基于經驗校準的理論重構
——近年來城鄉基層“治理重心下沉”話語再審視

劉 偉,劉遠雯

(1.武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430072;2.復旦大學 國際關系與公共事務學院,上海 200433)

中國的政治實踐是建構政治學自主知識體系的經驗基礎。對于關照現實的政治學而言,將知識生產置于中國政治情境之中,以概念抽象和理論解釋為目標,是建構自主知識體系的應有之義。如何將具體鮮活的實踐經驗,抽象為具有普遍解釋力的知識,自然也就成為我們需要重點思考的問題。就現實而言,現代化進程中的中國城鄉基層政治實踐,在中國政治經驗中占據舉足輕重的地位。也正緣于此,基層治理長期為中國政治學者津津樂道,可謂是百家爭鳴。甚至我們可以說,沒有哪個研究領域可以如同基層治理這般,引得國內政治學、公共管理、社會學等諸多學科的學者在該領域競相角逐。一直以來,基層治理研究呈現城鄉分野的狀態。不可否認,城鄉基層在微觀機制上存在相當程度的差異。但是,當我們從宏觀上進行整體把握時,會發現,城鄉基層治理的改革方向高度相同——治理重心下沉。

持續不斷的治理重心下沉形塑著中國基層。治理重心下沉是我國政治改革的重要方向,基層治理在國家治理中的基石性地位隨之進一步凸顯。緣于構建政治學自主知識體系的需要和國內政治學者對政治本土化的學術自覺,國內政治學研究愈發傾向扎根于中國經驗,希冀從中提煉出本土化的政治學概念和理論,“治理重心下沉”日益頻繁地出現在我國政治學知識體系中。以經驗為基礎,推動知識發展,實現政治實踐與知識邏輯的雙向賦能,是政治學自主知識體系的建構路徑。[1]通過梳理“治理重心下沉”話語,我們既能勾勒出當代中國基層治理的變遷圖景,又能從中發現治理重心下沉話語演變和豐富的過程。正如陳明明所言,中國政治學的問題意識、價值取向、發展動力仍然植根于中國的土壤,本質上是中國經驗以及中國經驗凝聚而成的中國觀念的產物,具有鮮明的歷史和民族特點。[2]基于此,本文圍繞“治理重心下沉”話語,著力討論在不同歷史社會情境下,經驗變化對知識生產的直接影響,并反思面向經驗世界的自主知識體系建構,應該如何平衡具體與抽象、特殊與普遍之間的關系。

一、基于國家建構的治理重心下沉

近年來,治理重心下沉成為國家優化城鄉基層治理的關鍵舉措?；厮菡麄€治理重心下沉過程,可以發現其核心是權力下沉,這被認為是建構現代民族國家的過程。國家權力向基層社會滲透,以此將基層社會整合到國家權力體系之中,國家對基層社會從間接治理轉向直接治理。

(一)政權下沉:國家控制社會

在中華帝國時期,由于“皇權不下縣”,鄉村社會通常依靠宗族、鄉紳等民間力量維持社會秩序。政治結構由中央集權和地方自治組成,費孝通稱之為“雙軌制”[3]。黃宗智用“集權的簡約治理”來描述清代的官方政府利用半正式的簡約行政治理民間社會[4]?？傮w而言,這一時期的基層社會保持較高的獨立性和自主性,國家權力干預程度低,以間接治理為主。

清末新政以來,皇權突破原先的權力框架向基層社會延伸并汲取資源,這成為近代中國治理重心下沉的歷史節點。杜贊奇對1900—1942年的華北農村進行深入研究。他認為,戰爭加大國家汲取社會資源的需求。為了增強汲取社會資源的能力,政權機構在基層擴張,“所有的中央和地區政權,都企圖將國家權力伸入到社會基層,不論其目的如何,它們都相信這些新延伸的政權機構是控制鄉村社會的最有效手段”[5]。隨著政權下沉的進一步深入,基層社會的權威也愈發呈現“官僚化”的特征,國家而非社會,成為基層權威合法性來源。政權下沉更關注國家獲取對社會的控制權?；蛘呖梢哉f,政權下沉的過程是國家介入鄉村社會內部的自生秩序,打破并取代其權威體系,從而按照國家意志建立新秩序的過程。通過這一過程,構建起現代民族國家,完成從傳統國家向現代國家的轉型。

