海上安全“陸源治理”的實現路徑研究
——以舟山市普陀區為例

張宏華

維護海上安全穩定是海上安全治理的重要組成部分,在國家海洋戰略和政治外交大局中占據基礎性地位。公安機關必須堅定不移把維護海上安全穩定作為重要任務,勇當向海圖強、向海開放的排頭兵,努力在書寫現代海洋城市建設新篇章中展現公安擔當、貢獻公安力量。但在推動實現海上治理現代化過程中,基層社會治理神經末梢較難向海上延伸,難以做到海陸“一張網”覆蓋?！兜赖陆洝酚醒?“為之于未有,治之于未亂?！奔?要在事情尚未發生之時預防處理,要在禍亂產生之前就早做準備。破解影響海上安全穩定的源頭性、根源性問題,推動海上問題陸上治理,是全國各地沿海城市普遍面臨的一項具有挑戰性的課題。本文試從沿海城市公安的實踐視角,對影響海上安全穩定的治理問題進行全面剖析,闡述海上安全“陸源治理”的實現路徑。

一、背景意義

“陸源治理”指注重與協調海陸治理的互相關系,從陸域源頭加強涉海治安要素全鏈條監管,以陸域系統防控治理維護海上安全穩定,實現“海上問題陸域治”。當前,面對世界百年未有之大變局,我國發展迎來了新的戰略機遇,確保海上安全形勢穩定是維護國家安全的重要組成部分,也是實現海島共同富裕的重要需求。因此,探索開展海上安全“陸源治理”的實現路徑研究具有十分重要的現實意義。

(一)是貫徹總體國家安全觀的題中之意

國家安全是民族復興的根基,社會穩定是國家強盛的前提。黨的二十大報告強調,必須堅定不移貫徹總體國家安全觀,把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程,確保國家安全和社會穩定。習近平總書記站在維護海洋權益、建設海洋強國,實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度,對海防工作作出重大判斷,并在多個場合強調“治國先治邊、治國必治邊”,為做好海防工作提供了基本遵循。(1)參見王建友:《習近平建設海洋強國戰略探析》,《遼寧師范大學學報(社會科學版)》2019第5期。海上安全穩定事關國家海防安全、沿海社會安定、漁民群眾安寧。作為公安機關,需堅持底線思維,準確把握公安海防工作的職責定位和沿海地區社會治理形勢,統籌發展和安全,忠實履行“捍衛政治安全、維護社會安定、保障人民安寧”的新時代使命任務,以新安全格局保障新發展格局。

(二)是踐行“海洋強國”戰略的內在要求

海洋是推動高質量發展的戰略要地?？v觀世界發展史,大國興衰,無不與海洋息息相關。打造海洋強國,已成為世界強國提高國際地位、擴大影響力、爭奪話語權的共同做法。黨的十八大以來,習近平總書記準確把握時勢、科學判定中國海洋治理新形勢以及全球海洋治理新情況,對建設海洋強國作出系統論述,并強調“建設海洋強國是中國特色社會主義事業的重要組成部分?！秉h的二十大報告強調“要發展海洋經濟,加快建設海洋強國?！?2)全永波、周鵬、王心:《海洋權益管理與中國之實踐》,經濟日報出版社2015年版,第152頁。2023年是全面貫徹黨的二十大精神開局之年,發展海洋經濟是浙江“八八戰略”確定的重要舉措和優勢,守護沿海及海上安全穩定工作意義重大,是踐行國家海防戰略意圖、護航海洋經濟高質量發展、積極融入浙江省委三個“一號工程”的必然要求。

(三)是發展“楓橋經驗”的現實需要

2023年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”60周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”20周年。半個多世紀以來,“楓橋經驗”以“群眾路線”為核心理念不斷發展,在各領域生根發芽、在各行各業開花結果、在不同場景實現創造性地運用,不但被各地黨委政府普遍接受,內化為黨政干部自覺踐行的治理觀,而且深受廣大人民群眾認同,業已成為社會治理共同體所有成員普遍接受的集體共識。(3)參見唐剛:《人類命運共同體理念融入全球海洋治理體系變革的思考》,《南海學刊》2021年第1期。普陀獨特的地理區位、深厚的海洋文化孕育滋養了“海味”十足的社會治安綜合治理特色品牌——“海上楓橋經驗”。在此背景下,開展海上安全穩定“陸源治理”路徑研究,也是海上“楓橋經驗”的重要內涵之一。通過“倒追”海上矛盾糾紛源頭,探索海上糾紛陸上化解路徑,既是對以往普陀公安維護海上安全實踐的總結,也是為今后進一步推進海上安全治理提出根本方案,不斷推動“海上楓橋經驗”迭代升級。

