美國的東南亞“可持續基建政策”:演進、邏輯與前景

張 寧,毛維準

(南京大學 a. 亞太發展研究中心;b. 國際關系學院,江蘇 南京 210023)

引 言

近年來,基礎設施的競爭逐漸成為大國海外戰略競爭的新場域。東南亞地區是大國基礎設施競爭的關鍵地區,中美日歐均試圖擴大在東南亞的基建影響力。與此同時,隨著大國競爭的加劇以及東南亞國家需求的擴展,海外基建競爭走向具體化、精細化,涌現出新的競爭焦點。在諸多新生議程中,可持續基建受到了較多關注和重視,并成為美國在東南亞基礎設施外交的新著力點。

在特朗普執政期間,美國開始聯合日本推進在東南亞地區的能源基建和能源出口。(1)韋宗友:《美日在東南亞地區能源基礎設施建設合作:舉措、動因與制約因素》,《南洋問題研究》2020年第3期,第2頁。在2018年7月的印太商業論壇上,時任美國國務卿蓬佩奧宣布美國將投資1.135億美元支持一項包括促進可持續基礎設施發展的新經濟計劃。(2)Michael Pompeo, “Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’”, July 30, 2018, U.S. Embassy in Sri Lanka, https://lk.usembassy.gov/remarks-on-americas-indo-pacific-economic-vision/.2019年10月,美國智庫布魯金斯學會在其政策報告中建議華盛頓應加強與日本、澳大利亞、新加坡等長期伙伴的合作,在建立環境與治理高標準的基礎上支持東南亞的可持續基礎設施發展。(3)Jonathan Stromseth, “Don’t Make Us Choose Southeast Asia in the Throes of US-China Rivalry”, October 2019, p. 8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/10/FP_20191009_dont_make_us_choose.pdf.2022年5月,美國時隔5年再次舉辦美國—東盟峰會,拜登政府承諾將向東盟提供價值1.5億美元的援助,其中4000萬美元計劃用于投資清潔能源基礎設施。(4)The White House, “Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit in Washington, DC”, May 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/.美國政府還以“可持續和韌性基礎設施”為核心,制定了與清潔能源轉型等相關的可持續發展具體目標,同時特別提出建設氣候智能基礎設施、保護重要海洋基礎設施等倡議。峰會達成的美國與東盟《共同愿景聲明》也多次強調將“可持續”理念寓于經濟增長與復蘇、基礎設施發展以及城市發展之中,倡導促進可持續基礎設施發展,主張滿足區域基建需求,發展低碳與氣候韌性基礎設施項目。(5)ASEAN, “ASEAN-U.S. Special Summit, 2022 Joint Vision Statement”,https://asean.org/wp-content/uploads/2022/05/Final-ASEAN-US-Special-Summit-2022-Joint-Vision-Statement.pdf.

美國的海外基建動態受到了國內外學界的廣泛關注。相關研究或探討了美國海外基建的總體布局、設計思路與發展脈絡,或關注具體的基建倡議并加以剖析。與東南亞基礎設施相關的研究主要包括中國和日本兩國對東南亞基建合作的比較以及對大國在東南亞基建競爭整體態勢的分析。既有研究以宏觀層面論述的成果居多,鮮有對美國與東南亞等特定區域基建合作的專門探討,同時對可持續基礎設施等新興基建領域也缺乏深入討論。由此,本文將聚焦近年來美國面向東南亞國家發起的可持續基建倡議,試圖闡釋美國在東南亞加強可持續基建的動因、演進歷程、政策設計邏輯和運作方式,并通過分析有利條件和制約因素,來評估雙方在可持續基建領域合作的前景。

一、可持續基礎設施及其興起

可持續基礎設施是人類經濟社會發展的必然結果,對高質量基礎設施的需求也反映了現代社會生產和生活方式的變革?？沙掷m基礎設施(Sustainable Infrastructure)又稱“綠色基礎設施”(Green Infrastructure),與“灰色基礎設施”相對,從“灰”到“綠”的革新蘊含著人們對傳統基礎設施建設方式的反思。一方面,在自然環境影響上,“灰色基礎設施”的建設和運營(包括建筑、交通和電力基礎設施等傳統基礎設施)不僅會對生態系統和生物多樣性造成直接或間接的破壞,同時還是全球70%的溫室氣體(Global Greenhouse Gas, GHG)的主要來源。(6)Deblina Saha, “Low Carbon Infrastructure: An Essential Solution to Climate Change?”, World Bank Blogs, April 18, 2018, https://blogs.worldbank.org/ppps/low-carbon-infrastructure-essential-solution-climate-change.另一方面,由于缺少對可持續性的足夠關照,“灰色基礎設施”對經濟社會造成了一系列負面影響,如基礎設施一旦規劃不善可能影響就業,難以保障基層社會福利;成本過高的基礎設施會增加政府債務,增大財政危機風險;基礎設施如果設計不當會提高維護和更換的成本,還可能為日后的報廢增加困難等等。(7)聯合國環境規劃署(UNEP):《可持續基礎設施的國際良好實踐原則(第一版)》,內羅畢,2021年,第14頁,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/34853/GPSI_CH.pdf。由此,為了解決或避免上述問題,改善基礎設施發展的困境,投資和建設更具可持續性的基礎設施成為備受推崇的應對方案。

聯合國環境規劃署(UNEP)發布的《可持續基礎設施的國際良好實踐原則》報告將“可持續基礎設施”系統定義為“以在整個生命周期內確保經濟和財政可持續性、社會可持續性、環境可持續性和制度可持續性的方式進行規劃、設計、建造、運營和報廢的基礎設施系統”。(8)聯合國環境規劃署(UNEP):《可持續基礎設施的國際良好實踐原則(第一版)》,內羅畢,2021年,第14頁,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/34853/GPSI_CH.pdf。需要注意的是,這一概念并非專指任何特定領域的任何特定類型的基礎設施,實質上是對一般意義上的基礎設施附加了“可持續性”的要求,作為一種屬性或(基礎設施發展的)結果而存在,它包括人工基礎設施、自然基礎設施,以及半自然半人工的混合基礎設施。(9)自然基礎設施(有時也被稱為生態基礎設施、環境基礎設施或綠色基礎設施)指的是“經過戰略規劃和管理的自然土地網絡,如森林和濕地、生產景觀,以及其他保護或提高生態系統價值和功能并為人類提供相關利益的開放空間”。自然基礎設施既可以是先天存在的,也可以是人為創造出來的,其最關鍵特征在于自然基礎設施需要人類積極管理,缺少了人為管理便只是“自然”。

在實踐中,可持續性和全周期性是可持續基礎設施建設的兩個最主要特征。一方面,可持續基礎設施框架對基礎設施建設規定了經濟、社會、環境和制度4個方面的原則(表1),(10)也有研究者認為,整體可持續性要求滿足社會、經濟和環境三重底線(TBL),因此評估基礎設施的可持續性也應考慮這三方面屬性。參見Marjana ijanec Zavrl and Mine Tana? Zeren, “Sustainability of Urban Infrastructures”, Sustainability, No. 2, 2010, pp. 2950-2964。要求在相應領域中將對應要素納入設計和規劃框架。另一方面,建設可持續基礎設施要求全程遵循可持續原則,即從基建規劃到基建廢止的整個周期、各個環節均需堅持將這四個可持續性原則作為約束標準。