然而,從傳統國家邁向現代國家并非易事。近代中國的歷史進程曲折而動蕩,政權交替頻繁,但無一例外都向基層社會延伸權力觸角。國家機器向基層社會汲取資源以支付戰爭賠款或供給軍事需要。對于鄉村社會而言,下沉的政權組織對其帶有強烈的掠奪性,這加劇了農民對政權的疏離感。這些都削弱國家權力在基層社會的滲透能力,阻礙民族國家的建構進程。新中國成立前,國家對鄉村社會的治理處于“無根的統治”狀態[6]。這也就意味著,從清末新政至新中國成立前,雖然國家持續推動政權下沉,但是國家政權仍未在鄉村社會扎根。

新中國成立之初,鞏固政權自然成為新生政權的題中之義。中國共產黨一方面推動政黨下沉,以基層黨組織為抓手,進行社會整合和社會動員;另一方面推進政權組織下沉,在鄉村社會建立“政社合一”的人民公社作為政權組織形式。徐勇認為,政黨下沉至鄉村社會主要起到兩個作用:組織農民和動員鄉村,“中國能夠成功地進行鄉土政治整合,得益于政黨向鄉村的延伸。通過政黨對農民進行組織與動員,從而將一個傳統的鄉紳社會改造為一個現代政黨領導和組織下的政治社會”[7]。此外,中國共產黨對農業進行社會主義改造,人民公社在鄉村社會高度組織化、政治化的背景下應運而生。人民公社作為鄉村社會的基層政權組織,使鄉村社會的“國家化”程度達到了前所未有的高度,主要表現為政權建設和經濟建設實現高度統一化,建立起自上而下、高度集權的基層治理體制。集中統一的政黨、高效運轉的官僚系統等各種現代性因素被注入到鄉村社會,國家權力迅速地滲透到鄉村社會,實現對社會的集中控制。

在城市基層,國家以“政企合一”的單位制為基層政權組織形式,從而加強國家對社會的控制與整合能力。路風認為單位制是新中國建國初期特殊的社會組織形式[8]劉建軍則稱之為“社會調控體系”[9]。在特定歷史條件下,面對短缺的物質資源、散亂的社會形態等現實境況,國家在城市基層采用單位制作為管理體制,能夠有效重塑秩序、推動發展。張靜用“雙重治理結構”描述單位制時期的中國城市基層治理結構[10]。所謂“雙重治理結構”指國家不直接對社會受眾進行治理,國家的治理對象是單位,單位的治理對象是所屬的社會受眾。簡言之,單位制時期的城市基層管理體制的治理形態為國家—單位—個人。國家通過單位組織將權威向社會滲透,逐步確立了國家—社會一體化的結構,孫立平稱之為“總體性社會”[11]。在總體性社會中,國家居于支配地位,個人高度依附于單位。

在國家庇護和個人依賴的相互關系中,單位制的運行出現異化。曹錦清、陳亞中的研究認為,按勞分配原則在單位制運行中被異化為平均主義的分配制度[12]。這樣的異化使得單位從增加社會資源的組織變成了消耗社會資源的組織?？梢?單位制難以避免地引起了“制度后果”。單位制在多重因素的共同作用下走向瓦解,其中,國家允許范圍內的市場因素是關鍵。國家在總體性社會中釋放出市場主體,承認并鼓勵發展非公有制經濟,黨的十四大確立“建立社會主義市場經濟體制”的目標。由此,自由流動資源增多、流動空間擴大、流動速度加快,這些都超出了單位制的可控范圍。單位制便在國家成長、社會發展和市場出現等多重因素的影響下成為歷史。

與單位制類似,人民公社體制因社會利益結構變化受到了沖擊。但毋庸置疑的是,人民公社和單位制的確立和運行,幫助國家實現對社會的有效控制。中國的政治現代化發端于內外交困之際,戰爭是其直接誘因。在歷經晚清、民國直至到新中國成立后,通過持續不斷的政權下沉,中國才實現從傳統國家向現代民族國家的轉型。同時,我們也應注意到,國家政權持續下沉與權力高度集中塑造了全能主義國家。以政權下沉為核心的治理重心下沉有其無可替代的歷史使命,但在經濟社會的巨變中,治理重心下沉也面臨新的歷史轉向。

