福利多元主義視角下公益托管項目中的多主體角色研究
——基于一個政府購買服務項目

曹 迪 梁 奧

（沈陽化工大學 人文與藝術學院，遼寧 沈陽 110142）

一、研究緣起

從20世紀70年代中后期開始，西方福利國家進入福利緊縮階段，政府部門通過縮減福利開支的手段減少福利規模，將福利責任下放到地方，從國家保障單一制主體發展成多元責任主體，在此背景下“福利多元主義（welfare pluralism）”應運而生。

英國的《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》里清楚地闡述了福利多元主義的概念，這也是福利多元主義概念的首次出現，其理論的出發點在于增加福利來源［1］?；诟＠嘣髁x的主張，羅斯認為，福利是全社會的產物，是國家福利、市場福利和家庭福利的總和［2］13-39，他采用三分法的方式將福利的提供者分為國家、市場和家庭三部分。約翰遜是福利多元主義四分法的代表人物，與三分法不同的是，在國家、市場和家庭的基礎上加入了志愿組織，并強調志愿組織、家庭等非正式組織在福利提供過程中發揮重要作用［3］。德諾貝格提出福利五邊形的觀點，認為個體在社會中可獲得的福利主要來自五個方面：公權（國家）、市場、家庭、會員組織和社會網絡［4］。

我國對“社會福利社會化”的福利政策從上個世紀90年代開始進行探索和實踐，這與福利多元主義不約而同。隨著社會的發展，各種社會問題逐漸顯現，兒童托管問題作為一個社會性問題亟待解決。隨著中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》的出臺，使營利性托管機構逐漸退出托管舞臺，造成兒童托管支持平臺短缺，在此背景下公益托管是解決這一問題的重要途徑。公益托管是發展兒童社會福利的一種形式，與福利多元主義存在聯系。公益托管是多元主體參與其中，主體間相互聯結相互配合，并承擔一定的福利供給責任，發揮各主體優勢，共促公益托管服務高效、高質量完成。

社區公益托管作為福利多元主義的一種實踐，良好的主體間角色關系是公益托管項目能否成功的關鍵因素。那么，在社區公益托管項目中，都有哪些責任主體？各個主體扮演什么樣的角色？ 以及在公益托管中，主體間應該有什么樣的角色定位？社區公益托管供給主體較多，關系較為復雜，分析好各主體在社區公益托管中所扮演的角色是本文研究重點。

二、W 市S 街道購買公益托管服務的案例分析

（一）公益托管服務概念

《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》指出，要堅持促進兒童全面發展，遵循兒童身心發展特點和規律，保障兒童身心健康，促進兒童在德智體美勞各方面全面發展［5］。2021年7月，教育部印發《關于支持探索開展暑期托管服務的通知》，引導支持有條件的地方探索開展暑期托管服務，社區公益托管就是暑期托管類型之一。

社區內的公益托管服務相較于傳統意義上的營利性托管更具社會教育性質，是指遵循公益普惠原則，采用財政補貼、政府購買服務的方式，把包括轄區內的資源統籌整合起來，并利用社區志愿者或招募專門志愿者來做管理與服務，開展更有社會意義的活動。社區公益托管其特點是公益性：零場地費、免費提供保險；多元主體參與：政府為主導，社會組織、社區、市場參與其中；規范性：志愿者專業水平較高、接受良好的高等教育；受認可性：政府推動及提倡、官媒報道。

（二）W市S街道社區公益托管服務概況

W市作為中部地區特大城市經濟實力雄厚，對社會福利投入財政資金較多。自2009年開始，W市政府主動介入雙職工家庭留守兒童暑期托管難的問題，通過政府部門、社會組織、社區、家庭等多元主體相互聯動，在全市開展公益托管活動，提升雙職工家庭留守兒童素質及能力、彌補雙職工家庭兒童照養的缺失等。該服務的開展是對該區域兒童福利的一種發展，也對社會治理產生了積極影響。2021年W市S街道聯合Z社工機構在轄區內的X社區開展雙職工家庭留守兒童公益托管服務試點工作，取得一定成效，2022年S街道與Z社工機構繼續開展合作在M社區開展公益托管服務。