表1 基礎設施可持續性的實踐原則

綜上,建設可持續基礎設施意味著對傳統的基礎設施發展模式的優化,其主要優勢在于它超越了對基礎設施簡單的工具性框定,加入了對于環境影響和對人類生活質量影響的考量。(11)例如,當今全球范圍內廣為提倡的“智慧城市”(Smart City)就是城市基礎設施系統性優化的結果,它通過投資使用先進技術,將基礎設施與滿足現代生活需求的新活動相結合,在促進城市自身經濟可持續發展的同時又能推動更高的生活質量和更合理地配置資源。參見Webuild, “Sustainable Infrastructure”, November 30, 2020, https://www.webuildgroup.com/en/stories/sustainable-infrastructure。正因如此,可持續基建蘊含巨大的變革潛力和發展機遇。一方面,在環境效益上,可持續基礎設施有助于減少碳足跡、促進可再生能源發展,這對于推動實現聯合國可持續發展目標和達成《巴黎協定》(TheParisAgreement)目標均具有重要意義。(12)UNEP, etc., “Sustainable Infrastructure-An Introduction”, https://sustainable-infrastructure-tools.org/get-started/.另一方面,建設可持續基礎設施還會附帶可觀的社會效益,如創造綠色就業崗位、推動綠色經濟增長以及消除不平等。(13)例如,氣候韌性基礎設施(Climate-resilient Infrastructure)就是可持續基礎設施的重要組成部分,根據經濟合作與發展組織(OECD)的定義,它是指其規劃、設計、建造和運行的方式能夠有助于預測、準備并適應不斷變化的氣候條件的基礎設施。它可以承受并應對由惡劣氣候條件造成的破壞,并可以在災后得到迅速恢復,從而有效降低氣候災害給人類經濟社會帶來的損害。參見OECD, Climate-resilient Infrastructure, 2018, p. 4, https://www.oecd.org/environment/cc/policy-perspectives-climate-resilient-infrastructure.pdf?？沙掷m基礎設施在提高經濟收益上的表現尤其突出。例如,據測算,投資每100萬美元可再生能源創造的就業機會是投資化石燃料的5倍,(14)Heidi Garrett-Peltier, “Green Versus Brown: Comparing the Employment Impacts of Energy Efficiency, Renew-Able Energy, and Fossil Fuels Using an Input-Output Model”, Economic Modelling, Vol. 61, 2017, pp. 439-447.因而可以更好地促進就業。在應對氣候變化的行動方面,世界銀行的數據顯示,在發展中國家投資氣候韌性基礎設施可創造4.2萬億美元的經濟效益,相當于每投資1美元可獲得4美元的回報,(15)Stephane Hallegatte, Jun Rentschler and Julie Rozenberg, Lifelines: The Resilient Infrastructure Opportunity, Washington, DC: World Bank, 2019.而對未經優化的基礎設施每投資1美元只能獲得1.5美元的收益。(16)UNEP, etc., “Sustainable Infrastructure-An Introduction”, https://sustainable-infrastructure-tools.org/get-started/.此外,另據經濟合作與發展組織(簡稱“經合組織”,OECD)估算,在基礎設施交付中加入性別視角(考慮和響應女性的需求)將使該組織成員國的GDP總量在2050年之前增加2.5%。(17)Emerging Markets Sustainability Dialogues (EMSD), “Gender-Responsive Infrastructure”, https://emsdialogues.org/wp-content/uploads/2020/11/The-Solutions-Lab_Gender-responsive-Infrastructure_Thematic-Brief.pdf.因此,將基礎設施建設納入可持續發展軌道將使這種新型基建模式在經濟上也更具競爭力和吸引力。

二、美國的東南亞可持續基建倡議的演進

為搶占國際產業發展前沿領域,扭轉在基建投融資中的被動局面,以美國為代表的西方國家近年來在加大內部基礎設施投資力度的基礎上,先后推出多項方案,加緊全球性基建布局。從奧巴馬、特朗普到拜登政府,亞太和印太地區均被視為美國海外戰略和利益的重心,隨著中美競爭的加劇,美國已將基建外交視為其構建印太經濟秩序的關鍵內容,并日益展現出對可持續基礎設施的重視與投入,作為“印太”地理中心的東盟也成為美國優先考慮的對象。據統計,自1992年至今,美國貿易發展署(USTDA)已資助700余項印太地區的可持續基礎設施活動。(18)USTDA, “Indo-Pacific”, https://ustda.gov/regions/indo-pacific/.其中,從2016年起,美國從電力部門入手開始與東盟進行可持續基建合作,至今先后提出十余項可持續基礎設施相關倡議,大體可以分為3個階段(表2)。

表2 2016—2022年美國面向東南亞國家的可持續基礎設施合作倡議

(一)前期試探階段(2016—2017年)

奧巴馬政府于2016年提出“美國國際開發署亞洲清潔能源計劃”(USAID Clean Power Asia),宣稱與湄公河下游國家和其他東盟成員國合作,通過構建融資支持體系鼓勵電力行業的清潔能源投資。(19)USAID, “Fact Sheet: USAID Clean Power Asia”, March 31, 2017, https://www.climatelinks.org/resources/fact-sheet-usaid-clean-power-asia; USAID, “USAID Clean Power Asia”, https://usaidcleanpowerasia.aseanenergy.org/about/.截至2021年6月,該項目5年間已經超額10倍完成向低碳電力轉型的目標,在東南亞產生超過1萬兆瓦的清潔能源容量。(20)USAID, “USAID Clean Power Asia Final Report”, June 7, 2021, https://usaidcleanpowerasia.aseanenergy.org/resource/usaid-clean-power-asia-final-report/.2016年9月,美國又將該計劃作為主要支持機制納入“美國—東盟互聯互通”倡議(U.S.-ASEAN Connect),聲稱繼續通過其亞洲清潔能源計劃給予東盟成員國連續多年、數百萬美元的支持,同時幫助東盟國家加強其電力部門規劃、改進政策和監管框架以及促進對并網可再生能源的投資。新冠疫情發生后,為與東盟全面復蘇框架(ACRF)相對接,2021年8月發起新的“美國—東盟互聯互通綠色經濟系列”,宣稱“致力于通過促進可持續能源和基礎設施幫助東盟適應和減輕氣候變化的不利影響,以及在科學、技術和創新方面開展合作”,幫助東盟推進可持續經濟復蘇。(21)U.S. MISSION TO ASEAN, “U.S.-ASEAN Connect”, https://asean.usmission.gov/u-s-asean-connect/; U.S. Mission to ASEAN, “U.S.-ASEAN Connect Response to the ASEAN Comprehensive Recovery Framework”, https://asean.usmission.gov/u-s-asean-connect-response-to-the-asean-comprehensive-recovery-framework/; U.S. Mission to ASEAN, “Advancing Sustainable Recovery”, April 2, 2022, https://asean.usmission.gov/advancing-sustainable-recovery/.兩項倡議均旨在推進東盟國家電力行業向可再生能源轉型。這可被視為美國與東盟可持續基礎設施合作的早期嘗試。

