新時代法治型國家治理的理論闡釋

梁 平

(華北電力大學 區域法治與司法治理研究中心、法政系,河北保定 071003)

黨的二十大報告第七部分專門論述“堅持全面依法治國,推進法治中國建設”,深刻指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,……在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”,并明確提出2035年的總體目標包括“基本實現國家治理體系和治理能力現代化,全過程人民民主制度更加健全,基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。這是對中共十九屆四中全會提出的“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的總體目標的再次重申,與中共十八屆三中全會、四中全會、中共十九大報告等重大決策部署一脈相承,總任務是建設社會主義現代化強國,而推進國家治理現代化和建設社會主義法治國家是實現這一總任務的重要方面。其中,“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”,從治理的動態維度將法治、國家治理、社會主義法治國家等命題勾連在一起,形成了“新時代法治型國家治理”的基本命題。立足于新時代、錨定新發展階段,不斷推進國家治理體系和治理能力法治化,需要圍繞“法治型國家”這一總體目標,對新時代法治型國家治理展開多維度闡釋,以此為全面依法治國、推進中國式現代化進程中的國家治理實踐提供充分的理論支持。

一、主體維度:法治型國家治理的分層結構

“法治型國家治理”是“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”的理論表達,其目標是建設社會主義法治國家。此處的“法治國家”與“法治中國”同義,是將“國家”作為一個實體或主體,“強調社會各方的協調、參與、配合,從而保證用最少的社會成本達到最佳的治理狀態”,(1)胡玉鴻:《通過法治的國家治理》,載《法制與社會發展》2014年第5期。體現了法治在國家治理中的地位、價值、功能和效用。因此,法治型國家治理是法治主導下的多元主體協同運行狀態或者說多元主體運用法治思維和法治方式推進國家治理。

(一)“一體建設”的邏輯辯證

“全面推進依法治國是一個系統工程,是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”,(2)習近平:《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》,載《求是》2014年第21期。旗幟鮮明地表達了國家治理向法治的革命性轉型,表明國家治理現代化的重要標志是法治化、新時代國家治理的目標是法治型國家。作為全面依法治國的工作布局,黨的二十大報告再次強調“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設”,前者體現了法治貫穿于治國執政行政的全過程,后者則彰顯了法治對于作為主體的國家、政府、社會的質的規定性,也是法治型國家建設的核心要義。對于“一體建設”,習近平總書記指出:“三者各有側重、相輔相成,法治國家是法治建設的目標,法治政府是建設法治國家的主體,法治社會是構筑法治國家的基礎”。(3)習近平:《加強黨對全面依法治國的領導》,載《求是》2019年第4期。這一論斷跳出了“先有國家后有社會”抑或“先有社會后有國家”的西方理論假設和邏輯話語,而是立足于中國式法治現代化和中國法治實踐的空間維度,從國家、政府、社會的功能結構中尋求突破。推進法治型國家治理、建設法治型國家,首先要建設法治政府,同時通過法治政府來推進、支撐法治國家建設并作為法治國家的顯著表征;而社會作為國家的基礎,“為法治國家、法治政府建設提供一種良好的社會生態”,(4)胡明:《習近平法治思想:新時代中國法治戰略的總指引》,載《政法論壇》2020年第6期?！耙惑w建設”涵蓋了新時代國家治理的多元主體,是多元主體協同推進法治型國家治理的總綱。

法治國家作為總目標,是“法治中國”的另一種表述,在“國家”這一實體層面展示了法治的戰略性、基礎性和持久性,既是“全面推進依法治國”的最終目標,也是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志?！艾F代化”作為一個內涵豐富的“集大成”的概念,反映了從傳統農業社會向現代工業社會的轉型過程。新中國成立以來,面對積貧積弱的現狀,國家提出了工業、農業、國防和科學技術的現代化,而國家治理現代化作為“第五個現代化”,如果說前者側重于物的層面,后者則著眼于主體層面(包括人以及法律擬制主體),是從“硬實力”向“軟實力”并重的轉型,包括信息化、制度化、程序化、民主化等,其中最重要的是制度化,而制度化的核心是法治化。在“法治國家”的主體語境下,新時代法治型國家治理所依托的“法治政府”“法治社會”也是一個極具包容性的概念,“政府”并非狹義的行政機關而是不同層級行使公權力的所有主體,“社會”則是市場經濟體制下包括自然人、各類組織等在內的一切平等主體所構筑的關系網絡。因此,新時代法治型國家治理既要堅持法治在國家治理各層面各領域各環節的固根本、穩預期、利長遠作用,更要以法治國家為目標,通過法治政府、法治社會建設不斷推動法治型國家的形成,并將法治作為治理的基本模式。