(二)自治下沉:探索基層民主

二十世紀七十年代末,家庭聯產承包責任制的推行和國家發展轉向“以經濟建設為中心”,使得鄉村社會的利益結構發生變化,即“交夠國家的,留足集體的,剩下都是自己的”取代原先“大鍋飯”的利益格局。人民公社存續的經濟基礎逐步瓦解、行政權威受到沖擊,原有的組織形式難以維持鄉村社會的秩序。這使得鄉村社會處于失序、混亂的狀態,治理問題面臨新的挑戰。為適應新的社會利益結構變動,鄉村社會需要一種新的組織形態,以找回秩序。在廣西宜山羅城,村民們自發建立了村民委員會組織。這一鄉村社會自生自發的組織形態將鄉村秩序帶回正軌。村民自治發端于鄉村社會,在國家力量的推動下成為全國性的鄉村基層組織形態,國家也在不斷完善村民自治制度。

在城市,治理重心從單位轉移到基層。單位制瓦解后,街居制成為治理重心轉移的方向并非偶然。在單位制時期,街道辦和居委會已是城市基層地區行政建制的組織,作為單位制的補充,對城市基層進行管理,形成單位制為主、街居制為輔的城市基層管理體制。街居制替代單位制成為城市基層管理體制,不僅僅表明治理重心從單位轉移到基層,也顯示治理重心從區政府下沉至街居。上世紀九十年代開始的社區建設,意味著城市基層治理重心向社區下沉,同時標志著自治下沉在城市基層展開。

以村(居)民自治為代表的自治下沉進入治理重心下沉話語體系,成為中國政治學本土化研究的標志之一,同時還吸引了大量國外學者的關注。相關研究已是汗牛充棟,從研究取向來看,主要是兩大方向:民主和治理。以上兩種話語路徑,都主要回答以下問題:從何而來?何以可能?如何運行?走向何處?

就民主話語取向而言,徐勇認為,與西方同步建構民族—國家、民主—國家不同,中國民族—國家、民主—國家建構呈現不均衡性[13]。村民自治被認為是在現代民主—國家建構中產生的,是中國民主政治發展的突破點[14]。關于基層自治的由來,研究主要區分為國家中心說和社會中心說,分別認為這是建構現代國家的政治選擇,或者是經濟社會因素引發的政治變革。無論是緣于外部因素的被動改革,亦或是政治發展的必然選擇,自治下沉對于中國政治本身而言具有無可取代的重大意義。有效實現村民自治需要一定的條件,包括利益、文化、地域、規模和個人意愿等[15]。在自治下沉的具體運行機制上,全國各地出現了諸多典型案例,如湖北秭歸村落自治、廣東清遠自然村自治、廣西融水“五會屯治”模式等。各地推動自治下沉的微觀機制不盡相同,各具特色。諸多的經驗都將自治層級下放、自治單位縮小,從而實現治理重心下沉。紛繁的實踐經驗都在不斷探索中國的基層民主之路。徐勇教授認為,中國的民主之路經歷了從形式到實體的過程,在這一過程中,國家建立起了民主規則和程序、民眾得到了民主訓練[16]。在當前的話語體系中,對中國基層民主的探索之路呈樂觀和悲觀兩種態度,也有持審慎的樂觀態度。

就治理話語取向而言,中國農村之所以會出現自治下沉,是因為國家對農村治理危機的反應。自治下沉強調的治理是基層社會自我維護秩序,實行國家治理與鄉村治理共同治理。國家行政放權,實行“鄉政村治”。但是,這并不意味著國家退出鄉村社會。不僅如此,國家意志還以國家法律的形式向基層社會下沉——送法下鄉。在鄉村社會,國家法律與鄉約民規兩套治理話語共同左右著鄉村治理,形成復合治理,這造成了“被困的治理”[17]。有學者指出,對于鄉村治理而言,村民自治的機制是影響鄉村治理有效與否的關鍵所在,具體包括保障性機制、表達性機制、決策性機制、制約性機制、協調性機制、協同性機制(橫向)、協同性機制(縱向)、動力性機制[18]。這也就是為什么在治理話語取向中,諸多研究對自治下沉的微觀機制進行深入挖掘,在差異化的經驗材料中精耕細作、精雕細琢。

(三)治理下沉:基層治理現代化

中國推動城鎮化發展,基層社會的流動性、多元化、復雜度都達到了前所未有的高度。國家力量積極、主動、強勢介入基層治理,表現為:縱向上,城鄉基層治理層級進一步下沉至網格;橫向上,國家推動服務下沉、責任下沉、資源下沉、技術下沉等多面向、體系化的治理重心下沉。以上種種推動治理重心下沉的改革措施,都旨在推進基層治理現代化。治理重心下沉話語向基層治理績效側重,研究往往更關注為什么治理有效(或無效)?應如何推動治理重心下沉以實現有效治理?總體而言,該階段的治理重心下沉話語為推動實現有效治理總結經驗、尋找“藥方”。