(二)逐步推進階段(2018—2020年)

自2018年起,美國面向東盟的可持續基建計劃覆蓋面逐步擴大,從能源向其他領域延伸(表3)。美國先后發起“亞洲通過能源促進發展和增長倡議”(Asia EDGE)、“美國—東盟智能城市伙伴關系”(USASCP)、“基礎設施交易和援助網絡”(ITAN)以及“藍點網絡”計劃(BDN)等新合作倡議,由起初涉足東盟國家的電力基礎設施擴展至對整體城市可持續基礎設施、清潔能源投資、可持續基建標準的關注與投入。

表3 美國面向東南亞的可持續基建倡議(2018—2020年)

資料來源:作者根據相關倡議官方網站的情況說明整理繪制。

此外,2019年8月至2020年10月,美國還將2015年發起的“湄公河下游倡議”(Lower Mekong Initiative)升級為“湄公河—美國伙伴關系”(Mekong-U.S. Partnership, MUSP),并以該伙伴關系為核心部署了“日美湄公河電力伙伴關系”(JUMPP)和“可持續基礎設施伙伴關系”(SIP),構筑起覆蓋湄公河流域國家的多重可持續基礎設施合作機制網絡,通過擴大合作議題、升級機制規格以及強調協調合作,突出美國在湄公河地區的主體地位。(22)姚全、鄭先武:《美國湄公河區域戰略的重塑與中國的策略選擇》,《東南亞研究》2022年第2期,第92—112頁。

(三)系統集成階段(2021年至今)

2021年拜登上臺執政后,東南亞在美國外交中的戰略地位再次得到提升,美國政府調整其東南亞政策,深化與東盟國家合作,相繼提出“重建更好世界”計劃(B3W)、“全球基礎設施和投資伙伴關系”(PGII)、“美國—東盟電動汽車倡議”(EVI)以及“美國—東盟基礎設施和互聯互通平臺”(PIC)等合作計劃。在這一階段,美國的可持續基建倡議已經走向系統化,在內容上不再局限于對某一側面的專門關注,而是將可持續基礎設施所涉及的各個面向均納入考慮范疇,并開始注重倡議之間的聯結,如“重建更好世界”倡議有意呼應“藍點網絡”計劃,推動美國的歐洲盟友加入其中,“全球基礎設施和投資伙伴關系”則被認為是“重建更好世界”倡議的延續。在行動節奏上,美國也比以往更加重視基礎設施互聯互通,加大投入力度,加緊制度性安排,一年之內接連提出多項可持續基建倡議。

2021年6月,美國在七國集團(G7)峰會上提出“重建更好世界”倡議,倡導價值驅動、高標準、透明和氣候友好等原則,重點關注氣候、健康、數字技術以及性別平等4個領域的催化投資,計劃在2035年之前籌措資金以滿足中低收入國家40萬億美元的基礎設施需求。不過,“重建更好世界”倡議高調出臺而落實乏力,2021年12月,作為“重建更好世界”倡議支柱之一的近2萬億美元社會福利支出與應對氣候變化法案在美國國會投票表決時遭遇重大挫折,2022年年初,美國啟動了一些“重建更好世界”倡議相關項目,但投資額加總起來不到600萬美元。拜登政府先后通過《基礎設施投資和就業法案》(InfrastructureInvestmentandJobsActof2021)和《通脹削減法案》(InflationReductionActof2022,IRA)兩部立法,部分推進了“重建更好世界”中的國內外可持續基建項目,但總體成果仍然有限。此后,美國又將“重建更好世界”重新包裝打造新計劃,與其他西方國家聯合擴大對發展中國家基建投資。2022年6月,美國提出醞釀已久的“印太經濟框架”,并在其中將清潔能源、去碳化和基礎設施作為其“清潔經濟”支柱的重要指標;(23)“印太經濟框架”(IPEF)的四大支柱分別為韌性經濟、互聯經濟、清潔經濟和公平經濟。有智庫特別強調,“印太經濟框架”的基建因素必須“在世界金融、環境和社會等領域納入可持續性承諾”。(24)The Whilte House, “Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/; Matthew P. Goodman and William Alan Reinsch, “Filling in the Indo-Pacific Economic Framework”, Center for Strategic and International Studies, January 26, 2022, https://www.csis.org/analysis/filling-indo-pacific-economic-framework.2022年6月,拜登與其他七國集團領導人共同宣布建立“全球基礎設施和投資伙伴關系”,表示到2027年將動員6000億美元向全球提供優質、可持續的基礎設施,以滿足中低收入國家巨大的基礎設施需求,計劃投資于氣候適應性基礎設施、轉型能源技術等以加強全球能源安全;改善水和衛生基礎設施以推進性別平等;發展和升級衛生系統的基礎設施來促進全球衛生安全等。(25)The White House, “Fact Sheet: President Biden and G7 Leaders Formally Launch the Partnership for Global Infrastructure and Investment”, June 26, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/26/fact-sheet-president-biden-and-g7-leaders-formally-launch-the-partnership-for-global-infrastructure-and-investment/.2022年11月,拜登在沙姆沙伊赫氣候變化大會(COP27)、東盟峰會以及二十國集團(G20)會議上宣布“全球基礎設施和投資伙伴關系”新項目,包括印度尼西亞加入“公正能源轉型伙伴關系”(JETP)、美國—印尼“千年挑戰公司(MCC)契約”等。

在2022年11月舉辦的第十屆美國—東盟峰會上,美國倡導建立“美國—東盟全面戰略伙伴關系”(CSP),并提出“促進連通性”目標以及“美國—東盟電動汽車倡議”(EVI)和建立“美國—東盟基礎設施和互聯互通平臺”(PIC)的行動計劃。在“美國—東盟電動汽車倡議”下,雙方將共同在東南亞發展綜合電動汽車生態系統,美國將支持東盟國家電動汽車基礎設施的規劃、集成和部署,支持制定東盟電動汽車實施路線圖,提供能力建設和技術援助,以加速電動汽車在東南亞的普及,同時促進東盟與美國公司的伙伴關系,并使東盟政府和公司熟悉美國的解決方案和技術。(26)The White House, “Fact Sheet: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive Strategic Partnership”, November 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheet-president-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/.“美國—東盟基礎設施和互聯互通平臺”旨在支持東盟加強東南亞互聯互通的舉措,并促進在“全球基礎設施和投資伙伴關系”支持下對區域基礎設施項目進行高質量投資。美國將該機制落地在雅加達,將支持實施《東盟互聯互通總體規劃2025》《東盟互聯互通總體規劃研究(三)》和其他關鍵的東盟基礎設施倡議。(27)The White House, “Fact Sheet: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive Strategic Partnership”, November 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheet-president-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/.

