拓寬農村融資擔保渠道問題研究

龐明　王兆偉

摘要：《民法典》賦予農村土地承包經營權抵押貸款的權力，但農村生產經營主體抵押擔保物不足、農民自有資產產權不清晰、農村信用保險體系不健全等問題依然存在，拓寬農村融資擔保渠道成為當務之急。文章對比研究了我國東、西、東北部、中部四個地區的融資擔保模式，以及日本農村信用保證體系、我國臺灣地區委托代理及反擔保模式。得出結論：應進一步擴大農村抵押物范圍、完善農村信用保證保險制度、創新農村地區反擔保模式以及推動農村信用制度建設。

關鍵詞：農村融資擔保；農村信用風險；信用保險制度；反擔保

一、我國農村融資擔?，F狀

（一）現存模式

我國現行農村融資擔保主要分為兩種模式，一種是以實物為主的擔保，主要是對農戶財產的抵押或質押，另一種是保證人的擔?；蛘呤菗＝M織的擔保，主要是農戶聯保和擔保機構保證擔保。

關于實物擔保模式，《民法典》明確規定土地承包經營權可以擁有抵押貸款的權限，從2013年中央一號文件精神中可以看出，進一步盤活農村“沉睡”資產，拓寬農村融資擔保物范圍將是今年“三農”工作的重點。同時，也可以采取質押擔保的方式，但在農業領域應用得極少，在農業領域的質押物一般是初級農產品。浮動抵押也是以物的擔保的一種模式，但其抵押物的流動性大，我國適用浮動抵押的擔保物有農業生產設備、農作物產品、半成品等，新頒布的民法典對浮動抵押也進行了修訂，但是由于抵押物也可能是將來的財產，因此風險性和不確定性都比較大，一旦出現不可預測的風險，將對金融機構帶來較大的不利影響。

保證擔保模式分為農戶聯?；驌C構擔保的模式。其中，農戶聯保指的是對于農村地區沒有直接親屬關系的農民之間自愿組成聯保小組，向當地農村信貸社申請貸款，聯保小組成員之間承擔連帶責任。擔保機構擔保的模式主要有政策性擔保機構、商業性擔保機構、互助性擔保機構。

（二）國內部分地區實踐經驗

本文選取了我國東部地區福建省沙縣、西部地區重慶市、東北地區遼寧省、中部地區湖南省株洲市具有代表性的融資擔保模式。

1. 福建沙縣區村級融資擔?；?/p>

該模式的資金來源主要以當地農民投入的股份為主，縣級、鄉鎮政府投入財政資金作為兜底風險補貼。沙縣區融資擔保的第一大特點在于分級評定信用水平。沙縣以縣、鄉、鎮三級上下聯動開展農民信用評級工作，在每一戶設立農民信用檔案，通過設立信用評定委員會，對農民信用檔案進行評定、分級。隨后將分級后的農民信用檔案上傳至公共共享平臺，銀行等金融機構將根據共享的數據對信用水平不同的農民給予不同的貸款額度。

沙縣區融資擔保的第二大特點是雙重融資擔保保障。引入農戶反擔保機制，申請加入的農民首先將繳納1萬元至2萬元的入會基金，并且必須引入1～2個農戶（屬于基金成員）進行反擔保。其次是引入了農業保險，申請貸款的農戶可自愿投保國壽小額貸款保險業務，保險費為貸款額的3‰，當借款人出現需要大病醫療或者患有重癥殘疾而失去勞動能力時，保險公司將全額賠付。對于嚴重違反村級融資擔?；鸫迕駰l例的情形，將由相關金融機構對涉事方下調信用等級和貸款額度，并且收回貸款本息，勒令其退出基金協會，并且規定五年之內不準申請加入。盡管該模式進一步保障了農戶融資擔保權益，但仍然存在著一些問題，例如沙縣村級農村融資擔?；鸬姆梢幎ú幻鞔_、資金管理尚不規范、財政支持力度不夠等問題。

