基層社會治理體制機制創新與建構

傅天澤，鄒慶國

(聊城大學 政治與公共管理學院，山東 聊城 252000)

一、問題的提出

郡縣安，天下治?；鶎幼鳛樯鐣ㄔO的主要場域，是各類社會矛盾的集聚區和國家治理的重心難點?；鶎由鐣卫砑仁菄抑卫淼幕A也是歸宿，是社會治理現代化的基石，是打通“最后一公里”的基礎環節，其優劣直接決定和反映出國家治理能力和效能的高低，在國家治理體系中居于基礎性的地位?；鶎由鐣卫硎且豁椣到y工程，構建完善的基層社會治理系統是協調各治理因素、實現有效社會治理的制度保障，須以創新破除社會治理體制機制障礙。因此，習近平總書記強調指出：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新”[1]。

(一)完善社會治理系統的現實需要

“新中國成立至今，我國社會治理思想經歷了兩次飛躍：從計劃統治到社會管理再到社會治理?！盵2]當前基層社會治理水平難以有質的突破，根源在于傳統的治理體制的有效性日漸式微，傳統的基層社會治理力量趨于碎片化，而新的體制機制構建的滯后性、基層社會治理系統的不適應性生發的體制機制的制度壁壘，致使難以有效整合碎片化的社會力量。這不僅導致基層社會治理無章可循、無所適從，還導致溝通協調困難、運轉不暢、內耗叢生，難以形成共治格局。因此，迫切需要黨和政府從“管理”轉向“治理”，破除舊的體制機制弊端、創建新的體制機制，完善社會治理系統，凝聚基層碎片化的社會治理力量，形成治理合力。

(二)理順各治理主體關系的需要

我國歷史的演進表明，黨和政府是社會運行秩序維護與重塑的主導力量，改革開放以來社會領域顯現的無序和失范與黨的領導作用發揮不充分以及政府在社會領域的作用發揮不當或缺失、社會參與的缺失與直接或間接的關系。因此，完善社會治理系統工程，創新基層社會治理體制機制的根本問題在于理清黨和政府與社會組織、公眾的關系，構建科學合理的社會治理秩序，使治理主體分工協作、形成合力。這就需要搭建黨和政府與社會互嵌型共治組織與權力結構、構建部門聯動機制、一體運作應用平臺，建立健全權責制度、科學考核評價體系、激勵約束制度，以新的組織方式協調社會治理主體及要素，推動社會治理模式從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管轉向更加注重社會協同治理，實現有效的社會組織化和內聚力，形成治理的合力，形成共治格局。

(三)激發社會成員參與社會治理內生動力的需要

社會治理改革的目的在于通過社會秩序重塑最大限度激發全體社會成員創新發展的內生動力。社會治理改革的目標是建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。習近平總書記指出：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行?！盵3]社會治理是億萬人民共同的事業，必須堅持人民主體地位，把社會治理變成億萬人民參與的生動實踐。習近平總書記強調：“要通過社會體制改革創新，充分調動各方面積極性，最大限度增強社會發展活力”[4]。黨的十八屆三中全會、十九屆四中全會、二十大報告著眼于維護最廣大人民根本利益、最大限度增加和諧因素、增強社會發展活力，提出“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平”[5]“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！盵6]“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能?！盵7]其旨在通過體制機制創新，實現治理流程再造、運行秩序重塑，激發社會成員參與社會治理的內生動力。

二、基層社會治理體制機制存在問題及原因

(一)存在的問題

1.黨建引領作用沒能充分發揮。黨建引領對于有效破解基層治理難題具有統領作用，黨建引領的關鍵在于堅持新時代黨的組織路線，重點是健全組織體系建設。從現實看，基層黨建引領社會治理既展現出了積極有效的一面，推動基層治理實現了歷史性變革、取得了歷史性成就，但也存在黨建和治理“兩張皮”、黨建引領社會治理“中梗阻”以及工作不實、文山會海、表面文章、弄虛作假等形式化問題。[8](P427)目前，黨建引領的組織體系仍不完善，具體體現為基層還存在基層黨委履職“虛化”，黨支部作用發揮“弱化”，政治功能“淡化”，制度落實“形式化”，黨建創新“碎片化”，問責機制“虛化”的現象。這不僅難以發揮黨建的引領作用，甚至損害黨的形象，削弱黨建的引領作用。