(二)“新十六字方針”的全域要求

“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制建設“十六字方針”重點強調的是“法律之治”,特別是著力解決“法”在國家運行中的缺位、懸掛等問題;黨的二十大報告則要求“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,全面推進國家各方面工作法治化”?！翱茖W立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”不僅僅是對法治型國家治理的品質要求,通過“科學立法保證良法善治,嚴格執法維護法律權威,公正司法確保公平正義,全民守法提振社會文明”,(5)張文顯:《習近平法治思想的基本精神和核心要義》,載《東方法學》2021年第1期。而且是“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的進一步具體化,從立法、執法、司法、守法的主體角度對“法治政府”“法治社會”的空間展開。新時代法治型國家治理體現在法律運行的各個環節,以中國特色社會主義法治體系為總抓手,最重要的是廣義上的“法治政府”(立法、執法、司法乃至黨依法執政)和“法治社會”層面的法治化?？茖W立法、嚴格執法、公正司法、全民守法是一系列密切關聯的環節,任一環節出現問題,都必然影響到全面依法治國進程、國家治理革命性轉型和中國特色社會主義法治國家建設。因此,新時代法治型國家治理需要公權力主體與私權利主體在各自活動場域中將法治作為根本,以是否符合法治要求作為行為判斷的根本標準,通過外在制約和內在自覺確保法治在國家運行中的基礎地位。

從新中國成立以來的國家治理歷程來看,現今已從“管制—立國”“管理—富國”邁向“治理—強國”的新歷史階段,民主法治、多元共治是這一階段的重要特征。(6)鄧海龍、洪向華:《中國共產黨國家治理的歷史進程、動態特征與主要經驗》,載《山東社會科學》2020年第6期。立足于新時代法治型國家治理的動態實踐,關鍵在于立法、執法、司法、守法等各個環節,主動將權力與責任、權利與義務等納入法治軌道,自覺運用“法治邏輯、法理思維”“處理邏輯與經驗的關系,從而為法治話語體系建構提供思維方式,為法治中國建設塑造思維規則,為法律邏輯的拓展研究提供新的領域等等?！?7)陳金釗:《法治邏輯、法理思維能解決什么問題?》,載《河北法學》2019年第7期?！靶率址结槨睂⒎ㄖ螡B透在“主體—行為”的邏輯結構中,以良法善治為目標,提出了高質量法治的基本要求,其重心在于各個環節的多元主體牢固樹立法治理念,在制度化治理中體現法理根據,妥善處理法治與改革、穩定、民主等多重關系,使以憲法法律為核心的制度規范體系真正成為新時代法治型國家治理的基本依據。

(三)國家治理實踐的主體行動

法治在國家、政府、社會“一體建設”以及立法、執法、司法、守法等各個環節中的價值和功能實現,最終體現為具體主體的實踐行動。國家治理是一個總體概念,某種意義上是各個層面的“社會治理”的集合,二十大報告再次要求“健全共建共治共享的社會治理制度,……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”,此為對中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(簡稱《十九屆四中全會決定》)提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的深化,充分體現了多元主體協同共治理念。法治型國家治理涉及執政黨、人大以及“一府一委兩院”、市場、社會、民眾等多元主體,關涉到長期以來存在的理論爭議問題,特別是法治與政治、人治等的關系。習近平總書記從現代世界各國普遍實行政黨國家的現實出發,一針見血地指出:“‘黨大還是法大’是一個政治陷阱,是一個偽命題”,“對于各級黨政組織、各級領導干部而言,權大還是法大則是一個真命題”,(8)習近平:《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神 全面推進依法治國專題研討班上的講話》,載中共中央文獻研究室:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第34、37頁。反復強調并完善法律法規“把權力關進制度的籠子里”,可謂抓住了法治實踐的核心和要害。