2. 重慶“三權抵押”擔保模式

2011年，重慶市委開始推動建立“三權”抵押擔保模式，其中“三權”分別為土地承包經營權、林權、農村居民性住房。這是在法律尚未明確規定三權具有抵押擔保權之前的一項農村金融重大改革試點工作。但由于涉及農地、林權、農房使用權的貸款風險較大、易產生壞賬，因此銀行一般不愿意參與這類貸款項目。

由表1中的數據可以看出，截至2014年底，重慶市累計“三權抵押融資”放貸的總金額為685.7億元，其中采用農村居民住房、土地承包經營權、林權進行抵押擔保發放的貸款金額占總放貸金額的70%以上，有效激活了農民開展創業的熱情，吸引了各類社會資金投入農村地區。在三權抵押貸款試點之前，重慶農業商業銀行涉農貸款累計余額僅為13億元左右，隨著近些年我國農業金融不斷發展，截至2021年，盡管受新冠疫情影響，重慶農業商業銀行累計發放涉農貸款1697億元，超額實現了當初預定的1000億元目標。但由于三權的確權、價值評估工作困難，而導致金融機構提供貸款的信心不足；且“三權抵押”貸款的宣傳力度有限，部分農戶對于三權抵押貸款持謹慎態度。

3. 遼寧省政策性農村融資擔保公司

農戶可以利用手機掃碼“新型農業經營主體”信貸直通車，登錄后輸入相關信息，農戶填寫提交后，省農業信用擔保公司將符合準入標準的農業生產經營主體推薦給相關合作銀行，隨后農擔公司與相關合作銀行共同完成盡職調查審批工作后，會及時將放貸情況上傳到系統，農業生產經營主體可在網上進行查看，實現了農業融資擔保流程信息化、網絡化。

2021年遼寧省農業信貸擔保公司累計擔保金額超170億元，累計擔保戶數超過56000戶，在保余額超92億元，在保戶數超過39000戶。2021年全年新增擔保業務70億元，新增擔保戶數22000戶，平均擔保費率為0.27%，節約融資成本大約8.5億元，帶動遼寧省就業人口約15萬人，有效推動了遼寧省新型農業經營主體發展。

目前，遼寧省的政策性融資擔保主要是300萬元及以下的擔保項目，大部分擔保項目都集中在10萬元至300萬元的區間中，主要支持的是小額農業信貸，這類融資擔保最大的優勢就是代償率較低。從代償率的角度來看，東北地區政策性農業融資擔保公司代償率為：遼寧省0.13億元、黑龍江省2.94億元、吉林0.21億元，可以看出東北三省中遼寧省代償率最低，而黑龍江省的代償率最高。這是由于黑龍江省的在保余額比例在1000萬以上的居多，貸款風險較大，而遼寧省采用的小額信貸擔保貸款額度較小，因此代償率較低，擔保風險小。

目前，仍然面臨著一些困境，如擔保的對象大多是一些行業內的龍頭企業，擔保對象范圍??；政策性融資擔保公司與金融機構之間存在著信息不對稱風險，具體表現在金融機構往往出于對自身經濟效益的考慮，可能會在實際發放貸款的過程中存在著附加條件或者敷衍了事等情況，造成政策性融資擔保難以順利運行。

4. 湖南省株洲市“產業鏈”融資擔保模式

其主要創始公司唐人神集團是全國專業從事生豬全產業鏈發展的國家重點龍頭企業，其主營業務是售賣豬飼料。由唐人神集團內部創立大農融資擔保有限公司，該農業融資擔保公司專門為集團產業鏈上養殖生豬的農業企業購買其子公司駱駝牌飼料提供融資擔保服務。唐人神集團與當地融興村鎮銀行合作，由銀行向集團產業鏈上從事生豬養殖農業小微企業發放無抵押貸款資金，在農業企業獲得貸款后再向唐人神集團購買飼料，并且人民銀行同時也會向融興村鎮銀行提供再貸款。如果農業生產經營主體難以償還貸款，大農融資擔保公司將代償，后續通過相關手續完成追索。