2.網格化社會治理水平有待提升。網格化治理充分利用社會管理工作網信息平臺，促進了轄區各類糾紛的高效化解以及鄰里關系的融洽。實踐中網格化治理工作的運行體制機制仍存在一些問題。首先，網格劃分精細化不足。在網格劃分過程中，存在根據職能劃分網格、配置相關人員，忽視人口結構差異、管理難度等具體情況的傾向，導致網格重疊、職責不清等問題。這既浪費人力物力，又增加基層治理中的掣肘。其次，網格化隊伍建設仍需加強。網格管理需要精細化服務，涉及到民生、民利、民安等相關的具體業務，其壓力、難度對網格隊伍的能力、承受力是極大考驗。同時較低的薪酬待遇讓網格員身份認同感低，文化程度不高使得網格化信息平臺無法發揮最大效用。

3.社會矛盾糾紛化解機制缺失?；馍鐣芗m紛、維護社會和諧穩定是平安中國建設的關鍵。當前社會矛盾糾紛化解機制缺失仍然是基層社會矛盾化解的制約性因素。一是未能建立預警預防機制。對于社會矛盾滋生的根源欠缺建立在大數據基礎上的科學分析，后續也難以形成預警預防機制，導致對既發矛盾救火為主，發生一起解決一起、只救火不防火，突發事件、群體性事件的處置仍以事后應對為主。二是缺少矛盾糾紛化解聯動機制。矛盾糾紛化解參與主體單一化，難以形成多元合力，同時轉移交辦等流程節點梗阻，嚴重制約解紛實效。群體性事件一旦發生，普遍是以黨委政府部門平息事件。三是社會聯動不足導致糾紛化解專業人才匱乏。比如，地方法院難以發揮多元解紛工作的“領頭羊”角色，具備法律專業知識的法官、律師等法律工作者以及其他相關專業的人士難以參與，導致在“耆老”的凝聚力與威信已經日趨減弱趨勢下，城鄉社區調解工作仍然走依靠離退休人員的老路。

4.數據整合共享體制機制不完善。以“網絡通”“數據通”“業務通”實現數據整合共享是基層社會治理現代化的基礎要素?，F實仍然存在信息不公開不透明，部門與部門之間、部門與社會組織及公眾之間存在信息不暢通、難以共享、甚至隔離的問題。仍存在基層政務服務大廳未接入統一數據共享交換平臺和政務服務平臺體系，政務服務“最后一米”難以落地。一些地方尚未完成共享平臺整體互聯對接，仍存在“數據已跑路，群眾照跑腿”的現象，仍要求辦事人提供紙質材料，國發〔2016〕51號文要求的“凡是通過平臺可獲取的數據，不得要求企業和群眾重復提供”未能有效落實。

5.社會組織、公眾參與效果有限。社會組織和公眾參與基層治理的路徑單一、甚至缺失，導致公眾不能有效參與到基層治理中。部分地區過度依靠政府、社區、居委會等職能部門進行治理，而這種方式在人力、資金、覆蓋面等方面都存在諸多局限。有些地區雖然開通了社區服務熱線，為公眾參與提供了一條便捷途徑，但公眾只能通過單方面的意見表達參與，參與過程被動且效率不高，損傷公眾參與熱情，難以有效發揮社會組織和公眾的能動性。

(二)原因分析

1.對黨建引領地位認識不到位?！叭绠斍案鞯仉m然普遍開展黨建引領基層治理實踐，但有些地方只是戴著黨建引領的帽子，對于如何真正將基層黨建貫穿于社會治理，融入公共管理、公共服務與公共安全等基層工作中，以及如何把基層黨建與解決人民關切的急難愁盼問題關聯起來，還缺乏深刻認識和明晰的思路?！盵9]一是對基層黨組織的作用認識不全面。片面地認為只是發展黨員和教育黨員，忽視了基層黨組織在社會治理中的領導地位，影響黨組織在基層社會治理過程中政策制定、治理方式、治理內容等方面作用的發揮。二是基層黨建嵌入社會治理的制度設計缺失。對基層黨組織的黨建引領地位認識不到位，地方黨委在社會治理中的主體責任意識不強、落實不力。同時體制機制的不完善，導致令出多門，難以形成統一的規劃，難以形成黨建引領的合力。三是黨建工作存在的根深蒂固的官僚主義、形式主義問題、不正確的政績觀問題。