治理下沉能夠通過縮小治理單元、事權責下移、技術賦能基層等提升基層治理績效。網格化治理是縮小治理單元的關鍵步驟,同時也是實現技術下沉的重要舉措。服務下沉的典型經驗是“一門式服務大廳”和“社區服務站”,即政府的服務事項向基層下沉。與服務下沉相伴隨的,是事權責的下沉問題。即,這些話語通常關注為什么服務難以下沉至基層?為什么下沉的事權責會失衡?以及如何推進服務下沉和事權責均衡地下沉至基層?技術下沉則集中關注信息技術向基層治理賦能,希望信息技術成為撬動基層治理現代化的支點。

在關于治理重心下沉如何提升治理效能的思考中,學者們給出了治理結構調適的答案[19]。治理重心下沉的直接目的是提升治理績效,其深層次是要重構基層治理體系。近年來,治理重心下沉話語跳出“放權、放人、放資源”的路徑,提倡需要從結構上進行整體化下沉,主要包括:彌補基層治理框架失衡、條塊管理縫隙增大和基層共同體缺失三大課題,提出要從體制、機制、隊伍和技術等方面進行變革,實現基層系統性重構[20]。同時還關注到基層是集政治、行政、社會三種功能于一體的共同體[21]。這也就意味著,治理重心下沉不僅僅需要立足國家重構基層權力結構,還倡導要激活社會構建基層治理共同體,通過多元的治理主體共同推進基層治理現代化?？偠灾?該階段的治理重心下沉話語為推動基層治理體系和治理能力現代化建言獻策、指明方向。

以上分析并不是說治理重心下沉話語在各個階段是絕對分割的,反而,治理重心下沉是隨著實踐不斷豐富的概念。治理重心下沉實踐中,政權下沉階段,更多地表現為行政機構在基層擴張、行政人員向基層下沉;在自治下沉階段,上一階段的下沉因素也在持續推進,同時,自治組織增多、自治制度完善,實行鄉政村治等行政下放的改革,并不斷推進國家法律等向基層下沉;在治理下沉階段,此前的下沉因素持續不斷地向基層輸入,治理層級下沉至網格,更多地將各種權力因素、治理因素等體系化地下沉到基層,提升基層的治理效能。在治理重心下沉話語中,我們也可以看到類似的景觀,突出體現為治理重心下沉的話語內涵不斷地豐富。從單一的政權下沉,逐步豐富為包括政權下沉、自治下沉、治理下沉等多面向的概念,并不斷地融合。簡言之,每個階段的治理重心下沉話語雖有一定側重,但總體是呈現概念內涵逐步豐富和飽滿的狀態。關于理論運用,治理重心下沉話語從國家建構理論出發進行分析,隨后圍繞國家理論不斷地展開各類分析,主要包括國家建構、國家能力、國家自主性、國家—社會關系等。其中,國家—社會關系逐步成為在治理重心下沉話語中占據主導性地位的理論分析框架。

二、關于治理重心下沉內卷化的討論

治理重心下沉并非是一蹴而就的,在漫長的下沉過程中,難免存在不盡如人意之處。因此,對治理重心下沉的省思——治理重心下沉內卷化的討論同樣不絕于耳。無論是堅持國家本位究因探源,還是從社會本位出發警惕國家權力,亦或是從國家—社會互動中尋找新的增長點,這些討論集中在政權建設內卷化、基層自治內卷化、基層治理內卷化三個方面。

(一)國家政權建設內卷化

杜贊奇沿著查爾斯·蒂利國家建構的研究框架,對中國20世紀上半葉的華北農村展開分析,基于中國經驗提出“國家政權建設內卷化”的概念。國家政權建設內卷化意指:“國家機構不是靠提高舊有或新增(此處指人際或其他行政資源)機構的效益,而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的營利型經紀體制——來擴大其行政職能?！盵22]尤其是在財政領域,國家財政增加,但是國家卻缺乏對這些機構的控制力,反而地方愈發處于無政府狀態。即“國家對鄉村社會的控制能力低于其對鄉村社會的榨取能力”[23]。在傳統鄉村社會中,村莊自生的內在價值和規范形成了非制度化的權力運行機制,杜贊奇稱之為“權力的文化網絡”,這形塑并制約著國家權力在鄉村社會運行。由于國家的監控能力不足,代表鄉村利益的保護型經紀被營利型經紀擠壓,逐漸退出鄉村社會。保護型經紀作為國家與社會的紐帶,其退出鄉村社會意味著國家政權建設未能獲取鄉村精英的支持。