總體來看,在合作領域上,美國主要關注能源基礎設施,特別是試圖加大對東盟向可再生能源轉型的投資以及提供相應技術支持。前期試探階段和逐步推進階段內的大多數倡議均圍繞可再生能源和能源轉型展開,系統集成階段的“電動汽車倡議”同樣旨在支持轉變能源利用方式。在援助方式上,融資支持是美國可持續基礎設施援建的最主要路徑,大多數倡議涉及投融資版塊,特別強調通過開發私人投資市場來構建資金支持體系。此外,美國還將可持續基建標準設定和技術與數據共享、專家評估等方面的支持納入其制度性安排。

三、美國在東南亞加強可持續基建的動因

那么,美國為何特別聚焦于可持續基礎設施呢?東南亞國家對可持續基礎設施的需求、美國提升可持續發展國際引領力的戰略目標以及與中國競爭的現實需要等因素創造了美國參與東南亞可持續基建競爭的平臺和契機。

(一)東南亞對可持續基礎設施需求增長

東南亞是全球經濟增長率最高的地區。近些年,隨著城市化的加速發展,區域內各國對新基礎設施的需求顯著上升。2021年中國發布的《“一帶一路”國家基礎設施發展指數報告》顯示,東南亞地區基建需求旺盛、發展勢頭強勁,加上其友好的發展環境、較強的投資吸引力和成本優勢,以125的得分連續兩年居于區域基礎設施發展指數排行榜首位。(28)中國對外承包工程商會:《2021年度“一帶一路”國家基礎設施發展指數報告》,2021年7月5日,https://www.chinca.org/CICA/info/21070513270411。指數排名包含七大區域,分別為:東南亞、獨聯體和蒙古、葡語國家、西亞北非、中亞、南亞、中東歐。據亞洲開發銀行(ADB)估算,東盟2016—2030年的基礎設施需求在28萬億美元(基線估計值)至31萬億美元(考慮氣候變化適應的估計值)之間,每年存在著920億美元的資金缺口。(29)EU-ASEAN Business Council, “Bridging the Gap: Funding of Sustainable Infrastructure in ASEAN”, May 2020, p. 6, https://www.eu-asean.eu/wp-content/uploads/2022/02/Bridging-the-Gap-Funding-of-Sustainable-Infrastructure-in-ASEAN-2020.pdf.東盟巨大的基礎設施缺口阻礙了其經濟的快速增長,而這一需求可以通過綠色和可持續融資來彌補,這也使得基礎設施領域成為東南亞地區最大的綠色金融機遇之一。

有3個因素驅動著東南亞國家對于可持續基礎設施需求的增長。首先,氣候變化和資源稀缺是東盟對可持續基礎設施需求的主要推動因素。隨著快速的經濟增長及其對氣候帶來的全方位影響,全球對可持續發展的重視程度相應提高,這也拉動了東盟對可持續基礎設施的需求。與此同時,國際社會對氣候變化的高度關注和對人權問題的重視也影響了利益攸關方對基礎設施等長期項目的看法和融資方式,在此背景下,綠色和可持續融資受到越來越多的推崇,因其能夠促進資本有效地流向更可持續且具有更強氣候適應性的活動和項目,從而有助于應對經濟和可持續性挑戰。例如,在2015年9月聯合國可持續發展峰會上世界各國領導人通過的17項可持續發展目標中,“目標7”即提到了確?！八腥硕寄塬@得負擔得起的、可靠的、可持續的現代能源”,這對電力和運輸部門尤其重要。據估計,2016年至2030年期間亞洲發展中國家在這兩個領域所需的氣候調整投資分別為14.7萬億美元和8.4萬億美元,這也進一步創造了東南亞國家生產清潔能源的需求。(30)Mark Rathbone, Devin Chan and Oliver Redrup, “Understanding Infrastructure Opportunities in ASEAN: Infrastructure Series Report 1”, Singapore PwC, 2017, pp. 7, 14.為彌補巨大的基礎設施缺口,在區域層面,東盟做出更強有力的承諾,引導更多的綠色和可持續融資,在國家層面,許多東盟國家政府也采取更多措施,強調基礎設施開發過程中的可持續性。

其次,新冠疫情后的經濟復蘇為東南亞國家發展可持續基建帶來契機?；A設施投資被廣泛認為是經濟增長的關鍵驅動力,基礎設施投資的增長與GDP增長呈直接正相關,加大基礎設施投資可以增加一個國家的產出,從而提高GDP增長率。新冠疫情爆發后,東盟國家多個經濟部門遭受重創,在著力恢復經濟的同時,東盟也開始反思其固有發展模式,提出了“綠色復蘇”計劃,聲稱致力于打造一個具有韌性和可持續性的未來。該計劃將“重建更清潔”(Build Back Cleaner)作為目標之一,并對有利于提高能源效率和支持脫碳的基礎設施進行投資,這一舉措將拉動東盟國家對于可持續基建的需求。此外,東南亞基建市場對投資者具有較強吸引力,可持續性也越來越受到重視。盡管疫情使得一些項目被推遲,但基礎設施行業已被證明具有很強的韌性。與以往的危機一樣,隨著疫情影響的逐漸消退,人們也越來越期望基礎設施融資的增長將超過其歷史值。長期而言,投資者們仍然極度看好亞太地區基礎設施行業,同時也更加重視負責任的治理。例如,在一項調查中,有60%的受訪者將環境、社會和治理(ESG)因素列為“非常重要”的因素,(31)White &Case, Asia-Pacific Infrastructure 2021: Strong Foundations in a Changing World, p. 1. ESG是環境(Environmental)、社會(Social)和治理(Governance)的縮寫,是一種新興的、關注企業環境、社會、治理績效而非財務績效的投資理念和企業評價標準。ESG評價旨在發掘關注環境、有社會責任心的企業。這反映出投資方對具有可持續性的基礎設施管理的需求日益增長。

最后,烏克蘭危機加速推動能源轉型,東盟的能源基礎設施需求進一步增長。2022年年初烏克蘭危機爆發后,煤炭等化石燃料價格的波動對東盟各國依賴于化石能源的電力系統造成嚴重影響,為持續地獲取低成本的能源供應,發展新能源將是東盟的不二選擇。(32)顧佰和、于東暉:《東盟國家新能源發展的機遇和挑戰》,《中國報道》2022年第12期,第54頁?；诖?發展新能源的共識正在不斷凝聚,東盟整體及東盟各國均制定了可再生能源發展目標,計劃到2025年,東盟國家一次能源結構中可再生能源占比將達23%。(33)ASEAN Center for Energy, “ASEAN Renewable Energy Outlook”, July 6, 2021, https://aseanenergy.org/asean-renewable-energy-outlook/.2022年11月的沙姆沙伊赫氣候變化大會上,東盟在大會聯合聲明中提到,東盟整體可再生能源占一次能源消費總量的比例已達14.32%,可再生能源裝機占比在2020年上升至33.5%,未來東盟還將進一步擴大在可再生能源、新興低碳能源、儲能、綠氫和其他綠色備選技術領域的投資。(34)ASEAN, “ASEAN Joint Statement on Climate Change to the 27th Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC COP-27)”, https://asean.org/wp-content/uploads/2022/11/33-ASEAN-Joint-Statement-on-Climate-Change-to-UNFCCC-COP-27.pdf.