2.對社會治理創新認識不清晰。推進基層社會治理創新，首先要明確治理理念、治理主體、治理方式、治理對象以及治理目標。正確的認識是精準治理的先決條件，只有明確了社會治理真正意涵，才能消除心理上的茫然，行動上的顧慮，才不會在治理過程中產生錯誤偏差，才能厘清各主體行為的邊界，真正使各治理主體各司其職，共建共治共享?，F實存在的問題與對社會治理的認識不清晰有著直接的關系。這導致治理內容異化、治理主體間的“缺位”“越位”不合作、行政化傾向明顯、治理方式的單一和簡單粗放。

3.對科技支撐重視程度不夠?，F代化信息技術+社會治理是未來發展的必然趨勢，是社會治理的重要支撐。思想的落后、觀念的陳舊導致對科技在社會治理中的重要作用認識不到位、重視程度不夠、平臺建設滯后、體制機制障礙、思想抵觸、行動抵制，致使在基層社會治理過程中對運用信息技術存在“不能”“不愿”“不會”的問題，制約基層社會治理現代化進程。

4.對矛盾的“源頭治理”認識不充分。推進矛盾糾紛非訴訟解決機制建設是維護平安穩定的迫切需要，是緩解“案多人少”矛盾的重要抓手，是減少矛盾存量、遏制增量的必要途徑?；鶎由鐣卫淼年P鍵在于從源頭上化解矛盾，防止小事搞大，其重在預防，重在反應迅速。這既要求各治理主體的素質能力支撐，也必須有相應的體制機制保障。

5.考評機制難以發揮實效。有效的考評能夠在基層治理過程中助推創新，激發治理主體創新的積極性?？荚u機制難以發揮實效，一是缺乏分級分類科學的考評指標體系?？荚u指標設計不能全面突出中心工作，不能圍繞地方特色設計，缺乏科學性全面性。同時考評體系缺乏靈活性，不能根據形勢任務的變化，及時調整考評內容和賦值權重，考評形式僵化，不能充分發揮考評機制的積極作用。二是綜合、科學規范的考評方法欠缺。主要是評價主體單一，考評方式主要以定期考核為主，平時考核和項目考核未形成常態化，形式主義色彩濃重。三是考評結果的運用流于形式，考評結果不能體現在干部的晉級晉職、提拔重用方面，難以激勵先進、鞭策后進。

三、創新基層社會治理體制機制具體舉措

創新基層社會治理體制機制既需要頂層設計、宏觀構想，也需要切實可行的分層設計、具體舉措，將頂層設計與分層設計相結合，宏觀構想與具體舉措相結合，以頂層設計、宏觀構想為起點，以分層設計、具體舉措為抓手和落腳點，才能將理論與實際相結合，才能避免體制機制的沖突，保障體制機制的有機銜接，才能避免信息不對稱、溝通不暢、協調不到位造成的沖突和內耗。

(一)構建黨建引領的組織體系

社會治理，重心在基層，關鍵在黨。黨的二十大報告明確提出，“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘?！盵7]基層社會治理覆蓋城鄉是一項系統工程，涉及面廣、問題復雜、主體眾多，沒有一個堅強有力的領導，難以解決目前基層社會治理中存在的職能分散、條塊分割、邊界不清等問題。黨建引領基層治理，實際上是黨的建設制度與基層治理制度的耦合鏈接問題，核心不僅在于如何強化黨的建設制度，還在于要促成黨的建設更加適配基層治理，這就要求必須實現從組織嵌入，到結構耦合再到功能驅動與政治引領的過程設計。[10]唯有堅持黨的全面領導，以黨建引領，堅定把黨組織建設作為社會治理的根本保障，才能切實把黨的領導優勢轉化為社會治理成效。以黨建引領，筑牢治理根基，須基層黨建與基層治理深度融合，積極探索政治引領、組織引領、機制引領的途徑和載體，打造公共服務圈、群眾自治圈、社會共治圈，把黨的領導貫穿到每項工作、各個環節，縱向到底、橫向到邊，真正做到全覆蓋、無死角。

1.基層黨組織要橫向聯動整合社會資源。橫向以“聯”強化街道、鄉鎮黨組織協調各類主體，通過治理資源整合，加強黨組織對轄區內各類組織及事務的領導。廣泛吸納駐區機關事業單位、社會組織、企業等主體單位，以“合”帶動黨群服務中心、城市基層黨建聯動中心等平臺搭建。組建起由駐地單位、紅旗驛站和居民黨員、物業人員、樓院門棟長及社區志愿者等組成的網格服務團隊，建立起由網格、紅旗驛站、業主委員會、物業服務企業四方參與的議事協調服務機制，在社區和網格黨支部的統一帶領下，組織開展志愿服務活動，形成機關企事業單位黨組織聯系社區黨組織、在職黨員到社區報到的機制，整合社會資源，強化黨的領導核心作用。

