農村土地制度改革背景下產業融合用地集成方案研究

朱 蕾，陳基偉

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

2015 年“中央一號文件”第一次明確提出推動農村產業融合發展，隨后每年的“中央一號文件”都對農村產業融合發展提出要求和規定。目前，對于農村產業融合的探討和研究，主要集中在以下領域[1-6]：一是，對于農村產業融合發展內涵的闡述和討論；二是，對農村產業融合經營主體、產業鏈延伸或融合模式的研究；三是，開展農村產業融合現狀、問題以及解決方案的研究和探索；四是，關于農村產業融合綜合效應的評價；五是，對于農村產業融合用地政策和實踐的研究等。目前，缺乏用于指導地方實踐的農村產業融合模式、經營方式、用地政策的集成研究。本文提出農村產業融合用地集成方案理論基礎和內涵，并在理論指導下，提出銜接匹配農村產業融合模式、經營組合方式以及用地方式和政策，適合農村發展現狀、現實需求、功能定位、產業策劃以及規劃導向的產業融合用地集成方案。

1 農村產業融合用地集成方案內涵

農村產業融合的理論基礎包括農業產業化理論、資源互補理論和農業多功能發展理論[7-8]。農業產業化理論注重從農業縱向一體化角度去分析農業產業化組織，多功能農業產業發展指農業由高產增產轉向更加關注生態景觀、文化傳承、社會穩定等多種功能，側重于對農業產業與傳統產業以及高新技術產業融合發展中的多功能橫向一體化分析。而資源互補理論是由美國學者約翰·梅勒提出，梅勒指出農業資源的投入具有互補性，將各要素的投入達到適當的比例對于提高農業生產效率具有重要作用。農村產業融合用地集成方案是銜接產業融合模式、新型經營組合模式、土地利用方式以及適用政策的用地集成方案。隨著經濟的發展、交通的便利、信息化發展以及城鄉一體化發展戰略的提出，城鄉間要素的雙向流動日趨順暢，產業融合用地集成方案應以提供符合城市定位和主導功能的拓展空間為目標，以滿足城鄉功能協調銜接、更多元和更高能級需求、農村高質量發展為原則。

2 國內外農村產業融合案例和模式

2.1 國內外農村產業融合典型案例

2.1.1 依托城市實現農業向多功能轉變

多功能農業是依托城市、服務城市、適應城市發展要求，從提供單一的農副產品向發揮農業多種功能轉變的典型，通過建設各類農業示范園，實現郊區農業由滿足城市商品消費的單一需求向市民日益增長的多種需求轉型[4]。英國倫敦家庭農場，除了采摘、旅游觀光外，還配有地頭超市，提供新鮮優質農產品以及種子、工具、肥料等。新加坡的農業科技園則通過集中展示先進農業科技成果、垂直農場等種植場景以及珍稀魚種、名優花卉果樹等，每年吸引600 萬旅游者。法國的鄉村旅游，已形成完善管理制度、運營模式和技術標準，對推動農業直銷、文化遺產的保護和促進農村經濟繁榮方面都起到了很大作用。

2.1.2 依托市場引領發展產銷一體農業

依托市場引領發展產銷一體農業是銷售帶動生產的典型代表，這種產業融合模式的主要代表有法國、西班牙、日本和中國等國家，在法國巴黎、西班牙馬德里、澳洲墨爾本、日本東京等城市都設有全球性的農產品批發市場，利用貿易帶動農民和公司優化產業結構，推動都市農業高質量發展[4-6,9]。我國廣州建有一級批發市場，從而促進了廣州園藝盆花和水產營業額的高速增長。而昆明政府也通過建立和發展花卉交易市場，大幅度提高了鮮花交易量，進而帶動整個云南的鮮花產業發展，使昆明成為具有重要影響力的鮮花產地。