堅持“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的根本政治制度安排,確立新時代法治型國家治理主體的分層結構。一是堅持黨的領導是推進全面依法治國的根本保證,是中國特色社會主義根本特征在法治型國家治理的具體體現。既要加強和改善黨的領導,又要推進黨的領導制度化、法治化,還必須堅持黨要領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,從根本上理順了執政黨與其他主體的多重關系。二是堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”,從主體層面牽住了法治型國家治理的“牛鼻子”。領導干部能否運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險,一定程度上體現了其所在區域和部門的法治實踐狀況。三是德才兼備的高素質法治工作隊伍是法治型國家治理的基礎堡壘。習近平總書記在“五個過硬”(信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬)的基礎上,進一步強調“四化”(革命化、正規化、專業化、職業化)和“四忠于”(忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律),突出法治工作隊伍的政治責任、法律責任、道德責任和社會責任,法治工作隊伍的整體風貌和個人表現是民眾觀測法治型國家治理的一面“鏡子”。四是“全民守法”奠定了法治型國家治理的根基?！叭瘛奔仁侵钙胀癖?廣義上涵蓋市場、社會運行的各類主體。市場經濟本質上是法治經濟,市場主體既要遵循市場經濟規律,更要遵循法律確立的市場理念和規則。同時,在基層關系結構中,加強黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動,著眼于社會“細胞”的法治基因,在國家與民眾之間建立了法治實踐的有機紐帶。上述四個層面,從實踐視角對“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”和“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”等新時代法治型國家治理的主體進行了分層安排,建立了立體化的實踐結構,高度體現了主體統一性。

二、價值維度:法治型國家治理的判斷標準

價值判斷是與事實判斷相對應的一個概念,是法學研究和法治建設不可或缺的內容,“現代法治的價值屬性乃是對生產力和交換關系發展的基礎上形成的一定社會主體自由、平等和權利的確認和保障,是對社會主體一定利益的維護和實現,從而構成了法治發展及其現代化進程的生命線”。(9)公丕祥:《習近平法治價值論思想的內在蘊涵》,載《行政法學研究》2020年第6期。牢固樹立以人民為中心的思想,堅持良法善治的現代法治觀,這些構成了中國特色社會主義法治和新時代法治型國家治理的基本價值標準。

(一)制度之治的法治鮮明底色

制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性,是現代國家治理的基本規范,現代國家治理是制度之治,法治是制度之治的內核,新時代法治型國家治理首先要堅持制度之治,其中最根本的是中國特色社會主義制度。中共十九大報告指出:“中國特色社會主義制度是當代中國發展進步的根本制度保障”;《十九屆四中全會決定》進一步指出:“中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系”,“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系,我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開,我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現?！秉h的二十大報告充分肯定了黨的十八大以來“各領域基礎性制度框架基本建立,……中國特色社會主義制度更加成熟更加定型,國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”,提出未來五年“堅持深化改革開放?！粩嗾蔑@中國特色社會主義制度優勢,不斷增強社會主義現代化建設的動力和活力,把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能?！毙聲r代法治型國家治理需要依據中國特色社會主義制度展開,牢牢堅持、不斷發展和持續完善中國特色社會主義制度,這既是國家治理的核心命題,也是法治建設的根本要求。法治型國家治理就是要在黨的領導下將中國特色社會主義制度的實踐成果制度化、法律化,嚴格以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系為依據,以中國特色社會主義法治體系為總抓手,堅持和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。