(二)美國致力提升可持續發展國際引領力

可持續發展不僅成為國際社會具有較高認同的“共同價值觀”,又在近幾年受到了美國智庫和戰略決策者的重新重視?！翱沙掷m性”是當代國際社會中受到廣泛認可的共有觀念,并且已經從科學和學術概念逐漸轉化為在世界范圍內普遍倡導并為許多經濟體(包括國家、企業等)所奉行的發展原則。然而由于缺乏足夠重視,美國在推動實現可持續發展目標的道路上長期處于相對落后位置,例如,美國是經合組織發展援助委員會(DAC)20個主要捐助方中唯一未將可持續發展目標納入指導其國際發展投資和戰略的政策的國家。據此,有研究者建議通過制定國家可持續發展目標路線圖、建立可持續發展目標委員會等措施來協調美國在域內外的政策領導,以加強美國在可持續發展目標方面的領導力。(35)IISD, “Brookings Brief Calls for Stronger US Leadership on SDGs”, March 17, 2022, https://sdg.iisd.org/news/brookings-brief-calls-for-stronger-us-leadership-on-sdgs/.

以應對氣候變化的行動為例,在過去三屆政府中,美國的氣候政策經歷了多次轉變。奧巴馬任期內施行的改善氣候變化的政策相繼被特朗普政府廢除,其中尤以退出《巴黎協定》最具代表性,這一舉動在國際社會招致強烈批評。拜登執政后,美國政府重新重視可持續發展,破與立并行,同時在推動綠色發展上國內外聯動。首先,引導美國的氣候治理參與重回正軌。拜登上臺后推動美國重新加入《巴黎協定》,主持氣候變化領導人峰會,召開能源與氣候變化主要經濟體論壇,并明確將氣候變化作為美國外交政策的核心支柱。(36)Joanna Lewis and Laura Edwards, “Assessing China’s Energy and Climate Goals”, Washington DC: Center for American Progress, May 2021, https://www.americanprogress.org/article/assessing-chinas-energy-climate-goals/.其次,加大對可持續基礎設施的投入力度。新冠疫情后,美國將恢復國內經濟和刺激綠色增長作為氣候政策和外交方面的優先事項,拜登政府承諾在未來10年投資近2萬億美元用于綠色能源和基礎設施,以推動電力部門向清潔能源過渡。(37)Richard Holden, “Vital Signs: A Global Carbon Price Could Soon Be a Reality-Australia Should Prepare”, November 12, 2020, https://theconversation.com/vital-signs-a-global-carbon-price-could-soon-be-a-reality-australia-should-prepare-149919; Matt McDonald, “Under Biden, the US Would No Longer Be a Climate Pariah-and That Leaves Scott Morrison Exposed”, The Conversation, August 25, 2020, https://theconversation.com/under-biden-the-us-would-no-longer-be-a-climate-pariah-and-that-leaves-scott-morrison-exposed-144870.最后,對外援助路徑也被納入美國氣候政策的討論議程,例如專注于環境和氣候變化的“中外對話”(China Dialogue)網站創始人伊莎貝爾·希爾頓(Isabel Hilton)曾提出,美國可以率先向發展中國家提供清潔能源和援助計劃,以便在獲得軟實力的同時協助氣候行動。(38)Isabel Hilton, etc., “How Should the U.S. Approach Climate Diplomacy with China?”, July 12, 2021, https://www.chinafile.com/conversation/how-should-us-approach-climate-diplomacy-china.

(三)與中國爭奪可持續基建領導權和規則創制權

在與“一帶一路”倡議的競爭中取得相對優勢也是美國在東南亞推動可持續基建的重要動力之一。2020年,東盟超越歐盟和美國成為中國最大的貿易伙伴,對此有美國智庫指出,隨著中國和東盟經濟聯系的加強,美國“出局”的風險越來越大,東南亞地區已經逐漸發展成為中美之間戰略競爭的溫床。(39)David Dollar and Jonathan Stromseth, “The US Must Urgently Rethink Its Economic Policies in Asia”, Brookings, February 17, 2021, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/17/us-must-urgently-rethink-its-economic-policies-in-asia/.海外基礎設施是大國經濟競爭的重要領域,而在當前東南亞基建的投融資格局中,美國并未占據優勢。數十年來,日本一直是東南亞最大的基建投資國,自“一帶一路”倡議提出后,中國異軍突起。盡管美國是僅次于日本的東南亞外資來源國,但基礎設施并非其對東南亞投資的重點領域。(40)韋宗友:《美日在東南亞地區能源基礎設施建設合作:舉措、動因與制約因素》,《南洋問題研究》2020年第3期,第2頁。

此外,伴隨全球氣候變化形勢日益嚴峻,全球能源格局加速變動,以促進清潔能源技術進步、拓展海外可持續基建范圍、推廣可持續基建標準等為主要表現形式的大國戰略競爭正逐漸展開,主要大國均力圖擴大在這一新興領域的影響力,搶占技術發展和規則創設制高點。隨著中美戰略競爭加劇,中國海外基建越來越成為美國戰略決策者的重要關切,美國試圖裹挾西方國家將可持續基建競爭作為展開全面對華戰略競爭的一部分。2022年2月,拜登政府的首份《美國的印太戰略》報告就表達了其對中國在印太地區影響力擴大的擔憂,聲稱“中國正在結合其經濟、外交、軍事和技術力量……尋求成為世界上最有影響力的大國……其勢頭在印度—太平洋地區最為尖銳”,美國為此提出明確目標,即“塑造其(中國)運作的戰略環境……建立一種最大限度地有利于美國及其盟友……的影響力平衡”以及通過加強美國在該地區的作用,推動建設“自由開放、互聯互通、繁榮、安全和有韌性的印太地區”。(41)The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, pp. 5-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.其中,“互聯互通”目標涉及擴大美國在東南亞的外交存在,“繁榮”和“韌性”目標分別涉及脫碳和清潔能源投資、溫室氣體控制和減少氣候脆弱性,均體現出對可持續發展理念的關切。

四、美國的東南亞可持續基建政策的運作方式

美國針對東南亞地區實施可持續基建政策主要通過制度設計、倡議執行和倡議推廣等環節來展現其獨特運作。

(一)制度設計

美國的東南亞可持續基建動議有兩個顯著特點。一方面,注重發展戰略對接,如美國將其所倡導的“基礎設施和互聯互通平臺”與《東盟互聯互通總體規劃2025》《東盟互聯互通總體規劃研究(三)》對接起來,將“美國—東盟互聯互通”與新冠疫情后東盟的可持續復蘇聯系起來,又將“電動汽車倡議”與東盟國家的碳中和目標相對接,由此突出了美國與東盟之間在發展規劃上的供需銜接和高度匹配性。

另一方面,建立城市間對標與幫扶機制,拉動次國家層面的合作。以“美國—東盟智能城市伙伴關系”為例,該倡議下的“水智能參與計劃”(WiSE)將東盟國家城市和美國的城市配對,(42)城市配對具體情況,包括:泰國普吉島和威斯康星州密爾沃基,越南胡志明市和加利福尼亞州舊金山,馬來西亞新山和華盛頓特區,老撾萬象和俄勒岡州希爾斯伯勒,菲律賓宿霧和佛羅里達州邁阿密。并通過知識交流、行業實踐以及私營部門與水務公司和管理區的合作來加強東南亞的水安全,這一舉措提高了規劃的可信度、針對性及項目成果的可預見性。