2.1.3 依托農業知識創新體系形成高效農業產業鏈

美國是商業發達、農業產業化體系比較成熟的國家，通過突破產業行業邊界，建立一條連接農業制造、加工、運輸、營銷以及金融等配套服務的整體產業鏈，極大推動了美國農業產業的蓬勃發展。而農業資源的匱乏促使荷蘭發展集約節約農業，構建形成了健康高效的農業產業鏈，荷蘭一方面推行高科技農業橫向滲透，優先發展溫室農業、無土栽培、生態防控、數字現代農產品等高新技術農業項目；另一方面，荷蘭通過不斷提高農產品創新補貼和農產品附加值，大力發展創新創意農業，形成鄉村創新產品新業態。最后，荷蘭通過推行OVO，集結政府、企業與高校三方力量,建立國際農業技術協作機構，形成農業新技術研發、推廣和教育的農業知識創新體系，進一步提高農業的產出效率[10]。

2.1.4 依托現代科技的都市現代農業或精品農業

日本農業發展特點是以工促農，通過農產品加工提高附加值，俗稱第六產業[11]。時至今日，日本依靠現代農業科技，以發展優質、高技術、高增加值的農產品制造為宗旨，以特色化布局、規范化生產、產業化經營為重點，建立了以產品精選優質、經營精細、質量精益求精為特色的現代精細農業體系，達到對現代農產品經濟利益的最優化利用。新加坡也是都市現代農業的典型代表，通過大力發展農業科技園、高科技立體農業，提高農業生產效率，緩解耕地面積不足的資源瓶頸。

2.2 國內外農村產業融合模式總結

通過對國內外農村產業融合案例的分析總結，農村產業融合方式可歸類為以下幾種，分別是農業內部融合、農業產業鏈縱向延伸、農業高科技橫向滲透、農業產業集聚融合的城鎮村一體模式以及農業多功能拓展模式等[12-13]，其主要的內涵和類型如表1 所示。對于不同地區，有單一農業產業融合模式和不同模式的組合，且不同融合模式對經營主體、經營方式以及用地方式、政策配套的要求也有所差異。

表1 農村產業融合發展模式表Table 1 Table of rural industries integration mode

3 農村產業融合用地主要方式和存在問題

3.1 主要方式

從農村產業融合用地實現形式來看，主要表現為以下幾種[13-15]。

3.1.1 加強產業融合項目規劃、計劃管理

村莊規劃是統籌協調農村各類用地規模、結構和布局的實用性規劃。為支持鄉村振興發展，規劃一般預留不超過5%的建設用地機動指標，用地計劃則預留不低于5%的新增建設用地計劃指標，用于村民居住、農村公益設施、零星文旅設施和農村新產業新業態，同時結合產業用地類型和規模需求，分別選擇在開發邊界內外或產業園區內、城鎮建設區內以及村莊建設區內布局。

3.1.2 利用農用地“三權分置”（流轉）政策

依托農用地“三權分置”政策，農民將農用地承包權流轉給種糧大戶、家庭農場、農業合作社、農業企業，通過收取流轉費或將農地經營權作價入股獲取收益，實現農民集體、承包農戶、新型農業經營主體土地權利共享，同時提高農用地規模利用效率，促進特色農產品加工及休閑農業等延伸產業的發展。

3.1.3 借助農村“三塊地”改革政策

以農村土地制度改革試點為契機，加強農村集體經營性建設用地與深化農村宅基地制度改革、農村集體產權制度改革、城鄉融合發展等政策的協同改革。一方面可以集體經營性建設用地出讓、租賃等方式發展農村產業融合項目，另一方面通過農村宅基地“三權分置”盤活農村閑置房屋，發展鄉村養老產業或精品民宿。

3.1.4 借力全域綜合整治和城鄉增減掛鉤

通過全域土地綜合整治，統籌區域內土地利用布局和產業發展。利用城鄉建設用地增減掛鉤，保障農民集中居住以及配套產業用地，實現布局集中優化、農業規?；a和農村產業融合發展。