習近平總書記反復強調:“在‘四個全面’中,全面依法治國具有基礎性、保障性作用?！覀円冒l揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”。(10)習近平:《加強黨對全面依法治國的領導》,載《求是》2019年第4期。堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化、推進新時代法治型國家治理,就是要將一切主體及其行為和活動納入法治軌道,堅持以中國特色社會主義根本制度、基本制度、重要制度和具體制度為統領的制度之治,這是中國特色社會主義道路在法治領域和國家治理層面的具體體現,決定著中國特色社會主義法治道路的根本方向。由此可見,新時代法治型國家治理所堅持的“制度之治”不僅僅是治理制度化、規范化或“規則之治”,而是立足于中國特色社會主義的全局和總體?！爸贫取本哂懈拘?、方向性、決定性和質的規定性。我國國家制度和國家治理體系具有13個方面的顯著優勢,新時代法治型國家治理就是要以法治為依托,通過全面推進依法治國,切實把制度優勢轉化為治理效能,以此來穩固中國特色社會主義制度,這是中國特色社會主義法治道路區別于西方法治的鮮明底色。

(二)人民中心的法治根本立場

“為了誰、依靠誰”本質上是根本立場的問題,體現了法治的終極目的論和價值觀。習近平總書記提出堅持以人民為中心的思想,深刻指出全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民,必須堅持為了人民、依靠人民;推進全面依法治國,根本目的是依法保護人民權益?！耙匀嗣駷橹行牡陌l展思想,集中體現了人民是推動社會發展的根本力量的唯物史觀”。(11)蔡瑛:《中國制度之治的文化底蘊及“內生性”文化自信研究》,載《山東社會科學》2020年第8期。習近平總書記強調“我們始終要把人民立場作為根本立場,把為人民謀福利作為根本使命”,(12)習近平:《在紀念馬克思誕辰 200 周年大會上的講話》,載《人民日報》2018年5月5日,第2版。這也是新時代法治型國家治理必須秉承的、持之以恒的根本立場。堅持以人民為中心的法治立場,集中體現在法治“為了誰、依靠誰、由誰評判”三個層面,是憲法確認的人民民主專政國體以及“人民當家作主”主體地位的具體反映,推進新時代法治型國家治理就是要在國家治理實踐中始終以人民作為一切活動的根本出發點和最終落腳點,把“法治作為保障美好生活需要的最可靠、最穩定的方式”。(13)周尚君:《堅持以人民為中心的法治思想》,載《法學雜志》2021年第1期。

堅持以人民為中心的根本立場,推進新時代法治型國家治理,需要堅持“為了人民”目的論、“依靠人民”動力源和“人民評判”標準觀的有機統一。首先,習近平總書記強調“要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程”,已經不再是政治宣示意義的表達,而是建立了以憲法規定的“國家尊重和保障人權”為中心的法治話語體系,具體體現在立法、執法、司法等各個環節都要體現人民共同意志,最大限度保障人民權利和生存發展利益,通過發揮法治引領、維護和保障功能逐步解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”,特別是以構筑和落實法律權利為抓手,“‘人民主體論’的價值指向是實現人的徹底解放和每個人自由全面的發展,這正是權利的目的和價值歸依”,(14)王曼倩:《法文化視野下的權利及其人性基礎》,載《山東社會科學》2020年第12期。以此切實實現權利平等、機會平等、規則平等。其次,新時代法治型國家治理是人民共同參與的集體行動。一方面,由“全民守法”所構筑的“法治社會”是法治國家的牢固根基,民眾法治信仰、法治理念、法治思維、法治方式構成了法治型國家的“基本面”;另一方面,國家治理最終分解到基層社會治理層面,重心下移、資源下沉、保障下傾,切實夯實基層治理根基,既依賴于個人行動,也需要充分發揮市場、社會組織等“中間層”的治理功能,通過人人參與的多元共治增強國家治理的基層基礎。最后,法治型國家治理的效果如何,各種評估指數盡管可作為宏觀量度,但最直接的是人民群眾的直觀感受,是否真正增強了獲得感、幸福感和安全感,是否享受到法治建設的“紅利”,這體現在人民群眾日常生活的方方面面。