(四)是構建現代警務模式的有力探索

浙江省公安廳黨委指出,要強化改革破題,堅持把公安改革放到共同富裕示范區建設的大背景下去思考謀劃,緊緊抓住現代警務模式構建這個主載體,充分發揮數字化改革的牽引作用,大力加強基層社會治理創新,全面構建智慧公安新機制和現代警務新體系。對此,開展海上安全“陸源治理”的實現路徑研究,需對照浙江“重要窗口”和全省公安機關構建現代警務模式的新目標、新定位,緊密結合公安機關職責任務和工作實際,找準黨政所需和公安所能,聚力構建現代警務模式,把著力點更多地放到加強系統集成、協同高效上來,努力以新辦法解決新問題、以新思維謀劃新布局,更好推進新時代公安事業新一輪高質量發展。(4)參見劉偉超:《海權視域下寧波市海上安全提升對策研究》,《中國軍轉民》2022年第19期。

二、國內海上安全治理模式

(一)廣東省海上安全治理模式

廣東省是海防大省,地處我國東南沿海,毗鄰港澳、直面南海、翼側臺海,其海岸線長4114.3公里,居全國第一。廣東省是南部、東部兩大戰區“結合部”,是改革開放、軍事斗爭“兩個前沿”。2018年,廣東省專門成立海防委員會,把其設在省委軍民融合辦,由常務副省長兼辦公室主任。全省14個沿海地市、52個縣(市、區)均成立市、縣兩級海防委員會,由黨委書記擔任主任,政府主要負責同志擔任常務副主任,設立海防委員會辦公室。廣東省公安廳原邊防部門劃轉為水域治安管理部門,與打擊走私部門合并,圍繞粵港澳大灣區打擊“大飛”(5)“大飛”是香港粵語的說法,指在船尾外部裝掛馬達的快艇,速度極快,最高時速通常至少為50海里或以上。等大馬力快艇跨境走私犯罪活動,專門研發了廣東省公安廳“智慧雙反”線索串并、碰撞平臺。通過分解、梳理已經掌握的走私、偷渡線索信息的關鍵要素,用AI智能研判的方式串并、挖掘現有線索信息,生成可能發生的潛在案件線索,做到了走私、偷渡案件的提前預警、提前布控。

(二)海南省海上安全治理模式

海南省是經濟特區、自由貿易試驗區,其海域面積200萬平方公里,居全國第一。海南省地處我國華南地區,北以瓊州海峽與廣東省劃界,西臨北部灣與我國廣西省和越南相對,東瀕南海與臺灣省相望,東南和南部在南海與菲律賓、文萊、馬來西亞為鄰。海南省委政法委立足海南自貿港建設,圍繞“三反一防”海防綜合管控需求,依托電子政務外網,全面整合省委軍民融合辦、省公安廳、農業農村廳等涉海單位海防光電、近海監控、海防雷達、社會雷達、漁船北斗等涉海前端感知數據資源,搭建海南省社會管理信息化平臺,創造性地建立了海防軍警民聯防平臺體系和貼合實戰智慧海防系統,完善了近、中、遠海水域的閉環管控措施,實現了對海岸海防情況的實時化、智能化、透明化感知預警。

(三)福建省廈門市海上安全治理模式

廈門市海岸線長251公里,海域面積390平方公里,共有28個沿海鎮街88個行政村居,轄區涉臺特色明顯,其中廈門主島距臺灣本島81海里,距小金門約2.86海里,距大金門約5.18海里,是各方高度關注的特殊敏感區域。近年來,廈門市公安局出臺《公安海防部門沿海管防三級巡查防控工作指導意見》,創新推出黃、橙、紅三色預警機制,指導各級海防部門啟動防控等級和調整應對措施,有效提升了沿海岸線巡防工作的針對性;充分發揮廈門志愿服務氛圍濃厚優勢,組建100支958人的海岸巡防隊伍,依托“廈門百姓”平臺研發海岸義務巡防系統,組建不同群體共同參與的岸線義務巡防隊,發揮群防群治合力,破解警力不足難題。

三、舟山市普陀區海上安全治理的困境分析

舟山市普陀區位于東海之濱,地處我國南北海運大通道和長江黃金水道的交匯處,是江海聯運的重要樞紐,也是我國擴大開放、通聯世界、深入環太平洋經濟圈的戰略門戶。舟山海域面積為6343.4平方公里,海岸線總長831.43千米,大小島嶼348個,其中住人島嶼19個,港岙口碼頭279個,陸海比接近1∶14,整體呈現海域廣、岸線長等特點,七條國際航道有六條經過普陀。航道多、船只多、漁民多的特點也導致海況復雜,新區的海洋戰略、特殊的地理條件與多變的涉海形勢交織融合,使得海上安全管理面臨嚴峻挑戰。