2.基層黨建工作要縱向嵌入賦權服務群眾?？v向上突出系統性，構建社區黨委、網格黨支部、樓棟黨小組組織體系，服務覆蓋全體居民。將基層黨建與傳統網格化管理相結合，形成各級黨組織有關負責人兼任綜治中心負責人的制度，以城市居民小區“紅旗驛站”建設和鄉村多村一社區體制改革為契機，把支部建在網格上，每個網格建立黨組織，把同一網格內的黨員編入網格黨小組，構建“社區黨委(黨總支)—網格黨支部—樓院黨小組”三級組織架構，強化黨建引領的“主心骨”，充分發揮黨的引領力、組織力，確?；鶎又卫硎冀K保持正確政治方向。

(二)深化網格化社會治理機制

黨的十八屆三中全會提出創新社會治理體制的重大戰略任務，強調要“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”[5]。黨的十九屆四中全會進一步強調“健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務”[6]。

1.重構基層社會治理單元。依照“無盲區、無重疊、避免人為分割”的原則，在街道—社區的基礎上，對網格設置進行集中規范整合，對各部門自行劃定的網格予以撤銷，統籌考慮地域面積、人口分布、發展布局、復雜程度等因素，以行政區劃、屬地管理、管理重點、人口數量等為標準，參考轄區內物業小區、商務商業區、企事業單位、公共場所以及治安狀況、居民生活習慣等逐級劃分網格，統一編制編碼，統一事項準入，統一運行機制，將治理對象全部納入社會治理體制中，從源頭上有效避免網格重復和網格多頭管理，為基層社會治理有效開展奠定基礎。確保信息問題及時上報，政策和公共資源準確投放，提高國家實施社會治理的政策、資源與基層社會對接的準確度。

2.深化基層治理組織的整合與協同?；鶎由鐣卫韽碗s、繁瑣、綜合，治理問題不是一個部門能解決的，需多部門協調。在網格化管理實踐中，尤其要強化部門聯動與兜底管理機制，實現治理資源的協同運用，打破條塊間壁壘。形成平臺聯動，“實戰化”的事務處理運行機制，實現事件辦理清單化、事項分流程序化、網上巡查常規化，形成“前段發現報告—網上分流移交—部門聯動處置—全程跟蹤督辦—辦結回訪問效”工作流程，確保各部門高效聯動。

(三)構建和優化綜合性社會矛盾糾紛調解機制

創新和加強基層社會治理既需要扎實有效的措施積極預防，還要客觀理性地分析各類復雜矛盾，發揮矛盾調解的重要作用，“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”[11]。

1.建立健全基層社會矛盾預警預防機制。對矛盾糾紛處置的被動，反應遲鈍，小事拖大、大事拖炸，甚至導致群眾上訪和群體性事件，既是源于對“源頭治理”的重要性認識不充分，也是源于社會矛盾糾紛預警預防機制的缺失。這就需要加強調查研究、運用大數據科學分析，在形成預警預防機制的同時，消除產生問題的根源。

2.建立健全矛盾調解組織體系。建立職責明確的社會矛盾糾紛調處組織機構，形成縣、鄉、村、村民小組的自上而下的強有力的組織領導和矛盾糾紛調處體系。打造社區黨群服務暨社區治理中心，在縣鄉兩級中心，設立法律服務窗口，將“一鄉鎮一團隊、一村居一顧問”系統嵌入網格化系統，確保矛盾第一時間進入法治軌道。成立矛盾“多元化解中心”，設立人民調解室、行政調解室、司法調解室和巡回法庭，探索遠程視頻調解和專家現場調解相結合的方式，第一時間對接調解。組建心理服務“微信群”，打通心理健康服務團隊與綜治中心對接渠道。

3.健全調解員隊伍選拔任用和培訓管理體制機制。通過體制機制的建構健全，提升調解員隊伍管理的科學化水平，提升調解員隊伍的整體素質，及時總結交流矛盾糾紛調解的經驗，探討新思路、新辦法，提高調處矛盾糾紛的工作水平。

(四)強化科技支撐社會治理機制

構建基層社會治理新格局，推進基層社會治理體制機制創新，提高社會治理精細化水平，提供科技支撐，互聯網、云技術運用是必然趨。以“互聯網+治理”打通黨政之間、部門之間、政府與民眾之間的壁壘，推動治理模式向數字化轉型，提升基層治理智能化、科學化水平。