通過分析可以發現,20世紀上半葉的治理重心下沉側重于政權下沉,對應的置疑便是政權建設內卷化。期間,各種研究大多是從國家權力如何進入鄉村社會,以及鄉村社會對國家權力滲透的抵抗性作用來展開。即,國家—社會關系是主要的分析框架,在該框架內,結合國內經驗對國家建構的路徑、國家能力的建設、社會結構的變化等展開討論。

(二)基層自治內卷化

基層自治內卷化包括組織內卷化和制度內卷化?；鶎幼灾谓M織內卷化指基層自治的組織形式產生并增多,但是組織性質和實際運行機制并未指向自治,反而隨著制度和行政組織下沉而出現行政化加強的趨勢。何艷玲以樂街為案例展開研究后發現,居委會在組織變革過程中呈現“內卷化”,具體表現為:組織結構科層化、組織功能行政化、組織成員“職業化”[24]?；鶎幼灾沃贫葍染砘c組織內卷化有一定的相似之處,即認為雖然基層自治制度愈發完善,但是其制度框架并未改變,而且村(居)委會組織名義上“自治”,其實質在于復制行政科層制,完成上級政府的各項行政任務[25]?；鶎幼灾蝺染砘膶嵸|在于基層自治行政化。也即,國家高密度的行政權力介入到自治領域,使得自治組織兼具國家性和社會性的雙重性質,其中國家性強于社會性。因此,基層自治內卷化的核心在于反思自治下沉的過度行政化,具體表現在以下幾個方面:承接行政事務的數量和構成、承接行政事項的性質和行為頻次、行政職責下達方式與監督問責工具[26]。

我們進一步分析可以發現,這些話語都是在反思國家權力范圍擴大及其后果。由于中國國家規模龐大,財力的限制使得行政力量直接進入基層存在一定的阻力。因此,借助村(居)委會等基層自治組織,延伸國家權力成為較優路徑。伴隨國家權力范圍擴大而來的,便是社會權威的范圍被壓縮。這樣的基層自治呈現強行政—弱自治的形態,其背后折射出強國家—弱社會的權力格局。

(三)基層治理內卷化

基層治理內卷化主要指治理績效內卷化,其意為:雖然大量的人、財、物等治理資源向基層下沉,但是收效甚微,甚至損害已有治理成果?；鶎又卫韮染砘南嚓P研究集中探究出現基層治理內卷化的原因。李祖佩在“國家—社會”關系基礎上,針對具體經驗總結出“中央政府—基層政府—鄉村社會”的三維分析框架解釋鄉村治理中的內卷化問題。其中,分利秩序侵蝕下沉的治理資源,導致基層治理內卷化[27]。陳鋒認為鄉村基層治理內卷化是因為國家—基層組織—農民三者之間的利益與責任連帶機制關系發生斷裂,分利秩序是其中的關鍵影響因素[28]。賀雪峰稱農業稅取消后,國家資源下沉至鄉村社會,鄉村社會中出現了地方政府與地方勢力的結盟,這種結構侵蝕鄉村社會的公共利益,導致鄉村治理的內卷化[29]。以上各種解釋,都是在國家—社會關系的框架展開論述,國內關于基層治理內卷化的討論大多更加關注微觀機制或者具體結構,比如富人治村[30]、灰色勢力治村[31]等新精英或者精英替代俘獲下沉的治理資源。在上述話語中,社會呈現強勢的狀態。具體表現為,社會結構使得國家資源被損耗,其能夠消解國家力量推動的治理重心下沉,導致基層治理內卷化的現象。

總體而言,關于治理重心下沉內卷化的討論絕大多數都在國家—社會二分的框架內展開。治理重心下沉話語從國家建構出發,延續軍事—財政研究框架,結合近代中國內外交困的軍事局面與財政汲取能力乏力的現實,對中國經驗展開分析。關于治理重心下沉內卷化的討論反思以下問題:第一,國家能力疲弱,使得國家對代理人監控不力。這不僅阻礙國家對社會滲透,還損害基層政權合法性,具體表現為國家政權建設內卷化。第二,國家權力范圍擴大,基層自治高度行政化。這在一定程度上不利于基層民主的發展,還不斷壓縮社會的發展空間,出現國家—社會權力失衡的局面,具體表現為基層自治內卷化。第三,厘清國家能力的限度,認為社會結構能夠阻礙國家權力不斷下滲。這重點著眼于國家與社會之間的張力,強調國家能力包括國家對社會的監控能力,即國家不僅需要具備汲取資源的能力,還應該具有配置資源以實現國家目標的能力,否則將出現基層治理內卷化的現象。