（三）公益托管項目中的多元主體

該公益托管項目涉及五個主體且各自扮演著五種不同角色：S街道——服務的購買者、M社區——提供服務平臺、市場——服務資源的供給者、Z社工機構——服務的承接者、監護人——服務的受益者。

1.政府——S街道

S街道進行公益托管服務的購買，可以說是公益托管服務的“根”，沒有政府購買公益托管服務，該服務則不復存在。同時，政府是雙減政策的發起者，雙減政策的實施對傳統托管服務影響極大，也對雙職工家庭留守兒童的照管產生一定影響，S街道為了避免轄區內雙職工家庭對留守兒童照養缺失，會委托第三方（社工機構）來進行服務。通過購買社工服務，讓渡一部分權力，將公益托管服務交予社工機構和社區去做，來解決因雙減政策導致的雙職工家庭留守兒童不能有效照養這一問題。

2.社會組織——Z社會工作服務中心

Z社工機構在服務的準備階段與多方進行對接，從政府方面得到資金、政策的支持；從社區得到場地、人員方面的支持；從市場得到物資上的支持；在家庭方面積極與監護人溝通，使其了解公益托管服務目的以及相關事項。在服務開展階段，Z社工機構積極組織志愿者培訓，M社區公益托管工作人員情況如表1，確保開展活動的過程中能應對突發情況。Z社工機構會對整個服務進行“監控”，進行活動物資分發，與社區工作人員進行溝通,處理好在開展公益托管服務時遇到的情況。在服務結束后，Z社工機構向服務購買方匯報服務完成情況，評估取得的效果，與社區進行對接，歸還場地和相關活動物資等，進行志愿者補貼的發放。

表1 公益托管工作人員構成情況

3.基層組織——M社區

當前中國的社區在社會關系與社會結構中的地位顯著提高，開始具有自主活動空間與自我發展能力。為緩解M社區雙職工家庭照養負擔，M社區開展的公益托管服務得到了社區居委會的大力支持。M社區居委會在活動開展的過程中提供活動平臺及人員協助，在服務準備階段，M社區工作人員通過在網絡交流群發布托管信息，讓該轄區居民了解雙職工家庭留守兒童活動，提供活動場所、相關活動物資；在服務過程中，M社區居委會積極宣傳活動；在服務結束階段，M社區工作人員參與服務評估，對服務進行點評。

4.經營主體——市場

市場是福利多元主義框架下的重要主體，市場與社會組織作為社區治理多元主體的重要組成，妥善處理好二者的互動關系，是突破現階段社會組織自身發展掣肘，及其參與社區治理效能銳減困境的邏輯起點［6］。在M社區的公益托管服務中，一些商品經營者會低償或無償提供一些活動物資，為公益托管服務助力，承擔市場在公益托管服務中該有的那份責任。市場在此次M社區公益托管中的作用雖然比較有限，但也是開展公益托管服務不可或缺的重要力量。

5.監護人——家庭

M社區留守兒童的監護人也是社區公益托管服務中必不可缺的一個主體，他們身份較為特殊，為“雙職工”，雙職工家庭是當今社會最普遍的家庭組合形式之一，是指夫妻雙方皆外出工作換取經濟利益以維持家庭運作。夫妻雙方外出工作必然會造成家庭內兒童照養的缺失，使親子之間疏離感加深，開展公益托管服務能提高留守兒童的素質教育，也可以彌補雙職工家庭照養上的缺失。通過相關主題活動，提高兒童的綜合素質，提高兒童居家安全意識及戶外安全意識，減輕監護人在這方面的教育壓力，不僅讓監護人安心外出工作，還能增進親子關系。從監護人口述可以得知“公益托管服務在緩解親子關系方面可以產生一定成效”。

監護人A：每天上班沒時間管孩子，擔心孩子居家安全，也怕孩子在家太無聊進行搗亂。但現在，孩子每天晚上給我分享今天在托管班做的手工、玩的游戲、學的知識，孩子每天都收獲很多，很開心。