(二)倡議執行

美國政府注重通過信息公開提高項目透明度,即倡議進展和活動信息的跟進及披露。對于發起的每一個可持續基建倡議,白宮均發布相關情況說明書(Fact Sheet),其中,對于執行周期長的重大倡議,美國政府還會創建專門網站來支持項目介紹和信息公開,如“湄公河—美國伙伴關系”即建立了官方網站,并設置倡議概況、具體項目介紹、合作伙伴、重大活動以及新聞報道與資源獲取版塊供公眾訪問和獲取信息,“亞洲清潔能源計劃”官方網站還提供了大量電子出版物用以介紹項目概況、進展及成果、政策簡報、研究論文,等等。

此外,價值觀嵌入仍然是美國設計國際制度的慣常操作,如“重建更好世界”“全球基礎設施和投資伙伴關系”均強調民主、人權、性別平等、透明等原則。2022年3月美日澳共同操縱經合組織發布的《藍點網絡:關于高質量基礎設施投資全球認證框架的提案》也將氣候韌性基礎設施與勞工、人權、環境與社會實踐標準相捆綁。(43)OECD, “The Blue Dot Network: A Proposal for a Global Certification Framework for Quality Infrastructure Investment”, March 21, 2022, https://www.oecd.org/corporate/Towards-a-global-certification-framework-for-quality-infrastructure-investment.htm.

(三)倡議推廣

與偏重經濟手段、注重成果與實效的中國基建路線不同,美國基建路徑更加注重政治手段,通過操縱多種比較優勢資源塑造對抗性基建網絡平臺。(44)毛維準:《美國的印太基建攻勢:演變、邏輯與局限》,《南開學報(哲學社會科學版)》2021年第2期,第90頁。對于國際公共產品的供給而言,美國倡議不僅避實就虛,戰略喧囂多于務實合作,并且其遏制或破壞意圖大于建設和貢獻意義。在政策手段上,美國主要通過議題聯結、話語塑造、盟友動員、規范操縱,構建其在東南亞的可持續基建體系。

其一,美國的基建新動議將基礎設施同發展議題聯結起來。發展可持續基礎設施具有較強的議題吸納性,其與環境、投資、治理、經濟復蘇等多個議題深度關聯。而美國強調推廣“可持續的”基礎設施,意味著將基礎設施與其他發展議題相捆綁,則是從發展戰略上直接深化了同東道國的政策對接程度。此外,由于基礎設施屬于領域性國際公共產品,較小地受到自然地理條件的限制,這一特性便推動著更多行為體競相參與同一區域的基礎設施供應,從而賦予了消費者一端(及海外基建受援國)更大的選擇權(即通過發揮不同供應方的不同比較優勢,消費者可獲得最大收益)。(45)張春:《國際公共產品的供應競爭及其出路——亞太地區二元格局與中美新型大國關系建構》,《當代亞太》2014年第6期,第52—72頁。廣泛的適用性和選擇的多樣性均有助于提升美國可持續基建倡議的吸引力。

其二,美國的可持續基建倡議具有顯著的針對性,美西方國家通過話語塑造污名化“一帶一路”,推出自己的所謂“更優”方案,目的在于形成與中國海外基建的精準競爭,遏制“一帶一路”發展勢頭。包括引導“環境破壞論”“債務陷阱”等論調塑造國際輿論,盡管后來諸多研究報告均指出這些負面敘事體證據不足,但相關批評聲浪所產生的負面效應確實影響了倡議的落實。例如,以2019年為分界線,此前東南亞地區(除越南和新加坡外)有明顯的“追隨北京”的趨勢,但2019年以來越來越多的國家圍繞“中國勞工、政治問題、環境問題、成本問題以及部分基礎設施項目(尤其高鐵)的適用性問題”提出批評,不僅使得“一帶一路”遭遇被負面輿論包圍的困境,同時中國也日益被東盟國家賦予一種無所不在、果敢決斷和強硬的形象。(46)[美]沈大偉:《中國在當代東南亞的角色》,苗中泉譯,《南洋問題研究》2022年第2期,第38頁。在制造輿論陷阱的同時,美國還在其海外可持續基建方案中強調透明度、財務可持續性、社會環境責任等,這些要素與“一帶一路”所面對的批評直接對應,極力突出美國方案的比較優勢。例如,在提出“重建更好世界”倡議的2021年峰會公報中,七國集團領導人專門承諾“從2022年開始,不再使用政府資金支持新的海外煤電項目,而且要向二十國集團和更廣范圍推廣這一‘最佳做法’”。

其三,美國通過捆綁和吸納盟友發起或推行可持續基建計劃,企圖打造一個對沖“一帶一路”的俱樂部式跨國網絡。一方面,美國依仗其傳統盟友聯合推出“重建更好世界”“全球基礎設施和投資伙伴關系”等可持續基建倡議,在政策設計中通過資金、收益、風險等的共同分擔實現自身與盟友在整體戰略利益上的深度捆綁。另一方面,美國還注重調動盟國優勢,通過整合盟友資源提高自身可持續基建倡議競爭力。在特朗普政府時期,美國就注重與日本、澳大利亞、韓國等盟國和伙伴國合作推動印太地區基礎設施發展,并且合作內容非常廣泛,除了提供融資支持外,還包括商業合作與市場發展、技術培訓和能力建設、相關標準制定和規則建設等。(47)仇朝兵:《美國“印太戰略”下的基礎設施合作及其對中國的意涵》,《國際經濟合作》2022年第2期,第23頁。如“日美湄公河電力伙伴關系”就提出美國與日本協調提供技術援助來支持湄公河地區國家發展優質能源基礎設施和促進能源安全。

其四,以操縱規范標準為突破口搶占海外可持續基建競爭制高點。相較于以項目和實質性成果為載體的經濟競爭路線,歐美發達國家更擅長發揮其在規范標準操縱方面的經驗和優勢。當前,可持續基礎設施尚未形成普遍認可或廣泛應用的分行業的建設標準、實施方法、操作指南或指標體系,投資者對綠色技術的不熟悉,以及缺少全生命周期的統籌規劃,均限制了可持續基礎設施的發展。(48)錢釗暉、李霞、唐華清:《瀾滄江—湄公河流域經濟發展帶綠色與可持續基礎設施合作前景》,《環境與可持續發展》2020年第5期,第188—189頁。對此,美國試圖在基建標準制定權的爭奪中打開突破口。從2019年起,美國聯合日本和澳大利亞以策劃“藍點網絡”計劃為開端倡導基建標準的設定,推動開發統一標準從而對印太及其他地區基建項目進行評估、認證和投資,三國又于2022年3月操縱經合組織出臺了“藍點網絡認證框架倡議”(草案),繼續強調提高透明度和嚴格評估資金回報,謀求國際基建標準的優先制定權。2021年的“重建更美好世界”倡議也將“藍點網絡”作為其通用標準的平臺。此外,“湄公河—美國伙伴關系”也提出區域銀行協會、國家銀行和人權委員會將發揮功能,采用制定環境、社會和治理標準的原則或政策,以審查和批準新基礎設施項目。