(三)良法善治的法治品質追求

現代法治是良法善治,是形式法治與實質法治的有機統一。法律是治國之重器,良法是善治之前提。習近平總書記強調:“人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國;越是強調法治,越是要提高立法質量”;(15)習近平:《在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話》,載中共中央文獻研究室:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第43頁。而公正不僅僅是司法的生命線,也是法治的生命線,這些表述突出了國家治理中的法治品質追求。法的價值包括公平、正義、自由、人權、秩序等,實踐中也存在著價值沖突現象,新時代法治型國家治理是以公平正義為核心價值、既充滿活力又擁有良好秩序的治理狀態,是從“法律秩序”向“法治秩序”的跨越,體現了靜態之法與動態之治的融合。對法治型國家治理的品質要求體現在“良法”與“善治”兩個層面,所謂“良法”的判斷標準在于法律規范是否遵循中國特色社會主義制度根本原則、是否符合人民群眾根本利益、是否滿足公平正義核心價值;而“善治”則是“制度之治”的實踐狀態,理想模式是通過良法實施所達致的治理狀態,現階段的重要任務是法律規范的切實實施,即在立法、執法、司法、守法等各個環節,“把權力關進制度的籠子里”,在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。

新時代法治型國家治理的良法善治品質,是法治作用于國家治理的內在要求,是對各種治理模式理想狀態的集合。人類歷史上對國家治理模式進行了艱苦探索,從柏拉圖的“哲學王”、中國古代“禮法之治”到現代憲制,始終繞不開“人”(治理者)與制度之間的關系,也無不寄托著對人的品性、制度品質的美好期待,但迄今只有堅持推進中國式現代化,立足于“中國之治”,堅持以人民為中心的根本立場,實現了良法善治的現代法治品質。盡管現階段我國法治建設和國家治理存在一些短板和弱項,但良法善治的理念、原則和精神,貫穿于黨的十八大以來中央出臺的系列文件和現行法律規范之中,黨的二十大報告進一步重申“以良法促進發展、保障善治”,并已從應然走向實然、從文本走向現實,成為國家治理的生動實踐。不僅如此,面對百年未有之變局,倡導構建人類命運共同體,著力建設公平合理的國際新秩序,新時代中國法治化治理以“良法善治”的品質也必將為世界貢獻中國智慧和中國方案。

三、規范維度:法治型國家治理的可用資源

國家治理資源本質上是國家發展的資源,總體上包括物質和制度兩個方面。新中國成立近70年來我國社會矛盾的供給側是“落后的社會生產”,國家治理資源分配以促進物質生產為主,同時在試點地區將政策刺激作為釋放生產力的重要資源,即“地方不向中央要資金而是要政策”。中國特色社會主義進入新時代、進入高質量發展新階段,面對全國流動性市場和“發展不平衡不充分”矛盾,促進區域平衡發展、推進國家治理,除了物質要素外,更加倚重制度資源,需要高度重視和不斷強化法治的固根本、穩預期、利長遠作用。但從規范依據層面來講,法律并非唯一資源,還需要充分發揮道德、政策以及市場機制、地方知識等的合力作用,唯此才能真正實現現代良法善治。

(一)健全以憲法為核心的現代法治體系

中國特色社會主義法治體系是全面依法治國的總抓手,也是新時代推進法治型國家治理的總依據?！拔覀円ㄔO的中國特色社會主義法治體系,本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式”,(16)習近平:《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神 全面推進依法治國專題研討班上的講話》,載中共中央文獻研究室:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第35頁。是“制度之治”的法律化。2011年我國宣布建成了中國特色社會主義法律體系,“中國特色社會主義制度建設就從以‘立法’為中心轉移到以‘法律實施’為核心”,(17)參見莫紀宏:《論中國特色社會主義法律體系、法治體系與制度體系的有機統一》,載《法學雜志》2020年第5期。其中最重要的是以憲法為核心的法律制度的有效實施。堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政,將憲法作為全面依法治國的根本依據和黨長期執政的根本法律依據,必須極其重視憲法在國家治理中的根本法、總章程地位。因此,新時代法治型國家治理的根本依據是憲法,首先是牢固樹立憲法權威、推進憲法全面實施,既通過法律程序將憲法的基本規定細化為具體法律法規,又切實加強各類法律規范的合憲性審查,確保法律制度符合憲法規定、順應時代需求、滿足人民需要。