1.強化科技與基層社會治理的融合?！吧鐣?、法治化、智能化、專業化”的四化目標是基層社會治理的必然趨勢。為此，要借鑒新時代“楓橋經驗”，借助大數據、云計算、互聯網、人工智能等現代科技手段，構建“黨建+信息技術+社會治理”模式。按照“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的高標準，建設“雪亮工程”智慧網。

2.搭建電子政務平臺。進一步拓寬各級黨委政府問政于民、問需于民、問計于民的渠道，加強各級黨委政府與社會各方交流互動，進一步凝聚社會共識。

3.健全信息互通互聯機制。構建“一體化信息系統”，進一步提高政府管理社會事務效率和對社會風險管控能力。以“數據聯通、平臺聯動”為抓手，依托政務外網，結合2.5維全景地圖，形成以“人員管理、數據傳輸、辦公應用、信息共享”等功能為一體，涵蓋市縣鄉村網格員“五級聯動”數字網格管理信息系統，實現平臺全連接、數據全錄入，推進視頻共享平臺建設，實現“出知去向、入知行蹤、動知軌跡”，實現“人、事、物、地、組織”等全要素融合，形成及時發現問題、解決問題、管理服務到位的高效精準社會治理新模式。

(五)破除社會組織參與社會治理的機制障礙

社會組織尤其是社區居民和志愿者自發組建的社區“鄰里互助社”等社會組織，不僅能夠整合分散的社區資源，提升社區服務水平，解決許多家庭的實際困難，而且可以構建相知相識、互幫互助的新型鄰里關系，對加強和創新基層社會治理具有基礎性作用。

1.強化社會組織參與治理的體制機制。政策層面應從國家治理體系現代化高度，準確定位社會組織的作用，對社會組織從警惕管控走向有效監管條件下的信任、培育與合作，構建社會組織參與社會治理的體制機制，鼓勵引導社會組織參與社會治理，確保社會組織有序參與社會治理，提升社會組織參與社會治理的責任感和積極性。

2.健全社會組織參與社會治理渠道。在具體對接上，一要搭建供需對接平臺；二要為社會組織提供經費保障；三要落實責任，建立社會組織參與社會治理責任機制。明確社會組織承擔的社會責任，并通過誠信評估機構定期對其進行評估認定，促使其認真自覺參與基層社會治理具體事務。

(六)健全基層社會治理的考評機制

考核評價標準和方法直接影響到基層社會治理推進的方向和效果。這就要求形成科學合理的社會治理考核體系、健全分類考核機制、創新考核方法。在基層社會治理績效評估體系的設計中，要從實效性和戰略性出發，體現社會治理以人為本的價值導向，兼顧經濟高效、屬地管轄等原則，在合理考慮地區差異的前提下，制定出包含“硬指標”和“軟指標”在內的綜合指標體系及評價機制。形成有效的“工作聯評”機制，通過網上評、檢查評、群眾評來比績效、比成效、比實效。一方面通過周統計、月通報、明察暗訪等形式，倒逼縣(市、區)責任落實，另一方面，委托社情民意調查中心對群眾滿意度進行測評，提升基層治理實效。

(七)完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道

“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”[6]。這是人民民主的必然也是提升基層治理水平和能力的必須。群眾參與基層社會治理的制度化水平不僅直接影響群眾的參與意愿、參與效果以及群眾參與的可持續性，而且直接影響基層社會治理的水平和效果。

1.健全群眾參與基層社會治理的制度體系。落實群眾參與基層治理的制度規定，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，建立精細化、規范化、可操作的制度體系，加強群眾社會治理的參與力度。應從實際出發、因地制宜，對群眾參與基層治理的資格權益、參與內容程度、方式程序及參與組織、協作方式等明確規定，做到有據可依。同時，要不斷拓寬群眾參與社會治理的范圍和途徑，確保群眾參與的廣度和深度。

2.健全群眾利益訴求表達體制機制。一是完善群眾利益訴求的機制，二是搭建群眾參與的平臺和載體。完善熱線電話、領導接訪日、城鄉居民座談討論、媒體網絡討論、上門交流等民意反饋渠道，推出的“一問到底”“電視問政”等平臺載體，設立“兩代表一委員工作室”，探索微信、微博等渠道平臺建設，推動公眾有序參與、規范參與、有效參與。

3.充分發揮協商民主的作用。習近平總書記指出“涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好?！盵12]為此，應借鑒“楓橋經驗”“常熟模式”“香樟園經驗”等成熟的經驗做法，拓展協商的渠道，創新民主協商的方式。