共同富裕背景下農村集體經濟創新發展的現實困境及推進路徑

莫經梅　鄧杰豪　張社梅

摘要：發展壯大村級集體經濟是引領廣大農村農民實現共同富裕的有效途徑，更是促進城鄉融合發展的必由之路。文章著眼于如何進一步發展壯大農村集體經濟這一現實需求，在深入剖析當前推動農村經濟發展面臨的困難和問題基礎上，從創新資源整合利用機制、創新融合發展機制、創新公司化運營機制、創新社會連帶機制和創新利益分配激勵機制五個方面，提出促進農村集體經濟創新發展的實現路徑。

關鍵詞：農村集體經濟；創新發展；共同富裕；現實困境；推進路徑

發展壯大農村集體經濟、夯實城鄉融合發展基石，對于支撐新時代實施鄉村振興戰略、引領廣大農民實現共同富裕具有重要的戰略意義?！笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要以及多個中央一號文件都明確指出要探索發展壯大農村集體經濟的新路徑。自2016年出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》以來，農村集體經濟取得了實質性的發展。如何在鞏固上一輪改革成果的基礎上，進一步發展壯大農村集體經濟，提高村級集體經濟服務群眾的能力，引領形成農業強、農村美、農民富的美麗鄉村，是當前鄉村發展面臨的一項新課題。

一、農村集體經濟創新發展的客觀需求

（一）推進農業產業轉型升級要求創新發展農村集體經濟

推動農業產業結構、功能、手段和組織轉型升級，是破解農村勞動力老齡化難題、突破資源環境約束、有效應對市場需求變化、保障糧食安全的重要戰略選擇。但現有土地的細碎化和農業產業經營方式仍然是制約農業產業轉型升級的現實因素，尤其在中西部丘陵和山地區域的農村更為凸顯。當前，在全面實施鄉村振興戰略的大背景下，鞏固和完善農村基本經營機制，著力推進集體產權制度改革和農業“再集體化”的舉措，拓寬了中西部地區推進農業產業發展的思路。面對丘陵和山區農村的客觀條件、優化農業產業結構和實現農產品優質優價的現實目標，要求創新農村集體經濟的發展方式，集中農村有限勞動力開展規?；?、集約化、現代化的生產經營。

（二）完善農村治理新結構要求創新發展農村集體經濟

自家庭聯產承包責任制改革實施以來，極大地釋放了農村經濟發展活力。但在城鄉快速發展的進程中，城鄉要素的雙向流動不平衡使得農村的“統”“分”結構層次失衡，村集體“統”的層面功能逐步弱化甚至缺失，難以有效承擔鄉村自主治理任務。當前，鄉村治理主要靠三駕馬車，一是村黨支部，這是政治核心；二是村民委員會，這是村民自治組織；三是農村集體經濟組織，這是經濟組織。農村集體經濟組織作為村莊公益性兼營利性的組織，既是村民財富收入和公共福利的貢獻者，又是村莊部分基礎建設的承擔者。同時，新的《共產黨農村工作條例》要求村級工作一肩挑，村集體經濟組織負責人也由村支書擔任，這有利于拉通鄉村政治、經濟和治理的協調和統籌管理。因此，要利用集體經濟收入，推進村民自治的廣度和深度，提高鄉村治理能力，完善農村治理新結構。

（三）開創農民共同富裕新格局要求創新發展農村集體經濟

解決農村農民問題不僅是解決發展不平衡和不充分問題的主要內容，更是促進農村農民共同富裕的關鍵所在。但農民自主化程度低、主動抱團發展意識薄弱，對外聯結渠道不暢是當前農村農民發展面臨的現實困境。農村集體經濟組織是連接農民、政府、工商資本的關鍵紐帶和重要平臺。對內，能夠聯結村集體經濟組織所有成員，整合農村現有資源、資產和資本，快速完成原始積累；對外，不僅能作為政府投入項目的承接主體和補助補貼的受償主體，也能作為村民代表對接工商資本，打通城鄉資源要素流通渠道。因此，發展農村經濟，開創農村農民共同富裕新格局，迫切需要推行農村集體經濟創新發展。