3.2 存在問題

近些年，農村新產業新業態和產業融合得到了一定發展，但仍面臨一些問題，包括融合度不高、經濟主體帶動力不強、土地資源要素供應緊張等問題，在規劃、土地等方面突出表現為以下方面[13-14]。一是，村級規劃缺失或規劃深度不夠，產業發展缺乏精準定位和差異化引導，農村產業融合方向與模式不明，產業策劃和規劃空間、用地保障不匹配，而土地整理、村莊整治以及城鄉增減掛鉤節余的新增建設用地指標難以留在本地，造成規劃落地難、產業配套難和用地保障難。二是，在農村產業融合項目新增建設用地指標難保證基礎上，還存在存量土地資源利用效率不高、資源盤活力度不夠、設施農用地使用不規范等問題，需構建增量調節、存量整合和差異管控的用地保障機制。三是，經營主體和經營方式單一，產業發展、融合模式、經營方式以及用地方式銜接不夠。四是，農村土地制度尚處于改革探索期，需要不斷積累經驗、完善制度和規范操作程序。比如農村土地流轉關系不穩定，短期行為突出，流轉登記制度標準規范程度不高。集體經營性建設用地入市和宅基地“三權分置”改革，則需要集體經濟組織獨立法人制度、財稅制度、集體民主和集體資產管理以及會計核算等領域配套制度改革的支撐。

4 農村產業融合用地集成方案建議

4.1 農村產業融合用地集成方案考慮因素

針對農村產業融合用地方面規劃缺失或規劃深度不夠的問題，鎮、村規劃編制應當根據城市功能定位，考慮地方資源、環境、人文和農業特色，明確產業發展定位和產業策劃方案。產業融合用地集成方案應落實鎮、村規劃提出的城市定位、主導功能并充分銜接產業策劃方案。針對新增指標不足、存量用地盤活不夠的問題，需充分考慮城鄉間功能和要素的協調銜接，促使農村土地向高質量利用轉型。一是對于規劃預留機動指標和計劃新增建設用地指標，使用和配置需嚴格控制并優化配置，充分體現“杠桿效應”，通過適宜少量的新增建設用地，撬動周邊涉及上千畝土地的項目化發展，服務城市農產品、觀光休閑和旅游等多種需求。二是應依托全域土地綜合整治項目和城鄉建設用地增加掛鉤，創新規劃計劃和用地政策，利用集體經營性建設用地使用、作價入股、入市以及宅基地“三權分置”政策加大農村集體存量建設用地盤活力度，發展農村新產業新業態，喚醒沉睡的土地資源。

4.2 農村產業融合用地集成方案

4.2.1 科技創新引領型融合用地集成方案

針對實施“科技+”農業戰略的科技創新城市，應規劃建設科技研發基地、應用示范區和農業科技創新型項目，農業科技創新型項目包括農業科技生產、農業精深加工、農業智慧服務等。其中，農業科技生產包括立體種植、種養結合、自動化種植技術等。農業智慧服務則依托農產品智能平臺，利用農業自動化和智能控制技術進行農業生產精準感知、農業精細化管理與決策、農產品可視化遠程檢測以及突變控制和報警系統等農業智能控制與管理。農業科技和農業智慧服務適用于規?；r業生產，通過農用地“三權分置”政策保障土地歸集，實現農業自動化、設施農業、農業內部融合和立體種植等農業高科技生產。農業精深加工主要包括優勢品種深度加工、生產銷售一體精深加工模式。農業精深加工用地需求可以通過村莊規劃預留的機動指標，通過鄉村振興預留的新增建設用地計劃指標，以全域土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤政策，保障項目新增建設用地需求，借助集體經營性建設用地使用或入市政策實現農村存量土地資源盤活。

圖1 科技創新引領型融合項目用地集成方案圖Fig.1 Integration scheme for convergence projects of rural primary,secondary and tertiary industries leading by technology innovation