監護人B：以前下班回家，孩子就在那里看電視也不和我們講話，我們教育他讓他不看電視，他也不聽?，F在我們每天下班后，孩子會主動給我們分享他在托管班學的東西，還給我們上安全課呢。

監護人C：咱們社區與社工機構開展的雙職工家庭留守兒童公益托管服務辦得太好了，大大緩解了我們轄區居民暑期照看孩子的壓力，我是暫住在該社區的流動人口，但我也有資格讓孩子參加公益托管服務，增強了居民社區歸屬感。

三、公益托管中的多主體角色分析

角色最初是由拉丁語rotula派生出來的，格奧爾·齊美爾的《論表演哲學》一文中就提到了“角色扮演”的問題［7］。在福利多元主義的主體職能分析框架下，分權和參與是其討論的核心主題，被視為多元實現的途徑。在上述公益托管項目中，五個主體扮演著不同的角色，并相互聯結與協調，既分權又參與，最終保證托管項目順利完成。公益托管項目中多主體的角色及聯結模式如圖1所示。

圖1 公益托管服務多主體扮演的角色圖

（一）政府：服務的購買者

福利多元主義強調政府是福利供給的主體，政府購買公共服務的目的是滿足公民和社會集體的基本需求，促進市場化改革，引導社會資源向公共服務領域投入，提高社會效益。政府購買服務發源于西方社會，其理論邏輯源于“合約失靈”“第三方治理”和“志愿失靈”，實踐邏輯在于滿足多元化的社會需求和優化社會治理結構［8］。傳統托管的取締，對有兒童托管需要的家庭造成一定影響，這部分群體產生一定社會需求，政府在該情況下選擇發展公益托管來解決因傳統托管取締而造成的兒童難以托管的問題。在該服務中S街道通過購買社工服務，允許社工機構參與到社會治理當中，讓社工機構開展公益托管活動，解決轄區兒童托管難的問題，進一步改善社會福利及民生狀況。

（二）社區：服務平臺的提供者

社區作為福利服務的基本單位，在公益托管中發揮著重要作用，在福利多元主義框架下，社區內福利服務的提供往往是由多個機構或組織來完成。社區在公益托管服務中扮演服務平臺提供者的角色，使福利服務能更加高效的完成。M社區在公益托管服務的準備、開展、完成階段提供開展服務所需的場地、人員及一些活動物資，社區工作人員也對轄區居民大力宣傳公益托管服務，與社工機構相互協調促進公益托管服務的完成。

（三）社會組織：服務的承接者

福利多元主義要求非營利社會組織、非正式部門去分擔社會福利的責任，Z社工機構作為非營利社會組織，在社會福利發展階段需承擔一定福利供給的責任，S街道購買社工服務是一種“分權與參與”的體現，讓社工機構參與到福利供給中。社工機構承接政府購買的公益托管服務，對公益托管服務進行整體策劃，需要在服務的準備、進行、完成與評估進行全程參與，保障服務能夠正常進行達成最終目標。社工機構承接服務后并不是完全“打包”該服務，在執行服務時會與政府進行聯動，對政府的要求進行執行，將服務的意見及建議傳輸給政府。

（四）市場：服務資源的供給者

福利多元主義認為市場在福利領域發揮著重要作用。市場可以提供一定的福利服務，在公益托管服務中，市場提供公益托管服務開展所需的物資，而這些物資有無償的也有低償的。商品的出售往往會涉及商家競爭，競爭可以使福利商品的質量得到提高，同時也可以使購買費用得到降低。公益托管服務引入一定市場，節約服務成本，分擔福利供給責任，促進一定的經濟發展。

（五）家庭：服務對象的照養者

在福利多元主義看來，家庭作為非正式部門也是一個重要的福利提供主體，家庭是構成社會的基本單位，能夠為社會成員提供看護與教育作用。在公益托管服務中家庭的主要任務是對服務對象進行照養。監護人為服務對象提供基本生活保障，滿足服務對象其他開支，保障服務對象生活安全與生存權利，使其能夠順利地參與到公益托管服務中，推動公益托管服務的順利完成。