(一)海上安全治理面臨形勢

1.暴恐活動存在現實威脅。近年來,東南亞海上恐怖主義(6)亞太安全合作理事會(CSCAP)認為海上恐怖主義系“恐怖分子采取的以海洋環境為特征的行為與行動,包括攻擊海上或港口的船舶或固定平臺、攻擊船舶所搭載的乘客或船員以及襲擊海岸的設施或建筑物等活動”。威脅日益嚴峻,普陀有馬峙等國際錨地,外籍船只在普陀錨地停留較多,極易被涉恐人員從海上通道滲透、回流。從船只人員流入數據看,普陀區在2023年上半年共接待境外人員5116人次,同比增加252%,年內累計接待外籍船舶526艘次8958人次,“防回流”“防滲透”壓力較大。加之區內港口、碼頭和小停泊點位置偏僻、點多線長,人員潛入潛出便利,由此存在一定程度的暴恐襲擊風險,進而對國家安全造成威脅。(7)參見吳凡、李琦:《“一帶一路”背景下我國面臨的海上恐怖主義風險探究》,《鐵道警察學院學報》2020年第4期。

2.偷渡、越界捕撈損害國際形象。受經濟下行壓力增加、國內外大宗商品差價大以及舟山民營經濟活躍等因素影響,利用出海船舶進行偷渡、越界捕撈等違法犯罪活動情況有所抬頭,特別是浙江以南的廣東、福建、海南等省份加強“三無”船舶整治和反偷渡工作后,相關犯罪有北移態勢。(8)參見沈曉鳴、吳勝順等:《海上走私治理中涉案船舶處置問題研究——以近6年N市海上走私案件船舶處置為樣本》,《世界海運》2022年第8期。2022年6月,普陀偵破近年來首起偷越國邊境案件。此外,面對巨額經濟利益驅使,個別漁船存在僥幸心理,想方設法鉆空子,到敏感海域違規捕撈作業,容易引發涉外輿情事件。

3.海上走私破壞經濟秩序。浙江省第十五次黨代會提出“兩個先行”,錨定了浙江新的歷史方位和奮斗目標。護航經濟高質量快發展是公安機關的重要任務,而海上走私犯罪嚴重破壞市場經濟秩序,影響國家財政收入。普陀海域臨近公海,有大量無人島嶼和港岙口碼頭,整體呈現海域廣、岸線長等特點,沿海非設關地多,偏僻碼頭、停泊點多,容易成為走私罪犯窺視的“海上跳板”。隨著疫情防控政策調整,國內外貨物流動量陡增,雖然近年來海警、地方公安加大合力打擊走私犯罪,但涉及原油走私、凍品走私等案件仍多發頻發,走私活動“四化”(9)“四化”即通訊聯絡逐步“境外化”、組織實施逐步“條塊化”、卸貨作業逐步“隱秘化”和中間環節逐步“市場化”。特點逐漸明顯,走私物品種類從成品油向礦粉、凍品、煙草等多品種發展,涉及多行業、多部門、多地區,海上緝私難度明顯增大。

4.違規生產影響公共安全。普陀區共有在冊船舶3000余艘,船員近3萬人,船舶修造企業21個,所轄的沈家門漁港系中國最大的天然漁港,與挪威卑爾根港、秘魯卡亞俄港并稱“世界三大群眾性漁港”,港區常泊船舶2000余艘,船舶數量多、種類多、隱患多,“三無”船舶出海作業現象仍然存在。個別漁企漁民“重利潤、輕安全”,為牟取暴利違規操作,規避整治查處,船只安全保障不到位,出海后“靠天吃飯”,遇到天氣突變或復雜海況等突發狀況時極易發生重大安全事故。2023年,普陀區已累計查處無證駕駛機動船舶、無證電焊等案件19起。與傳統陸上交通安全、消防安全、重點物品管理等領域相比,海上生產安全容易被忽視,若監管治理缺位,易給公共安全防控帶來壓力。

5.海上糾紛沖擊治安穩定。普陀是浙江重點漁區,轄區涉漁群體人員結構復雜,共有遠洋漁業企業20余家,遠洋從業人員近8000人,船員普遍文化程度較低,法律意識淡薄,其中不乏性格偏激、生理(心理)疾病、前科劣跡等人員。因遠洋漁業海上停留時間長、勞動強度大,致使部分船員出海后出現生理、心理等不適,易因瑣事發生糾紛。據統計,每年約有1%的遠洋船員因不適應遠洋作業、沖突糾紛等原因未履行完合約提前回港,相關問題隱患容易向陸地傳導擴散。如2020年8月23日,湖南籍遠洋船員榮某(有精神障礙)與工友因瑣事發生口角提出辭職,提前下船后,在普陀轄區內發生持刀傷人案件,致無辜路人2死1傷。