4.2.2 農業+農村產業融合用地集成方案

對于文化旅游城市，應積極發展農事體驗、休閑旅游、高端農莊、文化展覽等項目，構建農業+文旅創教型融合用地集成方案。該用地集成方案結合區域農產品特點和文化特色，通過農用地“三權分置”政策，堅持集體所有，穩定承包權基礎上放活經營權。從經營模式上，農戶可以自己經營，也可以將承包地經營權通過流轉或出租方式轉給種糧大戶、合作社或企業，或者將經營權入股給農業合作社或農業企業，農民享受股份分紅，而采取入股方式也可分為農民入股和農民集體共同入股兩種方式。對于依托優勢農業種植、特色文化民俗發展的餐飲住宿、觀光休閑、旅游娛樂、文化服務、教育體驗等配套設施以及必要的加工、文化創意用地，則通過集體經營性建設用地使用或入市政策，盤活閑置農房用地以及低效、閑置的農村經營性建設用地。對于這些經營性活動，則有農民自主開發、出租、聯辦企業等不同選擇，形成農戶+村集體+企業，村集體+企業，農戶+企業，農戶+村集體等不同合作模式。

圖2 農業+文化、旅游、創意、教育等產業融合項目用地集成方案圖Fig.2 Integration scheme for industries convergence projects of agriculture, culture, tourism, creativity and education

4.2.3 三產融合鎮村聯動模式融合項目用地集成方案

對于自然條件優越、種植規模大、鄉村文化帶動輻射強的地區，應在鎮級層面統籌規劃指標和用地布局，協調銜接產業規劃和國土空間規劃、用地布局和配套政策，實現產業融合的鎮村聯動模式。一方面，利用農用地“三權分置”政策實現農用地集中到農業企業，實現農業規?；?、產業化生產和向前向后的產業縱向延伸，發展農業生產資料、農產品精細或深加工。另一方面，規模較大的農業加工業需要更高的配套，布局應向鎮區工業園區集中，通過指標預留或增減掛鉤政策保障用地需求。對于延伸的文化旅游、創意休閑、展覽等服務產業以及相應的觀光休閑和住宿配套，堅持高端的配套向鎮區集中，農家樂及簡單服務配套則在鄉村地區通過集體經營性建設用地使用、入市或點狀供地方式保障用地需求。

圖3 農村三產融合鎮村聯動模式融合項目用地集成方案圖Fig.3 Integration Scheme for Convergence Projects of Rural Primary, Secondary and Tertiary Industries in town and village linkage mode

5 結論與建議

研究基于農業產業化理論、多功能農業產業發展理論和資源互補理論，通過模式和問題總結分析，提出了產業融合用地集成方案內涵和三種農村產業融合用地集成方案，結論如下：

產業融合用地集成方案可以有效應對農村產業融合項目用地方式缺乏規劃引導和產業策劃、新增指標難以落地以及存量土地盤活不夠、經營主體和經營方式單一等問題，是農村土地制度改革在鄉村振興產業融合項目中的重要探索，對農村產業融合發展、農業用地多元功能價值實現以及鄉村振興具有推動作用。

三種產業融合用地集成方案分別適用于實施“農業科技+” 戰略的地區、發展農業文化旅游的地區以及特色小鎮農村產業融合發展，充分考慮了不同規劃定位和產業發展導向下的產業發展模式、經營組合方式，并輔以針對性的用地方式和用地政策，適應農村產業融合項目對生產規模和模式、科技含量和技術水平、管理能力和經營水平、服務能力和發展活力的新要求和新標準。

建議各地在實踐過程中，結合區域農產品優勢、空間分布規律和農業發展模式科學合理確定農業產業規模和結構、產業融合模式、農戶和企業參與方式，因地制宜選擇新型經營主體合作模式、用地方式和規劃土地政策，不斷發展和豐富產業融合用地集成方案類型，走出一條具有地方特色的產業融合發展和鄉村產業振興道路。