我國目前對于此類“產業鏈”融資擔保模式的政策支持較少，農村金融供給能力弱，資源分配不均，同時，我國農村地區信用保險制度缺失導致農村地區無法吸引大量的社會資本投入。

二、我國農村融資擔保制度現存困境

（一）農村擔保物范圍有限

農戶可以用作抵押的大多數是土地承包經營權、自有房屋和一部分生物性資產農產品，房屋的抵押受法律約束較大，部分農村房屋產權不明晰，造成農村房屋難以進行價值評估，且大部分農戶的住房是集體所有，不能參與市場交易，自然也就難以進行抵押。其次生物性資產受自然影響，大部分金融機構可能考慮到生物性資產的變現能力差而不愿意接受生物性資產作為抵押物，抵押擔保物的范圍較少。

（二）缺乏專業的評估機構和農地流轉市場

目前，我國農村缺少專業的擔保品評估機構，很難確認擔保品的公允價值。并且缺乏相應配套的農地流轉市場，再加上部分農村地區產權不明晰，部分農民手里沒有相關確權證明。另一方面，我國農村土地歸集體所有，若農戶到期后無法償還債務，在我國法律上不允許金融機構越過農村集體處置土地，金融機構往往不愿意接受農地作為抵押擔保物，導致農村土地流轉的渠道閉塞。

（三）我國農業信用保證保險體系不健全

從近年來的發展來看，農業信用保證保險制度發展的原因在于：第一，信用保證保險對于生產經營一般的農戶審批制度較為嚴格，農業信用保證保險的準入門檻較高、普惠性不強；第二，審批手續較為繁瑣；第三，缺少對農業信用保證保險體系的優惠措施、對信用較差農戶的懲罰措施，導致金融機構與農戶存在不少后顧之憂，因此在實踐中很難實現長遠發展。

（四）農村融資擔保模式單一，創新能力不高

目前，抵押或質押擔保模式的實踐應用很少，大多數采用的是農村融資擔保機構的保證擔保模式，這種模式大多數是以政府為主導，對于政策和財政資金的依賴程度較高，而且農村地區尚未采用留置和定金的擔保模式，因此擔保模式單一。大部分農村融資擔保公司的擔保產品的模式也比較單一。同時，我國城市與鄉村、鄉村與鄉村之間的數字鴻溝仍然較大，農村地區基礎設施建設不完備，金融機構投入高科技設備成本過高，數字融資擔保體系尚未形成，部分地區存在數據平臺失效、數據過于分散的情況，也導致數字化融資擔保賦能支農效果不明顯。

三、境外農村融資擔保模式分析

（一）日本農村融資擔保模式——雙重擔保制度

日本融資擔保模式的主要過程是農業生產者需要先向基金協會提交擔保申請和一定比例的擔保費用，基金協會再向融資機構提出貸款請求，若農業生產者存在經營不善而導致無法償還貸款，基金協會需要替農業生產者償還這部分貸款，基金協會可加入信用基金保險，與由政府組建的農林漁業信用基金簽訂保險合同，農林漁業信用基金為基金協會提供信用擔保保險，這樣就構成了農業融資擔保的雙保險體系，從而進一步降低了各方的融資或擔保風險，促進了農業規?；l展。

這種雙重保險體系可以構成一個高效、低成本、可持續的融資擔保循環。一套保障體系是由政府出資構建的農林漁業信用基金；另一套保障體系則是由農協等機構共同聯合組成的擔保機構，一方面基金協會也會收納社會各界團體的社會資金，并且向申請擔保的農戶收取一部分保費，另一方面當基金協會無法代委托人還款時，農林漁業信用基金協會將發揮支撐性作用，通過再保險制度進一步降低融資擔保中出現的風險。