四、政府購買公益托管項目中的多主體關系

（一）三對聯動性強的主體關系

福利多元主義認為，社會福利服務應該由政府、社區、社會組織和市場共同參與，各盡其責，形成合力，達到最大的效益。政府購買社工服務的購買主體（政府）、承接主體（社工機構）、協助主體（社區）和資源提供主體（市場），在公益托管服務中缺一不可，且具有較強的聯動性，這幾個主體相互聯動是為了公益托管服務的完成（詳見圖2）。而在服務中聯動性較強的主體為：政府與社工機構；社區與社工機構；社工機構與市場。

圖2 M社區強聯動性圖

購買主體與承接主體：福利多元主義強調“分權與參與”，政府分權，多主體共同參與。政府處理“兒童托管”這一難題，采取購買社工服務讓社工機構參與其中，政府直接購買服務，社工機構進行承接，在開展服務過程中，嵌入政府的指導思想、主流意識及政策。服務的最后，將成果交予政府檢視，接受政府部門的評估。

承接主體與協助主體：社工機構是為了服務社區居民、促進社會福利而存在的。社工機構在社區執行公益托管服務，需要與社區深度合作，社區對服務不能坐視不管，需要對服務進行協助。服務結束后，社區也要對服務進行宣傳、給予意見建議及評估。

承接主體與資源提供主體：福利多元主義主張市場介入社會福利，市場在公益托管中福利供給責任為“服務資源的提供”，社工機構在服務開展的全過程與市場不斷保持聯系，避免服務資源的斷供。市場在提供資源過程中，不斷優化產品價格。

（二）多主體間關系需要建構

主體間關系通常是由主體的性質、職責所決定。理想化的主體關系能夠提高多主體在公益托管服務中的協作效率，各方彼此信任、尊重，可以增強合作者之間的信任度，促使服務的高效完成。若主體間關系出現問題則會造成不必要的溝通障礙，各方彼此猜忌，缺乏信任，出現合作的瓶頸，影響服務進度和完成質量，甚至會造成服務失敗。盡管多主體參與公益托管服務是相互聯動的，但這種聯動還不夠緊密，存在一定縫隙，這種縫隙主要體現在各主體的角色邊界上的模糊。多主體參與公益托管服務難免有主體發生行為偏差的問題。

服務的購買者可能對服務的承接者產生一種不信任。信任不僅是人與人之間的“黏合劑”，也是主體與主體之間的一種“黏合劑”，相互信任有利于達成行動促進合作。而服務的購買者可能會認為服務的承接者難以完成任務，抑或認為服務存在質量問題，從而產生一種懷疑感；同時服務的購買者會過于將自己的意見傳輸給服務的承接者，會影響服務承接者的自主性，挫敗其服務的積極性，產生一種“游離式”服務。

協助主體提供開展服務的平臺時，也會存在一定主觀性、隨意性，影響服務的開展。協助主體與服務購買者由于存在共性即“行政性”，因此，在服務承接者進行服務時，協助者也會偏離主體定位，過于參與到服務中，對所開展的服務提出要求，讓服務承接者失去服務方向，使其不能按照原有制定的服務計劃來開展服務。

資源提供主體可能會在提供服務所需的商品時產生兩種行為：其一，為爭奪更大的市場，采用不正當手段進行競爭，挫敗其他資源提供主體參與服務的積極性，這不僅影響到市場正常秩序，還影響公益托管服務的正常運行；其二，提供服務商品積極性不高，資源提供主體為實現商品利益最大化，會較多地將商品用于日常交易，獲取正?；貓?，這會導致市場參與公益托管服務意識弱化，影響到公益托管服務的物資供給。

