariat, January 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/2021/09/ASEAN-Digital-Masterplan-EDITED.pdf.推動雙方基于標準和規則的治理合作,有利于優化東盟互聯網治理水平。例如,可利用中國在該領域的相關經驗,協助東盟完善個人數據保護規則等。

第三,深化雙方在數字安全與糾紛調解領域的合作。鑒于雙方網絡安全合作機制碎片化問題,中國與東盟需統籌完善網絡安全合作框架,從技術、產業、人才、政策上共同發力,推進中國—東盟網絡安全合作持續化、常態化發展。加大向東盟國家提供網絡安全技術支持力度,深化我國企業與東盟國家相關網絡安全企業交流合作,助力東盟國家在網絡安全方面的技術升級,共同應對跨境犯罪、信息竊取等網絡安全問題。(44)中國信通院:《中國—東盟網絡安全合作與發展研究報告(2020年)》,2020年12月,第29—34頁。與此同時,需完善雙方數字創新合作糾紛解決機制,以提前暢順彼此數字經濟的深度合作。

六、結語

面對新的技術革命與產業變革,發展數字經濟、實現產業數字化轉型、提升經濟競爭力、促進經濟社會可持續發展是中國與東盟的共同選擇。依托數字絲綢之路倡議,中國與東盟在數字領域的合作愈發密切,彼此關系變得更有韌性。當前,中國—東盟數字絲綢之路合作的重點開始轉向數字創新領域,為此需要構建良好的數字創新生態。而數字創新生態的建設一方面體現在為科技企業提供更好的數字基礎設施和數字技術專業人員;另一方面,是為科技企業提供更加完善、更為人性化的制度環境,鼓勵和便利化各種創新要素的自由流動,加強數字治理。雙方在數字創新領域還有許多合作空間,需進一步加大合作力度。

展望未來,中國—東盟全面戰略伙伴關系的加強將為雙方數字創新合作提供堅實的政治保障。隨著中國與東盟實施《區域全面經濟伙伴關系協定》和《中國—東盟關于建立數字經濟合作伙伴關系的倡議》以及中國—東盟自貿區3.0版的談判與締結,雙方數字經濟合作的制度化、協同性將進一步提高,為東盟數字經濟創新發展和產業數字化轉型開辟了廣闊空間。通過數字絲綢之路倡議,雙方有望在數字經濟領域建立更為緊密的產業分工和區域價值鏈體系,實現構建中國—東盟數字命運共同體的目標。