二、當前推進農村集體經濟發展面臨的現實困境

（一）清產核資已基本完成，如何盤活賬面資產方向仍然不明確

農村集體資產清產核資是保障農民財產權益的客觀要求。截至2021年，全國集體賬面資產共計7.7萬億元（不包括土地等資源性資產），新型農村集體經濟的發展仍存在土地撂荒、宅基地閑置、內外聯結的紐帶作用弱等現實問題。集體經濟組織仍偏重集體資產保管員的角色，認為其主要職責只是維持集體資產保值增值和不流失，而對于村集體經濟組織如何發揮平臺樞紐作用有效聯結內外發展主體、如何提升對集體資源的利用效率、如何釋放鄉土文化的賦能作用的重視仍有欠缺。這些問題的解決對于集體經濟的資產盤活效率提升和長遠發展具有重要意義，亟須制度和政策的積極引導。

（二）集體經濟發展初見成效，多元融合發展機制仍需深化

伴隨著2016年農村集體產權改革的推進，中國農村集體經濟發展整體水平呈現波動上升和穩定增長的趨勢，集體經濟組織成員擁有了更多的幸福感、獲得感。然而，隨著改革“后半篇”工作的推進，村集體經濟與國有經濟、合作經濟、工商資本等其他經濟成分的融合發展障礙也逐步凸顯。外來資本強勢涌入農村，“綁架”集體經濟組織，架空村兩委的話語權，使得集體資產不斷流失；集體經濟與國有資本、合作經濟的融合也存在股權劃分、合作模式不明確等問題，缺少深層合作機制。

受地理位置、資源稟賦等多重因素的影響，集體經濟的發展呈現區域不平衡的態勢，面臨的問題也呈現差異化特征。從東中西部的區域發展情況來看，東南沿海地區的農村集體經濟收入普遍高于西北及東北內陸地區，來自農業農村部在全國農村集體經濟組織固定觀察點數據顯示，東部地區農村集體經濟收入為283.65萬元，中部地區為69.47萬元，西部地區為62.90萬元，東北地區為47.55萬元。從特定行政區域來看，那些臨近中心城區的村莊受到城市經濟輻射，集體經濟收入水平普遍較好，但一些村莊由于缺少社會組織的協調“潤滑”，集體與個人利益矛盾突出，“不患寡而患不均”的現象不在少數，一定程度阻礙集體經濟進一步發展壯大；而遠郊村由于地理位置、耕地細碎化等制約，招商引資條件差，集體經濟發展相對滯后。區域產業統籌協調及抱團發展機制的缺失，使得強村越強、弱村愈弱的問題更加突出，亟須從整體制度構架層面破局。

（三）集體經濟組織體系基本建成，經營機制仍在探索中

我國農村集體經濟組織制度建設已取得明顯進步，截至2021年，全國已建立鄉、村、組三級集體經濟組織近90萬個。但是，從整體上來說，我國新型農村集體經營運行機制仍處于探索階段，尤其是在中、西部農村地區，其集體經濟組織的“空殼化”現象更為突出。從實踐層面看，村兩委與集體經濟組織人員普遍存在“交叉任職”的現象，未能實現有效的“政經分離”，從而使得集體經濟組織承擔了過多的社會保障性任務，也導致了其內部監督機構形同虛設。當前集體經濟組織大多采取自主運營的方式，缺少專業的市場化管理人才，在市場化、規范化運營方面仍存在不足。集體資產的經營主體是集體經濟組織，但“交叉任職”現象的存在不僅引發了大量機會主義行為，更嚴重制約集體資產處置的效率與風險控制。此外，集體資產的運營管理過程中由于所有權的虛置及客觀原因導致的資產損失在法律層面也未明確規定不同主體應承擔的責任，這就使得集體經濟的管理人員在工作時會產生較大顧慮，不愿進行有風險的集體投資，也容易激化集體經濟組織管理者與村民之間的利益矛盾。這些問題直接關系到集體經濟的發展效能，亟須探索建立良好的集體經濟經營機制。