三、帶回政黨:治理重心下沉話語的新轉向

筆者曾反思學界對治理重心下沉“內卷化”的審視,提出要從更多層次來理解治理重心下沉的要旨,治理重心下沉在加強黨的領導、現代國家建構和提升治理績效等不同范疇都有重大的積極意義[32]。研究“把政黨帶進來”[33],在國家—社會的基礎上討論“政黨”這一不可或缺的主體。如果說此前的基層治理問題是“國家為社會訂立規則并獲取服從的問題”[34]。那么,隨著黨從“幕后”走向“臺前”,或許可以說,基層治理問題將轉變為黨直接為社會訂立規則并獲取服從的問題。政黨(特別指中國共產黨)走向治理重心下沉話語的核心位置,這主要體現在兩個層面:經驗案例和理論范式。

(一)實證研究:政黨為分析的主體

中國共產黨在當代中國政治中始終居于領導地位。在中國基層治理實踐中,中共黨組織一直扮演著至關重要的角色[35]。尤其是黨的十八大以來,黨建引領成為城鄉社區治理的實踐走向之一[36]。北京的“吹哨報到”改革和成都的社區黨建是治理重心下沉研究中的兩個典型案例。

1.北京經驗:“吹哨報到”

“吹哨報到”指黨建引領的“街鄉吹哨,部門報到”工作機制,在北京市基層社會率先形成并付諸實踐?！按瞪趫蟮健蓖ㄟ^條塊整合增強基層治權,推動治理重心下沉,重塑屬地管理[37]。在屬地管理體制下,基層回應轄區內的治理問題,“吹哨報到”機制將基層治理從任務驅動轉變為問題驅動[38]。在治理重心下沉話語中,“吹哨報到”機制推動治理重心下沉得益于黨建引領,即借助黨的領導能力和整合能力實現治理重心下沉。政黨整合碎片化權力,推動治理重心下沉。治理事務下沉至基層,面臨的首要問題便是使基層治理權力與之匹配?！按瞪趫蟮健睓C制改變壓力傳導路徑,即通過“一把手工程”將壓力傳導至街道(鄉鎮)“一把手”,從而透過政黨整合行政權力。即,將原先從“條”或“塊”傳導的壓力,變成以政黨為壓力傳導中轉點,再由政黨“一把手”傳導至各部門。政黨權威向行政組織滲透,推動治理權力下沉。下沉的權力主要包括:召集權、指揮權、評價權、考核與否決權。將權力向街道(鄉鎮)下沉,增強“塊塊”治權,協同“條條”回應基層治理問題?？偠灾?在“吹哨報到”機制中,政黨對行政和社會力量進行多層次整合,主要包括以下幾個層面:其一,向內整合,黨組織向行政組織滲透;其二,向外整合,黨組織吸納社會力量;其三,向下整合,黨組織向人民群眾融入[39]。政黨是推動治理重心下沉的關鍵主體,在基層治理中的地位得到進一步凸顯。

2.成都經驗:社區黨建

2017年9月,成都市委成立城市社區發展治理委員會,全面統籌城市社區治理推進工作。對于社區治理,成都市委書記明確提出要求:必須強化黨組織的領導核心作用,各項工作都要體現黨的意志與要求。在成都市的社區治理中,形成“一核多元”的權力格局,“一核”指以基層黨組織為核心,“多元”指黨組織領導下的多元主體治理體系。通過對成都經驗展開研究,學者們認為政黨是推動治理重心下沉的關鍵因素,黨的地位和作用在社區治理中得到實質性的凸顯。首先,黨組織下沉,基層黨組織擴張,形成具有引領能力的黨組織體系。其次,搭建黨組織平臺,承接治理資源下沉。再次,黨員下沉,以“雙報到、雙服務”機制充實社區治理人力資源。最后,調動社區黨員積極性,發揮先鋒模范作用,積極參與社區治理。成都的社區治理以黨組織為領導核心,并將各種要素注入到社區,如生活要素、技術要素、平安要素、權力要素、政務要素等[40]。吳曉林將成都市黨建引領的社區治理模式概括為“黨鏈接社會”,包括組織動員、資源鏈接、服務鏈接三個機制[41]。