五、美國與東南亞的可持續基建合作前景

美國試圖在戰略規劃和政策設計中最大限度地發揮其比較優勢,其計劃的確呈現出一些新意,尤其在可持續基建融資方面將對東南亞國家產生較大吸引力,短期內或將打開合作新局面。

一方面,美國的可持續基建理念及規則與東南亞國家具有較高契合度,直接迎合了后者的籌資需要。以“藍點網絡”為例,該計劃主要通過建立自愿的、聚焦私營部門的、政府支持的基礎設施項目認證制度,支持和吸引高質量基礎設施投資,而美國及其盟友在制度設計上保留了較高的開放性和靈活性。正如美國國務卿布林肯所強調的,“對基礎設施項目認證……完全是自愿的,對所有國家開放,對所有符合這些標準的項目開放,此外,氣候變化和反腐敗在基礎設施項目認證中會得到充分考慮”。(49)U.S. Department of State, “Secretary Antony J. Blinken at Blue Dot Network Discussion”, October 5, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-blue-dot-network-discussion/.這一方面體現出美國的基建計劃對可持續、具有氣候韌性的基礎設施的專門重視和投入意愿,同時也表明當前在建項目或擬投項目只要愿意采取“藍點網絡”的基建標準,都可以通過貼牌“重建更好世界”(或之后“全球基礎設施和投資伙伴關系”)從而在短期內獲得較高的融資支持并取得進展。(50)朱旭、韓文超:《“印太戰略”框架下美日基礎設施合作》,《現代國際關系》2022年第12期,第41頁?？傊?美國的可持續基建規則體系降低了基建項目的準入門檻,有助于提高融資效率,可為當前在建項目補充資金、重新注入動力,因而直接迎合了東南亞國家可持續基建的資金需求。

另一方面,美國方案中注重通過開發私人投資市場來構建資金支持體系的融資方式也迎合了東南亞國家對可持續基礎設施的融資需求。這主要基于以下兩方面原因:其一,從預算規模來看,發展中國家經濟發展水平較低,面臨著基建資金短缺難題。實際上,世界上大多數國家沒有足夠的公共部門資本用于急需的新基礎設施建設或用于更新和維護舊基礎設施,而新興經濟體可用于基礎設施建設的公共預算甚至更少,因此,除政府支持外必須額外尋求其他資金來源。其二,融資結構不合理,難以支持東南亞國家的可持續基建雄心。當前亞洲發展中國家對于公共部門融資高度依賴,政府融資占亞洲基礎設施支出的90%(遠高于全球平均水平40%),加上許多國家的公共預算有限,政府支出將難以滿足可持續基建需求和填補缺口。因此東南亞各國政府迫切需要采取更多措施,調動大量私營部門參與,從而吸引綠色和可持續融資來予以補充。(51)Mark Rathbone, Devin Chan and Oliver Redrup, “Understanding Infrastructure Opportunities in ASEAN: Infrastructure Series Report 1”, Singapore PwC, 2017, p. 17.美國基建模式以私人融資為主、公共融資為輔,通過調動私營部門資本和發展金融機構進行催化投資實現目標,這一融資方式能夠較好與東南亞國家的基礎設施需求相對接。

盡管美國的可持續基礎設施倡議短期內展現出一些比較優勢,不過,美國與東南亞的可持續基建合作在資金、能力、東南亞國家態度等方面還存在諸多不確定性。長遠來看,上述因素均有可能制約美國計劃的行動效果。

第一,投資虛化。資金是開展海外可持續基建的支柱,美國近兩年提出的海外基建規劃在資金上規模龐大,而美國當前所面臨的籌資困境可能導致其合作構想落實前景堪憂。以“重建更好世界”倡議為例,該倡議宣稱向中低收入國家提供支持以在2035年之前幫助其填補40萬億美元的基建資金缺口。而美國當前通脹蔓延、經濟惡化,資金籌集上的困難增加了美國的可持續基建投資走向虛化的風險。另一方面,美國的七國集團伙伴的經濟形勢也不容樂觀,普遍的經濟下滑和衰退給“重建更好世界”這一藍圖蒙上陰影。實際上,美國政府當局也已經意識到這一點,2022年提出的“全球基礎設施和投資伙伴關系”在資金安排上已走向更加務實的路線,該計劃擬在五年內籌集6000億美元,籌資預期較“重建更好世界”大幅降低。

第二,能力不足。中國在基礎設施建設領域具有一定比較優勢,積累了充足的海外基建經驗且擁有更快的基建時間表,同時由于同為發展中國家,中國自身的基建經驗也可以直接向其他發展中國家遷移,具有更高的契合度和可靠性。相較而言,美國自身基建發展相對緩慢,裝備、經驗、技術、人力資源都比較欠缺,且基建效率低下。此外,美國的海外基建具有明顯的針對性,多為被動反應,啟動晚且進展緩慢。在價格和成本上,中國企業已占據較大市場份額,市場份額本身能夠持續轉化為成本優勢,而歐美公司在基建領域的造價成本較高,在硬件基礎設施建設項目競標中不占據優勢。在綜合競爭力上,中國的基建能力有著更高的國際認可度。在全球工程建設領域權威學術雜志《工程新聞紀錄》(ENR)發布的2022年“全球最大250家國際承包商”榜單中,共有79家中國企業入圍(其中8家進入前十強),土耳其以42家上榜企業居第二位,美國位列第三位(41家)。中國上榜企業的平均國際營業額為14.3億美元,平均國際業務占比為8%。中國工程承包公司的營業額超過第二名西班牙和第三名法國之和,雙倍于美日公司之和。(52)ENR, “ENR 2022 Top 250 Global Contractors”, https://www.enr.com/toplists/2022-Top-250-Global-Contractors-Preview.此外,大型基建項目通常投入資金大、建設周期長、資金回流風險高,令不少西方國家望而卻步,而中國則更有意愿向對基建有迫切需求的發展中國家進行長線投資。(53)梁海明、馮達旋:《持續提升中國與東南亞國家基建合作的優勢》,《中國貿易報》2023年2月16日,第3版。據此,以“重建更好世界”為例,七國集團的海外基建項目一旦進入實操層面,其國內并沒有足夠的企業和工人支持建設,若進行公正公開的招投標,中國企業中標的概率很大,這反而相當于把“一帶一路”延伸到了“重建更好世界”中。