（四）內外聯動格局初步形成，但內生發展動力仍然不足

集體經濟組織通過與政府、市場、社會組織等外部主體建立合作網絡為集體經濟賦權增能，涌現出黨建引領、“集體經濟組織+”等多種合作模式，基本形成了集體經濟組織與不同主體間的聯動機制。當前，集體產權制度改革的關鍵仍在于實現資產清晰、架構建立和成員界定等基礎性環節，而對民主管理和內部監督等制度性建設的關注度欠缺，村民對集體經濟組織的參與動力不足。推動新型農村集體經濟發展需要凝聚起村民的向心力和激發全面發展的內生動力，而城市化進程的加快及鄉土文化的日益衰微卻極大地抑制了村民的組織化進程，導致溝通效率低、信息壁壘高、行動力缺乏等問題。新時代的鄉村振興戰略要求關注和重視農民的主體力量，但在實踐過程中，村民的產業賦能機制缺乏統籌，容易導致集體產業層次較低、產業鏈資源配套不足等問題。當前，集體經濟的運作，在很大程度上依賴于政府的項目資助或資金轉移，而發展壯大集體經濟需要從要素、資源、機制入手增強集體經濟發展的內生動能，其中最重要的便是要改變原先村民對集體經濟漠不關心的態度，激發其參與集體經濟發展的積極性、主動性和創造性。

（五）利益分配機制初步形成，長效激勵機制還需完善

農村集體經濟組織的收益分配是實現集體成員收益權的關鍵環節。不同于其他經濟，集體經濟具有天然的“再分配”功能，在利益分配的過程中需要兼顧村莊治理服務需要和村莊成員福利保障訴求。然而，除普遍存在的集體經濟組織成員資格認定問題外，集體產權改革的過程中也涌現出大量新的矛盾。比如在進行村莊合并時，其中涉及的村干部調整，新村與老村利益調整，公益性資產與經營性資產的分配問題以及物質福利與精神福利的供給問題等。此外，農村集體經濟組織管理人員的基本薪酬部分過于平均化，而不同村集體經濟組織的規模、事務量存在較大差異，勞動報酬無法體現“按勞分配”的原則，極易挫傷其工作積極性，部分管理人員還存在在外兼職的現象，嚴重影響集體經濟的發展。堅持彈性化的、動態發展的收益分配方式，構建發展集體經濟的長效激勵機制，實現集體經濟與鄉村治理的良性互動，都是集體經濟發展過程中需要著力突破的重點和難點。

三、推進農村集體經濟創新的實現路徑

（一）創新集體經濟資源盤活機制，促進鄉村資源的合理運用

第一，充分運用村集體經濟組織平臺整合內外資源。農村集體經濟組織是農村生產關系的全部集合，要充分利用其連接村民、政府、工商資本的關鍵紐帶和重要平臺優勢，積累并整合資源。一是繼續鞏固農村集體產權制度改革，明確農村集體“三資”，進一步讓一些原來被藏匿和隱瞞的資產重新回到了集體經濟組織手中。二是對村域內部，以提供村莊基礎建設、村莊治理等公共服務的形式聯結村集體經濟組織所有成員，集中村莊有限的勞動力形成發展共同體。三是對村域外部，依托村委會，有效引入和對接各類市場主體，讓村集體經濟組織成為內外資源的協調者和整合者，打通村莊資源與市場對接渠道。

第二，持續轉變村集體資源的利用方式。持續轉變鄉村的資源利用方式是發展壯大農村集體經濟的一條有效途徑。一方面要提高現有鄉村資源要素的利用效率。在嚴格堅守耕地紅線的前提下，把提高資源要素的質量，促進要素的自由流動，實現要素的合理配置作為重點，對土地經營權進行穩固，從而進一步提高農業用地供給的質量和效率。另一方面要盤活農村閑置資源資產。針對部分空心化嚴重的村莊，要進行荒地、閑置宅基地等資源資產的歸集。以構建鄉村建設發展新格局為導向，通過落實農村資產流轉、完善宅基地收回和退出“雙有償”等機制，激勵農村居民能夠通過村集體經濟組織合理處置荒地和存量宅基地。

第三，合理開發和運用鄉村生態文化資源。農村自然資源歸集體所有的產權性質，明確了農村生態文化資源價值的有效載體。首先，對于區位優勢較弱的鄉村，通過資源整合和培育的方式進行貧乏資源的開發運用，重點集中在實現鄉村生態資源的有序開發和運用。其次，通過客觀評價資源價值、可開發運用的條件，逐步推進村集體資源進行市場化交易，有序實現資源供需匹配，實現村集體資源資產的合理開發與運用。最后，要注重挖掘鄉村文化資源及產業化的發展。農村地區尤其是西部三洲地區的農村，具有豐富而優質的特色歷史文化資源，通過古籍及民間收集的方式挖掘古建筑圖案、歷史傳說、鄉村傳統工藝、鄉村傳統習俗和節慶活動淵源，重塑鄉村文化價值，并將其進行交叉融合，形成產業鏈，既能夯實文化基石凝聚村民，又能作為聯結村域內外主體的重要形式。