(二)海上安全治理存在的問題

1.海陸聯動聯管機制尚未健全。各地海上安全治理雖有很多經驗模式,但未形成體系化格局,也未輻射至海上安全管理“神經末梢”,在具體治理中各層級權責關系較為模糊,各自治組織力量較為分散,多以基層黨組織引領、民間自發組織為主,實戰調處能力有限,特別在矛盾糾紛化解處置方面,“屬地管轄和職能分工”限制、矛盾化解能力存在掣肘等情況較為突出,導致陸上問題易蔓延至海上,海上風險難以轉至陸地順利化解。多頭管海造成各部門責、權、利相互分散,處置過程易出現推諉扯皮,在巡防管控、“三防”建設、情報收集、打擊防范等方面缺乏合力。此外,一些部門執法力量相對薄弱,實際工作中缺少有效的執法合作通道,日常監管容易缺位,進一步增加海上安全管理壓力。

2.海上矛盾預警調處能力有待提升。受制于海上通信條件差等因素,漁船出海后船員海上行為較難掌控,加上基層單位工作手段單一,監管“觸角”難以向海上延伸,很大程度上依靠船長瞭望管理,對于深層次、隱性矛盾了解掌握甚少,對大量分散的日常動態性信息缺乏挖掘整合,因海上執法力量有限,海上矛盾糾紛調處往往比較滯后,調解隊多以基層黨組織引領、民間自發組織為主,實戰調處能力有限,若涉及當事雙方跨省、跨市,糾紛一時難以妥善處置,極易導致事態擴大,甚至引發惡性案事件。

3.數字化智管智控手段相對匱乏。在邊檢、海警、海事等涉海多部門的管邊控海下,部分屬地公安機關對海上安全不夠重視,數字化管理理念更是缺乏,實際工作中僅靠現有警力、手段開展管控治理,導致各類涉海安全情報收集不全、風險預警不靈、人員管控不實。在“公安大腦”建設驅動下,舟山市“智治海安”“港域智治”“智航遠洋”等“智系列”應用場景雖已取得階段性成效,各縣(市、區)也建設研發了反走私“蒼穹平臺”、海防治安管控APP、智慧港口等智管應用,但結合船舶治安管理實際情況反饋,平臺應用缺少有效的數據交互,數據時效性跟不上業務工作需求。從橫向看,公安內網系統未能直接對接邊檢、海事、海洋與漁業、港航等部門基礎數據系統,目前多采用每半年線下信息交流的方式獲取、核對基礎涉海數據,且各類信息只能人工比對篩選,管理質效大打折扣,亟需好用管用的科技手段助力海上安全智管智控。

4.法律不健全導致支撐保障不足。在公安邊防部隊集體轉隸(10)2018年3月,中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》,明確提出公安邊防部隊改制。公安邊防部隊不再列武警部隊序列,全部退出現役。后,當前全國、全省公安海防工作頂層設計處于啟動階段,面臨著體制轉改、機制重建、沿海管控等一系列重大考驗,原屬于邊防管理的業務,部分由公安派出所承接,部分劃歸海警部門,而邊防適用的《邊防治安管理規定》已被廢止,海防部門的工作規范目前均未統一,導致日常工作開展存在無法可依的情況。此外,國務院在改革中取消了出海船舶證件行政許可,出海船舶人員從原先的強制性登記變為自主報備,海上基礎信息采集難度加大,對公安海岸長期以來依托核發證件管理船舶和漁船民的工作模式帶來極大挑戰。

四、海上安全“陸源治理”的實現路徑

維護海上安全穩定是一項龐大復雜的系統工程。傳統的海上防治舉措作用有限,在治理上易陷入尷尬境地,因此,需牢牢把握“陸源治理”實現路徑,以公安業務技術、機制、體制“三輪驅動”為牽引,加快形成涉海執法“共同體”,從陸域源頭加強涉海治安要素全鏈條監管,以陸域系統防控治理維護海上安全穩定。具體來說,主要包括以下五個方面。