根據表2可以看出，從2013年到2019年在保余額基本保持均衡，近幾年在保余額呈上升趨勢；其中農林漁業基金的保險資金在逐年遞減，從側面體現出農業生產主體還款情況趨于良好，按期還款的能力在不斷提高。表中的不良貸款情況可以看出，近些年不良貸款率在逐年遞減，農業信用基金協會形成的壞賬損失在不斷減少，體現出該模式在資金管理方面不斷改善。

（二）我國臺灣地區融資擔保模式——委托代理與反擔保機制

我國臺灣地區的擔保模式主要是農業信用保證基金。該模式主要是為了保證農戶可以盡快得到貸款資金，農業信用保證基金將在一定額度內先將貸款發放給農戶適用，待認證授權結束后再追認這筆資金。若借款的農戶逾期不能償還這部分貸款時，農業信用部將對相關農戶提起訴訟請求，若農戶仍然不能償還該部分借款，將由農業信用保證協會委托代理對這筆借款的進一步收取。

中國臺灣農業信用保證基金內部制度體系中建立了反擔保機制和委托代理機制，其中委托代理機制是農業信用保證基金委托農業信用部，對有貸款申請的農戶進行資信審核。農業信用保證基金經常遠離農村，對農戶的經營水平、信用狀況了解甚少。農業信用部的服務對象大多是當地的農戶，對農戶的情況了解較多，農業信用保證基金采用委托代理制度，通過基層農業信用部對農戶的嚴格資信審查，可降低交易成本和存在的信息不對稱問題，同時為防止農業信用部與農戶之間聯合共同抵抗農業信用保證基金的情況，農業信用保證基金不進行全額擔保，而是根據貸款人的實際情況進行一定比例的貸款擔保，這樣也一定程度上降低了道德風險發生的概率。另一個方面，在反擔保的制度設計下，農民在農業信用保證基金處得到擔保服務后，仍需要向其繳納一定量的擔保物，從而農業信用保證基金就與農戶之間分擔了擔保風險。

農業信用保險基金近年來在促進農村金融市場繁榮穩定方面取得了積極成效，從圖4中可以看出近些年保證貸款金額與保證余額基本上呈現出了同比例增長的趨勢。貸款逾期比率顯示出了按期償還的情況，逾期貸款比率越低說明貸款償還情況越好，從表中的數據可以看出從2012-2020年間貸款逾期比率始終呈下降趨勢，說明信用保證基金通過良好的運行程序保障了貸款的安全性。

（三）綜述

第一，從日本的經驗中可以看出，其模式重點在于通過農業信用基金協會和農林漁業基金的雙重運營來保障貸款的安全性。目前我國農村融資擔保最常見的模式是縣級融資擔?；?，但是該模式存在很大的經營風險，風險分擔的效果較差，可以考慮構建省、市、縣多級主導的農業融資擔?；?，實現農業融資擔保多重保險、穩健發展。

第二，在立法上提高對農業融資擔保保險的財政補貼力度。首先，在立法上要明晰對農業保險補貼進行分級處理，我國在農業信貸保險的實踐整體較為落后，相關配套制度尚不完善。同時考慮到我國目前各地區發展的不平衡問題，可以在個別地區先行建立地方性法規進行試點，從而為全國性農業融資擔保保險補貼的立法打下基礎，重視出臺財政補貼金融機構的配套政策，提高金融機構投資的積極性。

第三，建立基層農業信用管理平臺。利用互聯網、區塊鏈等先進技術，在縣級以下地區設立專門管理農民信用情況的部門，實現對農民信用管理網格化、數字化。我國各地區缺乏專業性的基層農業信用管理平臺，缺乏需要直接聯系基層農民群眾的農業信用管理，除了日常的信用管理外，還要廣泛收集農戶生產經營中存在的貸款問題，從而實現內部制度交易成本和信用風險的降低。