第三,東南亞國家態度不明朗。主要表現為東南亞諸國對可持續基建的需求不聚焦、不穩定。這一方面受制于東盟的能源結構,其能源轉型左右搖擺,各國脫碳阻力重重。目前東南亞國家仍然嚴重依賴以煤炭為主的化石燃料,燃煤電廠占該地區發電量的40%以上,在全球清潔能源轉型背景下,煤電的加速退出將加劇本地區的電力系統與能源安全風險。(54)顧佰和、于東暉:《東盟國家新能源發展的機遇和挑戰》,《中國報道》2022年第12期,第54—55頁。同時,許多東盟國家將液化天然氣(LNG)作為由煤炭向可再生能源過渡階段的替代選擇,然而持續的烏克蘭沖突使得液化天然氣價格波動,加上本地區能源需求的不斷增長,綜合考量之下東南亞各國可能會延長對煤炭的依賴。東盟秘書長林玉輝(Lim Jock Hoi)曾在第26屆聯合國氣候變化大會上表示,未來5年東南亞至少需要3670億美元的氣候融資來支持其能源計劃才能實現所承諾的脫碳目標,(55)Francesca Regalado, “ASEAN Urges Developed World to Lift Climate Financing Over $100bn”, NIKKEI Asia, October 27, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Environment/Climate-Change/COP26/ASEAN-urges-developed-world-to-lift-climate-financing-over-100bn.而能源需求和負擔成本同時增加將成為東南亞脫碳努力的最大障礙。另一方面,轉向可再生能源生產將比擴建現有基礎設施花費更多,而新冠疫情帶來的經濟衰退也促使東南亞國家傾向于將提振和恢復經濟作為優先事項,可持續發展相關目標或因施行條件高、難度大等因素而被置于次要地位或遲滯推進。因此從供需匹配來看,可持續基建或許更多只是美國的單方面愿景,至少短期內在東南亞的擴展空間有限。正如黃氏河(Hoang Thi Ha)在分析近年來美國在湄公河流域的行動時所指出的,盡管美國在戰略意圖上訴諸“可持續增長”作為抵御中國影響力的重要工具,但是其對高質量基礎設施的重視并不總是適合該地區政府和企業的基本需求。(56)Hoang Thi Ha, “Is the US a Serious Competitor to China in the Lower Mekong?”, ISEAS Perspective, No. 37, May 3, 2023.

六、結語

可持續基建合作已成為美國加強與東南亞國家關系的新動向。自2016年至今,美國先后提出一系列面向東南亞的可持續基建合作倡議,相繼經歷了前期試探、逐步推進和系統集成3個階段。在合作領域上,美國對于能源基礎設施關注和投入最多,主要通過資金支持、標準設定和技術與數據支持推動其可持續基建外交。氣候變化與聯合國可持續發展目標的引導、新冠疫情后的經濟復蘇以及烏克蘭危機之下的能源轉型推動了東南亞國家對可持續基礎設施需求的增長。拜登上臺后重新重視可持續發展,通過內外聯動加大可持續基礎設施投入和對外援助力度以及與“一帶一路”競爭提升其可持續發展國際引領力。美國可持續基建政策的運作方式也有其特點,在制度設計上注重發展戰略對接和調動次國家層面合作,在倡議執行環節注重信息公開和價值觀嵌入。在推廣策略上,美國主要通過議題聯結、話語塑造、盟友動員、規范操縱塑造和強化其在東南亞的可持續基建體系。美國的可持續基建計劃在融資方面呈現出一些新意,短期內將對東南亞國家產生一定吸引力,然而長遠來看,雙方的可持續基建合作在資金、能力、東盟國家態度等方面還存在諸多不確定性,行動實效可能受到制約。

美國在東南亞的可持續基建動議是冷戰對抗思維指導下制定的合作計劃,其在融資方式和綠色轉型導向上均對東南亞國家具有一定吸引力,同時美國對于可持續基建標準制定權的搶占和爭奪也將對中國企業形成潛在的標準壁壘,這些均有可能對中國“一帶一路”倡議的實施產生一定沖擊和負面影響。隨著中美戰略競爭走向深入,兩國對外基建援助路線也必將各自揚長避短,繼續展開激烈博弈。不過,中美兩國在基建領域仍然存在合作可能。一方面,中國長期在發展合作中保持開放態度,并且自美國提出海外基建倡議以來,中國政府也已在多個外交場合表明合作意愿。如2022年2月,時任中國外交部長王毅在《上海公報》發表50周年活動的視頻致辭中敦促華盛頓與中國在亞太地區共同構建“開放包容、創新增長、互聯互通、合作共贏的大家庭”,而不是讓該地區成為兩國對立沖突的角斗場。他還表示,“中方對美方參與共建‘一帶一路’倡議和全球發展倡議持開放態度,也愿考慮同美方‘重建更好世界’倡議進行協調,向世界提供更多的優質公共產品”。(57)《王毅向“上海公報”發表50周年紀念大會發表講話》,中華人民共和國外交部網站,2022年2月28日,http://bbs.fmprc.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/bmdyzs_673629/xwlb_673631/202202/t20220228_10646168.shtml。

另一方面,近年來中國也致力于提升自身軟實力,在推動基礎設施高質量發展上有所作為,從之前側重于大型基建等“重資產”項目到未來更多聚焦“輕資產”,強調綠色、健康、數字化等領域的合作。2021年9月,習近平主席在第76屆聯合國大會上宣布中國將大力支持發展中國家能源綠色低碳發展,不再新建境外煤電項目。(58)《習近平在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上的講話(全文)》,新華網,2021年9月22日,http://www.xinhuanet.com/2021-09/22/c_1127886754.htm。中國在同年發布的《“一帶一路”綠色能源合作青島倡議》中提到,未來中國與東南亞之間的綠色能源合作將成為區域能源合作的重點。(59)《〈“一帶一路”綠色能源合作青島倡議〉發布》,中華人民共和國中央人民政府網站,2021年10月19日,https://www.gov.cn/xinwen/2021-10/19/content_5643582.htm。2022年11月,中國與東盟共同發表《關于加強中國—東盟共同的可持續發展聯合聲明》,提出“加強在新能源技術開發應用、綠色投融資、能力建設等方面的合作,推動能源轉型和產業結構升級……建立中國—東盟清潔能源合作中心,實現低碳經濟發展和綠色可持續增長”。(60)《關于加強中國—東盟共同的可持續發展聯合聲明(全文)》,中華人民共和國外交部網站,2022年11月12日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202211/t20221112_10973110.shtml。此外,中國也在出臺綠色產品標準認證、基礎設施建設綠色化等相關標準,為“一帶一路”國際合作提供更清晰、更具體的綠色標準,有力推動相關項目的落地和實施。(61)許勤華:《攜手共建一帶一路》,人民網,2021年1月20日,http://theory.people.com.cn/n1/2021/0120/c40531-32005382.html。

因此,面對美國的可持續基建倡議及行動,中國一方面應當正視其存在、予以積極關注并借鑒其優長為己所用,另一方面也應在尋求共贏合作上尋找突破口。中國需要深入研究美國及其盟國和伙伴國家正在推進和塑造的基礎設施建設方面的原則、標準和倡議,同時與東南亞國家在具體基礎設施項目合作中探討標準和規則,與國際通行做法和實踐相契合,在具體合作中積極塑造相關領域的國際規則,(62)仇朝兵:《美國“印太戰略”下的基礎設施合作及其對中國的意涵》,《國際經濟合作》2022年第2期,第27頁。同時,也要努力探索更多務實合作空間,為中美兩國及印太地區帶來更多長遠利益,共同促進區域和平、穩定與繁榮,加快推進實現聯合國可持續發展目標和愿景。