(一)堅持黨政統領、多跨協同,全面搭建“泛海聯動”架構體系

需站在全局角度和戰略高度謀劃,堅持陸海同守,推動港口治理與海防管控深度融合,構建全方位無死角打防體系。一是理順縱向架構,搭好“梯子”,增強統籌力。進一步理順各層級權責關系,完善權責明晰、上下貫通、層層推進的縱向治理架構,建議由黨委政府牽頭,成立由漁政、海事、海警、公安及屬地鄉鎮(街道)為成員的區級“海上楓橋”治理中心。公安機關要牢牢把握系統性重塑、整體性變革“一號工程”縣級試點單位的歷史性機遇,加快推進海防部職能重塑,進一步理順各涉海部門層級權責關系,完善縱向治理架構,配套建立運行機制,細化監管標準,積極構建“黨委領導、綜治牽頭、部門聯管、專群聯合、陸海聯動、智治支撐”的多跨協同治理格局。二是完善橫向機制,盤活“棋子”,增強聚合力。各職能部門要堅持依法行政、各司其職、聯合打擊,建立健全海上形勢共同研判、維穩風險共同評估、情報信息聯通共享、涉海問題綜合治理等工作機制,打破矛盾糾紛調解“屬地管轄和職能分工”限制,建立“統一受理、專人負責、專項評估、對位分流、跟蹤督辦”的“一攬子”解決方案,提前介入、靠前處置漁船民涉法涉訴問題,切實保障漁船民合法權益,嚴防各類個人極端案事件發生。同時,要常態化開展涉海職能部門聯合巡航,重點對海上偷渡走私、無證捕撈、侵占航道、違規船舶以及海上各類違法犯罪行為等突出問題開展聯合清理打擊,形成“常態化海上管控、聯動式專項治理、應急型聯合作戰”的全域化融海共管共治格局。(11)參見馬金星:《全球海洋治理視域下構建“海洋命運共同體”的意涵及路徑》,《太平洋學報》2020年第9期。三是推進漁民自治,拓寬“路子”,增強內驅力。強化陣地治安掌控力,在反恐重點目標單位、遠洋漁業、夜排檔等重點行業、部位建立自治組織,尤其以漁船民為自治管理重點,由轄區全部從事漁業生產作業的漁船民組成漁船民行業自治組織,下設由在同一漁場作業、從事同一作業類型、同一目標漁獲的漁船民構成的漁船民自治小組,建立“船員—船老大—協會小組長—協會會長”三層四級層級管理制度,配套形成根據漁船民生產生活方式及習俗、工作規律等制定的行業自治規范,搭建暢通漁船民與責任派出所相關信息交流平臺,實現聘用船員底數、船舶基本情況、靠岸情況、入舟船員動向及時按層級上報并匯總。同時,完善“信用+志愿”制度,依托“東海哨兵”“濱海護盾”等社會面信息情報平臺,對群防群治力量參與社會治理工作情況進行量化考核,視發揮作用情況給予信用加分和根據相關規定給予專案獎勵,建立健全漁船規范經營積分制、免檢制和強制淘汰退出等制度,充分調動漁船民參與社會治安綜合治理的積極性。

(二)堅持問題導向、綜合治理,積極構建“波定海寧”和諧局面

聚焦海洋季節氣候及“汛”“休”港區治安特點,緊盯海、港、船、人、船廠、市場、補給等關鍵環節,堅持“打防結合、綜合治理”的工作理念,不斷提升海上治安管控能力。一是全量排查基礎要素。狠抓涉海信息根基,定期核查、更新、完善船企、行業協會商會、港岙口、碼頭、錨地、無人島嶼、出海休閑旅游企業等涉海治安要素信息采集,規范正常營業的勞務中介、海鮮門市部等行業行為,對合作船只船員、中介介紹的船員逐個登記適任證書等基本信息。梳理歷年警情案件,建立重點漁船民數據庫,落實分類分級管控。重點將性格偏激、酗酒好賭的漁船民納入分色管理,對有違法犯罪前科人員加強人臉布控,及時開展分析研判、落地核查。二是重拳打擊違法犯罪。加強犯罪打擊執法聯動,建立健全常態化協調機制,從母船接駁、海上轉載、近岸卸貨、路上運輸、分揀換包、批發售賣等各關鍵環節通力協作,合力斬斷涉海涉漁犯罪產業鏈條。加大浮吊船、工程運砂船、小型油船、內河船非法入海運輸和各類海上違法違規行為執法檢查打擊力度,深入開展沿?！叭惔啊睂ｍ椙謇碚涡袆?嚴格清理借名登記漁船、涉漁鄉鎮船舶,全鏈條查處涉海、涉船、涉私案件。同時,要加大對非法油罐運輸車、集裝箱冷柜車和大型運輸貨車等的檢查力度,查驗單證、查看實貨,利用隨車GPS定位系統對車輛進行軌跡分析,排查發現涉走私犯罪高風險車輛,切實形成嚴打高壓震懾態勢。三是加快推動執法保障。強化立法頂層設計,參照《漁業法》《漁業船員管理辦法》《海上交通安全法》等法律法規,結合新形勢下岸線防控、船舶管理、漁船民管理等工作實際,盡快研究制定出海船舶治安管理及漁船民管理等地方性法規、規章及規范性文件,切實為漁船及漁船民管理工作提供法律支撐。同時,要加快執法裝備提檔升級,通過建立鄉鎮(街道)海上執法用船責任制,采取劃區域與分時段(如一季一承包)相結合的包船等方式,配齊配強執法船艇、無人機、單兵圖傳終端等新型執法裝備,切實解決基層單位執法裝備不足制約海岸執法工作開展的問題,推動涉海犯罪陸域高效打擊,以打促防提升潛在犯罪主體震懾力。(12)參見許林、豐勇軍:《美國海上安全體系的保障平臺構建及對我國的啟示》,《港口經濟》2010年3期。四是完善涉海救援體系。要常態化開展涉海從業人員安全生產教育培訓,通過案例警示、技能培訓等形式,提升涉海從業人員應對海上突發事件的能力。要加大旅游高峰季節游客的宣傳教育力度,通過廣播、短信提示、無人機喊話等形式向游客推送氣象預警、救生常識等內容,增強游客安全防范意識,從源頭上減少溺水等事件發生。要結合潮汐、海況和現場態勢變化,運行“快發現、快吹哨、快指揮、快行動、快閉環”的“五快”工作機制,嚴格落實涉海救援警情評估、分工、接近、處置、保護現場、救治、報告等處置流程,進一步優化警醫聯動機制、暢通海上救援“綠色通道”,為快速安全有效處置各類海上安全事故奠定基礎。