（二）創新集體經濟融合發展機制，探索因地制宜的互利共贏模式

第一，構建鄉村混合經濟體。鄉村的發展要跳出村域限制，要將集體經濟組織作為核心，并與國有企業、工商資本、 NGO社會組織、新型農業經營主體等各種經濟組織進行交叉融合，借勢借力，形成一個多維度、多層次的鄉村混合經濟體。一是在資源優勢和產業優勢明顯的地區，鼓勵村集體與農民合作社，家庭農場，農業企業等新型經營主體進行整合，實現優勢互補，從而提高其對鄉村產業的整體服務能力。二是在鄉村產業發展規劃片區，鼓勵村村聯營，成立一個農業產業化聯合體，形成“產業共建、價值共創、利益共享、風險共擔”的村集體經濟抱團、聯動、融合發展新格局。三是對于地勢偏遠的農村地區，借助企業對口幫扶和東西協作的發展策略，探索企業+村集體+農民的合作共建發展模式，同時，在保證集體經濟薄弱村的絕對控股權的前提下，允許薄弱村集體經濟組織和結對的龍頭企業進行股權合作，組建新型的市場經營主體。

第二，創新多元經營形式的融合。一是以鄉鎮一級集體經濟組織為引領，引導各村集體經濟組織等額出資入股，聚焦人才、資源、政策優勢，在農產品的深加工與銷售、涉農工程等方面，發展和壯大主導產業。二是針對資源和資金匱乏，尤其是產業不能覆蓋，項目不能落地的村莊，采取“項目+弱村”等方式飛地投資發展村集體經濟。三是突破單一農業產業發展限制，通過合作經營，形成一個農業全產業鏈融合產品，更好地服務于小農戶與消費市場的銜接。與此同時，結合優勢產業和鄉土文化資源優化鄉村產業功能布局，實現特色產業、文化產業、農創服務等多業態多元經營形式的融合發展。

（三）創新集體經濟公司化運營機制，促進鄉村價值的高效轉化

第一，進一步明確村集體經濟組織市場主體的地位。農村集體經濟組織特別法人身份決定了其兼具公共職能與經濟功能，因此，在制度的設計上，應當明確農村集體經濟組織是一個組織經營、自負盈虧的商品生產者和經營者，并賦予其所應享有的占有、使用、收益等其他權利。一方面需要明確規定，凡設立農村集體經濟組織的村鎮，無論是政府，還是村“兩委”都應充分尊重農村集體經濟的自主性，并嚴格依法履行自身的職能。另一方面，應當進一步完善農村集體經濟組織規章制度，確保組織內部各機構規范運行，在法律層面或者相關條例中明確規定對于成員資格、加入條件、退出程序及權利義務等的規定，確保農村集體經濟組織成員夠規范、有序地參與到農村集體經濟相關事務之中。

第二，完善村集體資產資源的管控機制。一是在明晰產權的基礎上，進一步改革落實村村集體“資產、資源、資金”的管理運用方式。推動集體資產由少數人的集中管控，向村集體成員的共同管理和監督轉變。借鑒現代企業管理制度，完善內部監督管理機制，在原有“三會”的基礎上，設立外部監事會，確保管理程序的公平、公正與公開，減少集體資產分配過程中村民和村干部之間的信息不對稱。二是充分利用依托互聯網現代新型技術平臺建立的“三資”管理系統等資源庫，創造一種方便有效的方式，使村民們能夠更好地參與到集體資產的管理中。三是組建集體資產監管委員會，強化對經營項目的選擇、合作主體的選擇和產業的發展的引導，對集體經濟組織投資的工業項目進行風險評價，做好持有股權的價值評定。動態監控農村集體經濟的資產和負債狀況，重視農村債務風險的防范和化解。要對各類返鄉入鄉創業的市場主體展開審核，防止本地巨頭和外來資本利用發展農村集體經濟的名義，將集體資產據為己有，重點防范集體土地流轉的風險。