中國特色社會主義法治體系包括法律規范、法治實施、法治監督、法治保障和黨內法規等五大體系,是國家治理體系和治理能力的重要依托,是新時代法治型國家治理最重要的法治資源。當前,法治體系建設已取得了顯著成就,但也面臨著法律規范缺位、操作性不強甚至法律沖突等問題。健全現代法治體系、加強法治型國家治理的法治資源供給,需要從以下三個層面著力推進:一是以憲法為根本依據,堅持立改廢釋并舉,加強規范性文件備案和合憲性審查,增強法律規范的充分性和協調性。二是加強重要領域立法,為國家治理提供充足的法律治理資源。新冠疫情以來,暴露出我國法律規范還存在一些短板,關系國家安全和人民生命健康的重要立法相對滯后,需要堅持前瞻性思維,健全國家治理急需的法律制度,為國家和人民發展提供應有的權利依據。三是推進“法律規范體系”向中國特色社會主義法治體系的跨越式轉型?！胺梢幏扼w系”是“五大體系”的重要組成部分,是法治型國家治理的基本規范來源,其他四大體系是國家治理必不可少的資源。這種立體式的跨越,最重要是仍是“四大體系”的制度化、程序化,使之成為與“法律規范體系”具有同等法律效力的顯性規則。

(二)深化多元融合的制度規范運行體系

堅持依法治國和以德治國相結合,是中國特色社會主義法治道路的鮮明特點?！胺ㄖ螄?、法治社會必須一手抓法治、一手抓德治,既重視發揮法律的規范作用,又重視發揮道德的教化作用,實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰?！?18)習近平:《加快建設社會主義法治國家》,載《求是》2015年第1期?！暗聺櫲诵?、法安天下”,這是對法治與德治的辯證關系以及各自作用的深刻闡述。法治建設屬于政治文明,具有外在性,而道德屬于思想建設,具有內在性。法律調整的是人們的外在行為,而人的內心思想世界則由道德倫理予以規范,二者的調整范圍既存在著重疊,又各有不周延之處。只有二者相輔相成、相互支持、共同作用,才能實現良法善治。其中,法治的公平正義等價值追求與社會主義核心價值觀具有高度契合性,是法治與德治的品質之源,既是對中華民族傳統優秀文化的繼承和發揚,又是對人類文明成果和思想智慧的吸收和發展。以此為指引,建立良法規范和道德規范體系,成為新時代法治型國家治理的精神之源和重要支撐。

事實上,法律與道德并非完全孤立的社會規范體系。在具體社會語境下,以法律規范為依據,各類群體和組織共同制定的社會公約、村規民約、團體章程等適用于有限區域或有限人群的制度規范,既遵循了法律基本規定,又彰顯了道德倫理要求,反映了群體成員的共同意志,是多元主體參與共治的產物,是國家法律規范作用于基層社會的直接規范。因此,法治型國家治理是國家與社會雙向作用下的有序治理狀態,“加強黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動”,不僅僅體現為基層社會治理的實踐狀態,而且需要充分調動基層積極性、發揮基層智慧,挖掘契合基層的社會治理資源并予以制度化、規范化、文本化,成為基層群體自覺遵守的行為規范。

除了法律和道德這兩類具有普遍性的社會規范體系以及二者融合產生的村規民約等有限行為規范外,政策在經濟社會發展和國家治理中發揮著重要作用。長期以來存在著黨的政策與國家法律的關系分歧,實踐中也存在著扭曲二者關系的錯誤做法。習近平總書記明確指出:“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映,在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引……要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律,通過法律保障黨的政策有效實施……黨的政策上升為國家法律后,實施法律就是貫徹黨的意志,依法辦事就是執行黨的政策?！?19)習近平:《在中央政法工作會議上的講話》,載中共中央文獻研究室:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第20頁。黨的政策與國家法律的本質一致性,源于中國共產黨代表最廣大人民的根本利益,除此之外沒有任何特殊的利益。政策創新與國家立法應當遵循以下基本思路:一是堅持重大改革于法有據,政策試點得到國家權力機關的明確授權;二是適時完善立法,運用法律規范鞏固政策創新成果、實現政策法律統一、保障國家治理有序。