(三)堅持數據賦能、整體智治,爭渡“數據藍?！睋P帆起航

在大數據時代,開展海上安全穩定的“陸源治理”要堅持以“公安大腦”為引領,緊緊圍繞構建現代警務模式這一主抓手,加快探路大數據藍海,通過不斷加強智能化建設,為海上治理插上“科技的翅膀”。(13)參見魏明:《新時代海上“楓橋經驗”的舟山實踐與啟示》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2019年第2期。一是布設沿海數字“監控網”。強化海洋監測感知,深化“雷達一張網”建設,推進感知設備在漁船和重點無人島安裝,強化對漁船安全生產、作業區域和漁業漁獲物一條鏈、漁業養殖規范化、海洋違規違法作業防治等方面的監管,實現重點無人島智能管控。同時,在近海港岙口,根據“海陸兼顧、點線結合、圈層設防、整體鎖控”的總體建設思路,在海陸通道主出入口及各交通樞紐的邊界點,精準布設感知設備,落實大數據分析高度集成運用,共同打造海陸一體智能安防體系,實現對從近海港口到無人島嶼、深海遠洋的遠程指揮、全方位監管,共同打造海陸一體智能安防體系,實現對從近海港口到無人島嶼、深海遠洋的遠程指揮、全方位監管。二是打造涉海數據“資源池”。積極推進公共視頻監控建設一體化改革,協調交通、漁政、海事等部門,協同打造統一的海洋特色數據資源池,推動海防視頻監控系統、海洋與漁業應急指揮決策支持系統、遠洋漁業服務平臺等信息系統的資源整合共享,打通信息互聯渠道,發揮信息共享效用,實現真正意義上的科技管海。同時,要積極利用相關企業的系統數據,整合共享各類防范應急救援資源,探索“企地共建、資源共享”的新模式。(14)參見葉泉:《論全球海洋治理體系變革的中國角色與實現路徑》,《國際觀察》2020年第5期。三是聯通算法應用“信息鏈”。立足海島特色,圍繞“公安大腦+智治護航”整體布局,從海上執法業務和設施防范需求出發,不斷迭代完善“智治海安”等多跨場景應用,打通海域內各單位的雷達組網渠道,利用算法模型的線索擬合精密研判手段,結合三色預警、岸海聯動等手段,搭建應急救援、漁船精密智控、非法裝卸、違規航行等預警功能,精準繪制“船舶動態熱點圖”,深度解析近海船員結構,分析預測海上治安形勢走向,切實為壓降海上安全事故、暢通特殊氣候應急指令等提供支撐保障。