3.政黨對治理重心下沉的影響

北京經驗和成都經驗是在街道(鄉鎮)和社區(村)兩個層面的治理重心下沉實踐,具有代表性和典型性。此外,從國家層面來看,北京經驗和成都經驗成為全國各地推動治理重心下沉、提升基層治理績效的“樣板”,這些地方經驗擴散到全國各地,成為具有普遍性的實踐經驗。治理重心下沉將權力要素注入基層以確保運行秩序,在諸多要素中,最核心的是政黨。政黨權威和國家權力高度滲透到基層社會,形成了“高中央集權—高基層滲透”的國家治理模式。在新一輪的治理重心下沉中,雖然全國各地具體的實踐機制存在差異,但是,黨建引領治理重心下沉是共同的特征?；邗r活的改革經驗,政黨成為了治理重心下沉話語的關鍵變量。

我們進一步對以政黨為變量的治理重心下沉話語進行分析,可以發現主要有三種類型:其一,政黨對政權基礎的影響;其二,政黨對國家(行政)的影響;其三,政黨對社會的影響。我們將其概括為,政黨對基層政治、行政和社會的影響。首先,政黨對政治的影響。因為此前基層黨組織曾出現邊緣化等問題,所以通過治理重心下沉,在基層擴張黨組織,搭建黨的實踐平臺,黨組織通過治理重心下沉在基層扎根,以進一步鞏固黨的執政基礎。其次,政黨對行政的影響,即政黨是國家權力運行的領導力量。治理重心下沉其中一個重要面向是:政黨向行政系統滲透,從而利用黨的權威整合行政權力,推動治理權力、治理資源向基層下沉。這樣能夠切實解決基層權責失衡的治理困境,提升治理績效,增強績效合法性。最后,政黨對社會的影響,其主要觀點是政黨是組織社會的核心力量。一直以來,在治理重心下沉話語中,社會是“原子化”的。進而認為,社會發育不全,需要外力培育健全的社會。黨組織通過嵌入機制、價值引領等對社會進行再組織,推動社會的發展和健全?？偠灾?在黨建引領的治理重心下沉話語中,政黨對政治、國家(行政)、社會產生重大積極意義,能夠妥善解決當下諸多基層治理問題。

(二)理論創新:政黨—國家—社會關系

長期以來,在關于治理重心下沉的研究中,“國家—社會”關系是主導性的研究范式。學界經常使用“強國家、強社會”“強國家、弱社會”“大政府、小社會”等話語描述基層主體的地位;用“游離于國家與社會之外的組織”描述街道辦的尷尬地位[42];用“國家創制社會”[43]、“國家助推社會”[44]等話語概括基層中的國家與社會的互動方式;用“國家—社會”搭建分析框架來解釋相關問題;或者有些學者直接將基層問題歸結為“國家—社會”之間的關系問題。不可否認的是,“國家—社會”關系對于治理重心下沉的相關問題具有強解釋力和高貼合度。這主要緣于以下兩個方面:其一,就現實層面而言,基層是國家—社會頻繁互動、深度作用的治理層級;其二,就理論運用而言,國家建構和國家能力等相關理論(概念)與國家—社會具有高度的關聯性。

但是,正如林尚立所言,“在中國社會,國家與社會的關系不簡單是兩者之間關系,因為作為領導中國社會發展的核心力量,中國共產黨不僅是國家政治生活的領導核心,而且是中國社會的組織核心。所以,在中國,國家與社會關系的變化必然涉及到黨,該變化是在黨、國家和社會三者的框架內展開的”。[45]無獨有偶,景躍進通過基層村民自治實踐反思國家—社會二分的研究范式,認為對于中國政治而言,國家—社會的研究范式應該豐富為政黨—國家—社會三元關系。[46]可見,立足中國經驗,政黨成為拓展國家—社會關系理論的突破口。

政黨和國家的相互滲透使得二者之間的界限存在模糊性。如果在國家—社會關系的框架下,研究者用“國家”指代政黨組織。但是,這樣的話語顯然不足以完全呈現政黨在治理重心下沉中的地位。立足當下的中國政治現實,政黨力量領導國家權力運行和社會組織形態。因此,我們有必要在理論層面厘清國家和政黨之間的關系問題。通常而言,政黨的代表性功能是其核心功能。但是,隨著政黨的發展和轉型,政黨組織高度參與到國家治理中,郭定平提出“政黨中心主義”,認為政黨不僅具有代表功能,還具有治理功能,在國家治理中居于中心地位。同時,他強調只有政黨—國家互嵌模式才能實現政黨中心的國家治理[47]?？梢?政黨中心主義并不意味著政黨脫離國家,亦或是只見“政黨”不見“國家”,二者應該是互嵌的狀態。