(三)建構契合地方的國家治理規范體系

新時代法治型國家治理所倚重的規范體系不能僅僅限于文本規范層面,而是應當著眼于、立足于治理實踐視角,涵蓋了顯性規范、隱性規范甚至一切可以促進、維護、保障法治秩序的機制。這些實踐性的國家治理規范包括法律、道德、公約章程、風俗習慣以及信任、權威、信息、利益誘導等社會資本,它們共同構成了對社會主體的某種強制(包括外在強制和內心強制)或制約,使其遵循主流社會價值和共同社會準則。顯然,這些治理資源已經超越了法律、道德、政策等長期以來備受關注的研究對象,在強調“合法性”的同時更關注治理的“有效性”,但在西方法治話語體系下卻遮蔽了有效治理規范,甚至將這些契合地方實際的多元治理規范人為“裁剪”導致陷入“法律越多、秩序越少”的困境——不可否認,某些“地方性治理”明顯背離法治而亟需矯正。中國式法治現代化是中國式現代化在法治領域的直接體現,是跳出西方法治話語的藩籬,在遵循法治一般價值、原則、理論的基礎上構筑中國法治話語,形成中國特色社會主義法治理論、法治道路、法治體系,使法治具有鮮明的時代性和實踐性,特別是在國家治理現代化視野中定位法治、布局法治、厲行法治,著眼于充分發揮多元規范資源的治理功能,將國家制度優勢轉化為治理效能,實現國家治理合法性與有效性的有機統一。

“新時代下的高質量發展與國家治理能力現代化是現階段的重要任務……具體看來,其包括以下四個方面:釋放行政效能、增強調控能力、培育法治精神與引導社會共識、打造制度環境與維持社會運轉?！?20)王飛:《自治、德治、法治融合:國家治理能力現代化中的邏輯轉變與協同完善》,載《云南行政學院學報》2020年第4期。新時代法治型國家治理需要在“法治國家”的總目標指引下,挖掘、培育、重塑地方性社會資本,將之作為以法律法規為核心的正式規范體系的有效補充。具體而言:一方面,培育地方性規范以增強民眾對法治的實踐認同。規范認同是獲得正當性和有效性的重要社會心理,以鄉規民約為例,“鄉村事務治理有鄉村的特殊性,村民在某種程度上對鄉規民約的認同,事實上高于對法律的認同”。(21)宋才發、劉偉:《發揮鄉規民約在鄉村治理中的法治作用》,載《河北法學》2020年第6期。這不僅源于村民參與鄉規民約制定或者抽象的共同意志,而且基于鄉規民約對鄉村社會歷史文化的充分關照,是生活化的“法律”,需要尊重并挖掘具有地方性的規范資源。另一方面,以中國特色社會主義法治體系為總抓手推進地方治理資源的法治化。我國幅員遼闊、地域特色突出,地方治理資源與法治的面相錯綜復雜,既要增強地方治理的有效性,還要確保治理資源的合法性,其判斷標準就是將之納入中國特色社會主義法治體系之中,確保具有良法善治的品質。

結語

新時代法治型國家治理是國家治理的法治實踐狀態,“主體、價值、規范”構成了治理實踐的基本要素,既突出法治政府(廣義上包括立法、執法、司法、黨的執政等)的主體性,又強調社會主體的基礎性。價值層面則立足于“制度之治”這個根本,堅持以人民為中心的根本立場,強調良法善治的內在品質,并以中國特色社會主義法治體系為總抓手,對法律、道德、政策等規范體系與法治的關系進行了深刻闡述,為新時代法治型國家治理提供了理論根據。推進新時代法治型國家治理,應當以黨的二十大報告提出的“中國式現代化”為統領,在地方治理實踐中實現合法性與有效性的有機統一,以此實現法治國家建設的總目標。