(四)堅持全程監管、動態跟蹤,深耕“遠洋警務”落地生根

依托事前預防、事中聯絡、事后保障,做優遠洋“一航次”管理模式,切實加強遠洋漁船全程式管理,全方位守護“流動國土”安全。一是加強風險源頭把控。要嚴格遠洋船員準入制度,建立遠洋船員“黑名單”庫,加強船員前科劣跡審查和生理心理狀況調查,及早發現船員家庭問題、家族精神病史等深層次情況。要建立船舶注冊報備機制,按照“一企一卷、一船一檔”的標準,建立遠洋船舶公司、遠洋船舶以及船員基本信息檔案,定期開展企業實地走訪,切實掌握船舶、船員底數。在出海前夕,集中優勢資源開展心理輔導和法制教育,引導船員嚴格遵守法律法規,掌握必要的減壓能力和自救技巧,確保作業期間自身安全。二是全程監管延伸觸角。會同企業按照船舶作業海域對遠洋漁船、船員實行“編隊化+班組化”管理,為每艘遠洋漁船配備政治覺悟高、具備一定遠洋經驗和協調能力的治安管理員,由公安機關落實針對性培訓和考核,具體承擔全船涉法宣傳教育、船上違法行為約束管理、安全風險隱患上報及預處理等職責。構建船舶履約評分體系,依據矛盾糾紛化解率、違法犯罪發生數、反詐防騙宣傳度等要素對企業、船舶、船員進行動態打分,推行“遠洋之星”評優及綠色通道獎勵制度。協調對接遠洋漁業協會架設衛星電話,由船管民警巡回對遠洋船員進行遠程法制教育,對發現有心理障礙、心情浮躁的船員,通過衛星電話與其家屬進行聯絡,及時緩解船員情緒。三是深化歸港跟蹤管理。針對未履行完合約提前回港及按期回港后仍存在糾紛隱患的船員,開展人員信息背景二次研判,結合研判情況落實人員風險等級,將風險人員及時推送派出所落地見面管控。加大對回港遠洋船舶的檢查力度,聯合相關職能部門,及時清查回港船員人員以及物品情況,及時了解遠洋漁船在外海作業生產的實際情況及人員動態,深入排查船員違規上船以及其他違法犯罪行為。

(五)堅持問需于民、靠前服務,激活“海洋經濟”澎湃動能

融入海島共富行動,積極護航“一島一功能”首發工程,助力營商環境優化提升“一號改革工程”。一是升級“項目警官”。探索打造特色“海上項目警官”“水產市場警官”新樣板,組建分管局領導、所領導、項目民警三級護企梯隊,主動發揮“政策法規宣傳員、風險隱患評估員、安全防范監督員、矛盾糾紛調解員、打擊犯罪偵查員、項目審批服務員”作用,強化風險評估預警,建立項目風險評估資料庫,全面匯總涉及項目建設的不穩定因素,及時通報有關部門,共同跟進化解穩控。二是推行“柔性執法”。堅持“教育為主、預防為先”,積極探索“首違不罰”等柔性執法模式,強化處罰與教育相結合的執法理念,優先運用提醒、學習、責令改正等手段,力促“柔性執法”釋放“人文溫度”。(15)參見葉阿萍:《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。加強事前預警告誡、事中糾正制止、事后教育規范,組建“助企法律服務團”,幫助企業分析研判合規風險隱患,及時向企業發布涉眾型、多發性、常見性等涉企犯罪的預警提示。貫徹寬嚴相濟刑事司法政策、認罪認罰從寬制度和少捕慎訴慎押理念,加強涉企案件審核,落實涉企輕微違法行為“輕微不罰”“無過不罰”清單,加強信用懲戒閉環管理,落實信用修復機制,為企業提供“線上+線下”信用修復咨詢受理、修復方式、渠道、流程等服務,常態化開展涉企案件“查扣凍”不規范問題清理,依法審慎采取財產查封、扣押、凍結等措施,在合法合理范圍內快速處置企業涉案財物,最大限度減少經營影響。三是服務“駕船出?！?。針對海島多、離島散、島上群眾辦事難的實際,持續保持公安“最多跑一次”改革先發優勢,以“11087·親清在浙里”為牽引,以網辦中心建設為抓手,推動公安事權向偏遠海島派出所、警務站下沉下放,架構“鄉鎮(街道)公安專區—聯勤警務站—離島警務室”三級政務服務全能網格,著眼“小切口”“高頻次”,創新推出一批為涉海企業及漁船民的“量身定制”的特色應用,配套“先辦再補”制度,主動精簡審批流程,推進“一窗通辦”改革迭代升級。依托“小島你好”“共富方舟”行動,建立完善“巡回服務崗”制度,聚焦海島企業、群眾“浙江省居住證申請、身份證辦理”等高頻辦理事項納入“共富方舟”,以島際巡航方式向海島企業、群眾輸送服務,推行遠程確權代辦特色服務機制,推動政務服務“駕船出?！敝边_海島。