具有高度組織性、自主性的政黨嵌入到國家和社會中,成為政黨—國家—社會關系的核心。政黨組織嵌入國家和社會旨在進行政治整合與社會再組織。孫柏瑛、鄧順平結合波蘭尼的“嵌入性”概念探究城市基層中執政黨的有機整合機制,具體包括組織嵌入、體制吸納、價值引領[48]。吳曉林通過對成都經驗研究,提出“黨鏈接社會”,即黨“二次建構社會”[49]。政黨組織按照其意志對國家和社會進行再建設,即包括政治建設和社會建設。在新一輪的治理重心下沉中,政黨組織地位的凸顯,學者們在國家—社會關系的基礎上,將分析框架拓展為政黨—國家—社會,該理論框架強調政黨組織的自主性,同時明確政黨在國家和社會中的嵌入性。相關研究如雨后春筍,正強勢進入到政治學話語體系之中。

四、結語:回到中國情境的自主知識體系建構

治理重心下沉話語的理論解釋路徑成熟。治理重心下沉話語處于國家—社會二分的框架之中,主要有三種理論分析路徑:其一,國家本位的治理重心下沉話語認為,這是國家建構的過程,國家權力向社會進行滲透,不斷提升國家基礎性能力;其二,社會本位的國家治理重心下沉話語警惕國家權力進入社會,堅持社會網絡(結構)對治理重心下沉有相當程度的消解作用,認為自治的形式應充分尊重社會自生自發秩序;其三,國家—社會關系的治理重心下沉話語認為,基層中的國家和社會相互作用、互相形塑。隨著治理重心下沉實踐的發展,學者們有意識地將國家—社會關系理論框架擴展為政黨—國家—社會關系。

治理重心下沉話語與當代中國基層政治改革進程高度貼合,具有強烈的現實關懷。在實證研究中,以北京、上海、廣州、杭州、成都、武漢等(新)一線城市為代表的實踐經驗是典型。這些城市的基層治理改革經驗,在很大程度上可以說是引領中國基層治理的走向。我們在關注鮮活的實證經驗,挖掘既有理論難以解釋的現象的基礎上,提出新的理論解釋路徑,從而推動理論的創新和發展。在中國,實踐經驗不勝枚舉、俯拾皆是,“新經驗”能夠為理論創新提供有力的現實支撐。

同時,我們可以看到圍繞治理重心下沉經驗的學術爭鳴,有些結論甚至迥然相異。由于經驗的豐富性和差異性,以及理論視角的多樣性,會出現“橫看成嶺側成峰”的現象。用經驗反對經驗,是進行理論建構的必由之路。具體而言,研究者通過比照現實經驗與既有理論解釋之間的差異,以新經驗為事實基礎進行新的理論建構。面向經驗世界的治理重心下沉,一方面是對既有客觀經驗的描述,回答“是什么”的問題,生產事實知識;另一方面比較差異化的經驗回答“為什么”的問題,從而突破既有的理論解釋路徑,得以形成事理知識。在進行知識鑒別時,需要區分好事實知識和事理知識的差異。綜合基于實踐經驗的描述性知識和對經驗進行分析的解釋性知識,自主知識體系建構得以超越倡導的層面,回到對世界本身的描述和解釋,得以在實體上創新知識體系。[50]

因此,建構政治學自主知識體系,需要我們回到中國情境,但不囿于中國情境?！盎氐街袊榫场睆娬{的是基于中國的地方性經驗,充分尊重中國的歷史、社會、文化進程。在社會科學研究中,利用恰當的研究方法,選取合適的研究工具,規范地分析研究問題,在理論運用上防止亦步亦趨?！安秽笥谥袊榫场币髮W者們提煉出具有高度抽象性和普遍性的學術概念和理論。這需要學者們在具象化與抽象化、特殊性與普遍性之間不斷作平衡。本研究通過對治理重心下沉話語的梳理,從中國學者深耕數十年的研究領域中,錨準建構政治學自主知識體系的發力點,以更好地推動學科發展和知識積累。假以時日,我們可以利用回到中國情境的自主知識體系,更好地解釋中國。