（三）服務承接者在多主體關系建構中處于核心地位

當代中國社會工作“社會性”的探索，是立足于社會轉型與社會發展角度，謀求社會工作嵌入式發展的戰略，實現社會工作作為一項新興專業與職業納入到整體社會權力體系之中，在社會建設、社會管理與社會治理時期不斷調適社會工作的角色和身份［9］。社工機構作為服務的承接者，在整個公益托管服務中處于一個核心位置，在圖2中我們可以發現，政府、社區、市場這些主體都會與社工機構發生強關聯，社工機構在這些主體中起到樞紐作用，但政府、社區、市場這些主體之間在公益托管服務中很難有較強的關系存在，為了讓這些主體在服務中能保持一定關系，共促服務完成，社工機構在其中發揮著關鍵作用。倘若社工機構在公益托管服務中不存在，公益托管服務主體關系網絡則會出現“空心化”的情況，因此，強化社工機構在公益托管服務中的核心地位是尤為重要的。

五、政府購買服務中糾正多元主體角色偏差的相關建議

政府購買社會組織服務的政策壁壘以及社會組織角色標簽錯誤，建構了社會組織非健康發展樣態［10］。福利多元主義雖強調“分權與參與”，但分權并不意味著主體在共同開展服務時完全自由，過分干預其他主體；而參與并不意味著參與就行，不承擔主體責任。在公益托管服務中，多主體要糾正自己的角色偏差行為，充分聯動，共同促進服務完成。

（一）服務購買者需分權與角色定位

項目化作為一項主流的制度性安排，成為當前政府與社工機構合作的重要形式。政府購買公益托管服務，將服務給予服務承接者，就要進行分權，不能完全把握服務控制權，要正確定位自己角色，避免出現角色偏差。需給服務承接者一份信任，讓服務承接者能夠發揮主體性作用，使服務購買更高效。政府還需對社工服務進行評估，只有不斷地評估社工服務才能更了解社工機構，消除不信任感，從而進一步提高“政社協同”的可行性及有效性。

（二）服務協助者需厘清權力界限

在基層治理場域中，社區扮演著重要角色，有著一定的“治理權力”，而對于在社區內開展的公益托管服務，社區作為協助者需要關注自身功能，充分發揮協助者作用，認真對待服務，為服務承接者減少服務開展阻力，但不能逾越權力邊界，充當“政府”角色，將自身意志加于服務承接者身上，讓服務承接者失去服務方向，這不僅影響到主體間的協調與合作，還影響到服務的運轉。因此，社區在服務中需要認清自身權力范圍，與服務承接者積極協作，提高服務質量，降低主體間信任危機。

（三）服務資源提供者需正確參與

物質資料是開展服務的基礎，由市場進行提供，市場參與到公益托管服務中，塑造了公益托管服務的多元共參格局，從而打破了公益托管服務資源供給的低水平狀態，實現公益性與營利性的平衡。市場扮演服務資源提供者的角色，在參與公益托管服務中應該在公平競爭的基礎上進一步提高商品質量。市場在福利多元主義中應該發揮其優勢，通過有效競爭，提供更好的福利服務。同時，市場在進行福利供給時，不能盲目追求利益，能夠扮演一個規范自己行為的角色，正確參與到公益托管服務中，這不僅滿足自身盈利需要還兼顧到自身在公益托管中公益性的作用。

（四）服務承接者需發揮自主性

社會組織是參與社會治理的重要主體之一，它們在扶貧濟困、慈善救濟、心理撫慰等方面發揮重要作用［11］。社工機構作為社會組織承接政府購買的服務，會產生一定的依附關系，政府把握購買服務的絕對控制權，社工機構的正常運轉完全依賴政府資金，服務自主程度低，從而形成依附與被依附的關系［12］。同時，社工機構也會受到其他主體的影響，自主性難以發揮。對此，社工機構作為服務的承接者，需要向其他主體強調主體關系混亂的后果，同時強調自身在服務中的樞紐作用。社工機構也需擺脫“輸血式”現狀，不斷向“半輸血式”的方向發展，拓寬籌集資金渠道，不斷提高服務質量，增強自身實力及話語權。消解政府單方管控的政策執行邏輯，構建以社工機構為中心的實踐場域，分析該場域中各行動主體的資源與優勢，進而打破空間權力區隔，構建適恰的主體關系［13］。