五、舟山市普陀區海上安全“陸源治理”實踐

當前,在大力總結提升推廣新時代“楓橋經驗”的大背景下,普陀區以“全域智治”工程為抓手,按照“科學布局、全域覆蓋、一體推進”的思路,堅持和發展新時代“海上楓橋”建設,推動實現海上矛盾陸源解、涉海要素智管控,(16)2023年,普陀分局的“海上矛盾陸源解 涉海要素智管控 普陀深化港域智治‘海上楓橋’守護平安漁港”入選全省新時代“楓橋經驗”二十大標志性成果,為舟山市唯一入選成果。走出了一條具有時代特征、海洋特色的基層警務現代化先行之路。

(一)突出精細智理,“海陸融治”防風險

一是培育“自治細胞”。陸上,推動“平安小苑”綜治站等開放式海陸矛調單元布建,廣泛吸納“東海漁嫂”“海上老娘舅”“名老大協會”等7支漁船民自治組織實體入駐,依托自治組織海上業務精、群眾基礎好的優勢與“平安小苑”的多方資源,引導自主調處涉漁矛盾糾紛。海上,全國首創遠洋漁船“海上治安員”模式,為183艘遠洋漁船配備衛星電話,通過遠程聯絡、顧問確權、對等協商等方式,協同開展遠洋作業期間船員管理、糾紛調處等工作。二是提檔“多元聯調”。搭建“區矛調中心+鎮街漁服辦+涉海部門+遠洋協會+遠洋警務室”五級多元海事漁事矛調體系,打破重大敏感涉海糾紛事件“屬地管轄和職能分工”限制,建立“統一受理、專人負責、專項評估、對位分流、跟蹤督辦”的“一攬子”解決方案。三是量身“平安定制”。做實航前航后“一航次”安全保障,量身定制“警漁聯盟平安計劃”,船舶出海前主動對接漁業協會、船務公司,由船管民警、“紅十字會”專家分批開展法制與心理健康教育;船舶回港后,按需開展“送講上船”“開門納諫”等活動,最大限度防止風險外溢。

(二)聚焦精密智控,“科技管港”護平安

一是布設全域“感知網”。立足沈家門漁港“一港兩岸”特色,依托“港域智治”工程和視頻監控一體化建設,推動涉港涉海前端感知設備“加密補盲、拓展延伸、升級改造、智能整合”,迭代“智”系列大數據建模,依托“智治海安”“智控港區”等應用,加強全域全時空治安要素前置感知,形成十里漁港“治安熱力圖”,精準鎖定風險高發區域。二是集成多跨“數據池”。成立“智港中心”,協調海事、港航、漁政、海洋與漁業等多個涉海部門,建立系統共享、情報互通等5項數據協作機制,與前端采集數據一并歸集至“港域智治”一體化平臺,通過數據整合分析助力涉海管理決策,真正實現數據治海。三是打好靶向“組合拳”。堅持重點船舶船員出港必查、越線必查、異動必查,首創“船員72小時逆推辨認”“前科船舶船員預警”等技戰法,將戰法模型嵌入“港域智治”平臺,綜合運用示位儀、AIS、人臉識別等設備,全程掌控船舶航行動態、靠泊區位及上岸船員軌跡,滾動采集各類船舶、船員數據,與?？谛畔⒐芾?、流口居住管理、重點前科人員等在庫數據開展碰撞比對并及時預警。

(三)堅持精準智服,“警民聯勤”促共富

一是延伸警商“驛站點”。充分發揮水產品交易市場派出所職責優勢,聚焦漁船民、水產門市、電商業主、冷鏈物流等服務需求,設立“市場警官驛站”,吸納770家商戶1000余名保安力量組成“海楓義警”巡防隊,落實24小時市場巡邏輪值,協同開展“安商共富”大走訪、“安防問診”大解難等活動。二是點亮夜市“楓警線”。著眼漁港海鮮排檔“夜市經濟”,常態實施“夜市警務”“商圈警務”模式,精心打造“海底隧道·警銀亭”“海鮮排檔·警務站”等執勤站點,依托可視對講機、一鍵報警器暢通“哨令”信息,第一時間參與涉旅亂象整治、群眾求助處置、消費糾紛調解等工作。三是打造便民“服務圈”。持續延伸“15分鐘便民圈”服務觸角,在“平安小苑”綜治站開設“護企助漁”專窗,實現“一窗通拍”及94個公安高頻民生服務事項進駐通辦,做到“一站受理、即時出件”;在岸線碼頭,大力推廣船舶船員報備系統APP,實現漁船民登記報備“一次也不跑”;在船舶、海上,積極推動“漁都紅警·巡回服務團隊”融入“共富方舟”,真正讓公安服務“駕船出?！?。