第三，探索村集體經濟職業經理人經營機制。一是鼓勵農村集體經濟組織通過引入職業經理人并規范其運行機制，完善村集體經濟組織經濟運營結構。二是堅持村集體經濟組織理事長與職業經理人由不同人來擔任，村黨組織書記擔任集體經濟組織法人，副書記擔任副理事長（副董事長），從外部聘請有市場經營和管理能力的人或者從村組織成員內部培育有發展潛力的人擔任職業經理人，包括返鄉農民工、入鄉創客、本村鄉賢、流轉土地的業主、本地企業家、返鄉大中專學生等。三是從制度設計上避免村集體經濟組織“內部人控制”問題，明確規定職業經理的權責，通過保底分紅、股權激勵等辦法，充分發揮職業經理人的作用。

（四）創新集體經濟社會連帶機制，激發鄉村可持續發展的內生動力

第一，開展社區營造促進社區善治和共治。一方面要正確認識在鄉村開展社區營造的重要性。社區營造能夠激發農民的主體性和社區的自主性，通過集合各種社會力量與資源，引導鄉村社區中人的動員和行動，完成鄉村社區的自組織、自治理和自發展。另一方面要發揮好鄉村社區組織的作用。村集體經濟組織以項目方式引入外部社會組織或培育本社會組織，以村莊傳統節日或活動為契機開展社區營造，不斷培育和提升村民自我發展的意識和自信，引導村民以主人翁意識參與到鄉村建設發展和治理中。

第二，孵化特色項目培育村民內生發展能力。一是通過村集體經濟組織引入鄉村創業孵化器，開展專門針對鄉村創業的孵化服務，輔導村民梳理創業計劃，著眼于利用本村優勢條件，針對未釋放的市場需求，輔導村民制定產品發展規劃和定價方案。二是村集體經濟組織利用平臺優勢，為創業項目鏈接技術、市場、資金等各種資源，力求補充村民創業所需要的配套產業鏈資源，既能精心培育村民內生發展能力，鼓勵村民勤勞創新致富，又能豐富鄉村的業態。

第三，發揮城市人群的帶動形成疊加效應。城鄉要素的雙向流動開放了村民的視野，也激發了城市居民到鄉村發展的熱情。一方面要通過強化政策外部激勵、鄉土文化內部拉動等，積極引入有情懷、有抱負的新農人、新鄉賢等，支持他們在鄉村品質生產、城市品質消費以及城鄉社區互動上創新服務方式和手段，形成鄉村更大的疊加資源和效應。另一方面，支持村集體經濟組織帶動村民以出資、出工的形式參與實施村級基礎設施建設、村莊生態環境工程，同時支持村集體經濟組織整合村域勞動力資源，針對其開展相關技能培訓和素質提升，建立村域綜合性服務平臺，對接城市社區品質消費需求。

（五）創新集體經濟利益分配機制，實現美麗鄉村的共同富裕目標

第一，建立長效激勵和考評機制。一方面突出農村基層黨組織在推動集體經濟發展中的核心地位，把帶領發展集體經濟納入基層黨建和“三農”工作年度目標考核。建立集體經濟組織成員目標承諾機制，落實“固定報酬＋績效報酬”制度，允許按照當年村集體經濟經營性純收入新增部分的一定比例提取獎勵基金，每半年開展專項督查并通報排名，對負責人和相關人員實行差異化獎勵，激發村“兩委”、職業經理人和村民發展集體經濟的積極性和創造性。

第二，創設兼顧效率與公平的利益分配機制。一是對于合村并社遺留資產及債務問題、專合社與村集體經濟組織聯合社轉化問題、新老村民對集體經濟收入的分配問題，通過創設基本股、交叉股、調節股等，實現村域層面收入分配的有效調節，掃清村集體經濟發展過程中的障礙。二是對于幫扶項目產生的村集體經濟收入鼓勵用于鄉村基礎設施、鄉村公益性崗位、項目運營維護等，杜絕簡單發錢發物。三是以村為單位，村集體經濟組織成員為對象，開展正式或非正式的年會活動，并設立本村創業獎、精神文明獎以及本村貢獻獎等形式來提升村民幸福感和獲得感。

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＊本文為四川天府新區鄉村振興研究“揭榜掛帥”項目“天府新區農村集體經濟組織發展研究及示范村建設”研究成果（項目負責人：張社梅）。

（作者單位：四川農業大學管理學院。張社梅為通信作者）