四、對策建議

（一）擴大農村融資擔保物范圍

在法律上進一步拓寬擔保物范圍，鼓勵各地區可以對農村地區房屋、生物性資產、林權賦予抵押擔保權。其次，各級政府應推動建立專業的擔保物評估機構及土地流轉市場，為金融機構提供專業的擔保物評估報告，加大對權屬不明農村土地的確權工作，明確農民對于房屋的所屬權關系，為符合規定的農民頒發不動產產權證書，進一步保證擔保物的有效性。

（二）完善農業信用保證保險制度

我國目前普遍建立了省級農業融資擔保公司，但是近幾年各地區農業融資擔保公司的邊際效益在呈遞減的趨勢。并且此類農業融資擔保公司背后的政策支持較少，許多擔保公司瀕臨破產。建議建立完善我國農業信用保證保險制度，構建由政府主導建立、廣納社會資金的政策性基金協會，該政策性基金協會主要為擔保機構提供再擔保，從而進一步降低擔保過程中的交易成本。

（三）探索“產業鏈”融資擔保方式

“產業興旺”是鄉村振興戰略的總要求之一。各級政府應采取多種方式鼓勵農民之間聯合成立農業特色產業鏈，以整體產業鏈為擔保物進行融資貸款，該模式是在政府的資金支持下，依靠當地農業龍頭企業與農戶之間建立合作關系，形成“政企農”三方聯合的融資擔保結構。當地具有影響力的農業龍頭企業負責提供農民融資擔保，農民通過向加工企業出售初級農產品或農業生產經驗，生產出適銷對路的農產品，再由企業收購農產品，進一步進行深加工工作。

（四）創新農村地區反擔保模式

前文提及，我國農產品作為質押對象的實踐案例極少，但近年來，我國貴州地區探索出了“椒商貸—倉單質押”的融資擔保方式，原先當地辣椒供應商也面臨著融資難的難題。當地積極推動農擔公司與中國辣椒城合作，進行辣椒倉單質押擔保，將辣椒的倉庫存貨作為質押對象，省級農業擔保公司按照倉庫存貨價值的60%進行擔保貸款。直至2020年末，貴州省辣椒供應商累計擔保金額約5473萬元。本文建議，各地對當地農產品產業集群進行有效整合，積極探索倉單質押的模式，設立相應的預警機制，確保各方有效控制風險，實現貸款資金的全封閉式管理。

（五）推動農村地區信用制度建設

對于農戶及時開展信用資格培訓，沒有獲得信用資格的農戶將進一步限制融資規模，強化農民的信用意識，從而吸引更多資金投入。有條件的地區應充分采用大數據、區塊鏈等現代技術建立縣級農村信用管理網上平臺，各地方金融辦建立相應工作組進駐農村，實地考察當地農業發展現狀、農民收入水平和資金管理狀況，建立符合當地實際發展情況的信用制度。同時要建立相應的“黑名單”制度，對于信用狀況較差的農業生產經營者，應降低其貸款額度甚至加入信用“黑名單”。對于信用狀況較好的農戶，上調貸款額度，并且依靠大數據平臺向金融機構推薦優質貸款人，充分發揮信息交互功能。

五、結語

本文認為，“三農”在金融領域的問題復雜多變需要多方共同努力。政府層面，一方面需要完善相關的法律法規，對擔保物產權不清晰的應加強確權工作，以政府的公信力為金融機構帶來更多投資信心；另一方面，需要全面加強鄉村振興建設，培育新興農業生產經營主體，從而減少未來可能產生的不良債權。對于金融機構層面，金融機構應進一步擴大服務對象的范圍，通過多種方式與當地鄉村產業開展合作，同時采用大數據、互聯網等先進技術降低服務中的交易成本。對于農業經營主體，要加強自身發展的韌性和活力，可與相關農業專家、高?；蚩蒲袌F隊進行生產技術合作，增強自身的營收實力，提高農業生產產品的附加值，提升自身的信用水平和償債能力，為無抵押貸款提供更多的可能性。

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（作者單位：西安石油大學經濟管理學院）