一體抑或分立:市縣關系的變遷動力、樣態類型與優化進路

岳 嵩

(南京師范大學公共管理學院,江蘇 南京 210023)

一、“一體”下的“分立”:市縣關系問題的提出

市縣關系是我國政府間關系的重要組成部分,也是地方政府治理與發展的重要因素。市縣關系可以理解為是省級行政單位統一領導和規劃下,市縣之間權限、職責和利益的制度性安排,其在縱向上會影響國家治理目標達成的有效性,橫向上則會對區域均衡發展發生作用。因此,市縣關系在結構和運行上的優化直接影響經濟社會的發展與國家治理現代化的推進。改革開放以來,我國開始試點“市管縣”體制并逐步推行,并基于此形成了“市強縣弱”和“縣依附于市”的關系形態。隨著經濟社會的發展,“市管縣”體制對部分地區的縣域發展產生了“束縛”作用并影響到國家治理現代化的推進,為此,中央開始嘗試通過諸如“省管縣”等方式,對市縣關系進行調整優化。早在黨的十八大,中央就明確提出“優化行政層級和行政區劃設置,有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革”[1],這是進入新時代以來,首次明確對市縣關系進行方向性調整;黨的十八屆三中全會也明確指出“有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革”[2],對市縣關系的調整優化進行了深入部署;黨的十九大報告提出“賦予省級及以下政府更多自主權”[3],這為市縣關系的調整提供了條件;而在黨的十九屆四中全會上,進一步強調要“賦予地方更多自主權,支持地方創造性開展工作”[4],這為市縣關系的多樣化奠定了基礎;黨的二十大報告提出,“加快推進市域社會治理現代化,提高市域社會治理能力”[5],這進一步突出了城市發展的重要性,為市縣關系的發展及調整提供了全新的框架。因此,市縣關系在中央政策導向和地方發展現實的雙重作用下不斷變化調整。時至今日,市縣關系呈現為“市管縣”為主且兼容多樣化“省管縣”的多維圖景。具體而言,即市縣關系依然以“市管縣”為主,但部分地區基于實際情況實行諸如財政省管縣、人事省管縣及省直管縣等多樣化的“省管縣”模式。因此,在“市管縣”的市縣一體格局下,部分地區也出現“市縣分立”的形態,即市縣關系呈現為“一體”基礎上的“分立”樣態。在這樣復雜的市縣關系下,地方治理及政府間關系方面必然會受到影響并出現一些問題。

市縣關系的復雜化所引發的政府治理問題有:一是機構膨脹問題。省—市—縣的三級結構間接造成地方政府機構規模偏大,間接使財政供養人員數量增加,這樣在一定程度上增加了行政成本,并在部分地區引發財政負擔。同時,也對政府間信息傳輸及行政效率的產生負面影響。二是發展均衡問題。從市的角度來看,其更希望在“市管縣”體制下建構一個大都市圈,讓城區與縣域融為一體,集中發展中心城市及相關地區,提升發展效能。但在現實中,中心城市有著特定的發展目標及導向,周邊縣市也具有相對獨立的利益訴求,因此在資源相對有限的情況下就會產生分配非均衡性的問題。通常,資源會有限“流向”城區及與中心城市發展較為密切的縣域,而大部分縣則無法獲得較為充足的發展資源及相對獨立的資源配置權限。三是權責模糊問題。在目前“市管縣”體制下,不同程度的“省管縣”也廣泛存在,如財政省管縣、人事省管縣等,這種情況可以概括為市管縣下的多樣化省管縣形態,這會造成縣對應省、市“兩個婆婆”,并且在職責及相應權限的劃分上產生交叉模糊,進而出現權責失衡等問題。與此同時,我國市縣關系還存在諸如非正常競爭、地方保護主義、市縣治理脫節等各類現實問題。歸根結底,這些問題生成的核心原因就是尚未厘清市縣關系到底是應該遵循現有的“一體”格局并進一步優化,還是放開視野嘗試對市縣關系進行“分立”化的重構。

立足現實,筆者對市縣關系存在的問題進行研究。具體而言,就是尊重當前市管縣體制的“市縣一體”的主流格局,同時兼顧省管縣體制下多樣化的“市縣分立”的觀點與思維,即依托“一體”的現實對“分立”進行分析研究?；谠撘暯?嘗試對以下問題進行探索:一是分析當前市縣關系的主要理論是什么,并闡述其各自的核心內容及關系;二是嘗試通過梳理市縣關系的變遷歷程,深入分析其生成動力是什么,進而從實踐層面回應市縣關系的理論分野;三是基于市縣關系的現實情況,運用客觀合理的理論“抓手”系統分析市縣關系的現實樣態,并進行類型劃分;四是基于市縣關系發展歷程、現實情況及樣態類型,基于中國特色社會主義行政體制,嘗試探索具有可行性的市縣關系優化進路。

二、“一體”還是“分立”:市縣關系問題的理論分野

針對市縣關系及其所引發的政府治理問題,學界進行了深入且持續的研究與探討。通過梳理歸納可知,已有研究內容聚焦于3個方面:一是市縣關系整體格局。如,有學者以歷史主義的研究方法,通過分析市縣關系的變化過程,從內涵與外延兩個方面進行縱向的對比研究,并總結市縣關系是朝向“分而合作”的方向邁進,嘗試為市縣關系調整的實踐提供啟發[6];還有學者通過分析“市管縣”和“省管縣”兩種體制下市縣關系的競合關系,提出要有差別地對市縣關系進行調整,并根據不同地區的發展情況,用差異化、漸進化的方式向省管縣的格局發展,進而重構市縣關系[7]。此外,還有學者探討如何在省及全國的層面來處理市縣關系“糾葛”[8],并嘗試基于城鄉關系統籌的導向來調整省直管縣體制的改革,推動市縣關系優化[9]。同時,亦有學者從新區域主義的視角出發[10],通過借鑒大都市區治理的經驗[11],嘗試搭建一個都市區多中心共生的模式來完善我國市縣關系[12]。二是市縣關系調整導向。如有學者認為省管縣是我國市縣關系發展的趨勢和導向,在此視角下應該將著力點放置于“縣”上,使其在恢復原有功能定位的基礎上實現組織再造與資源充足,并通過擴大其經濟社會管理權限,實行城鄉一體化發展及治理資源均衡配置等制度績效[13]。但也有學者嘗試在不完全重構現有市管縣體制的基礎上,以擴權強縣的“分權”方式來探討特定資源的配置優化,進而實現局部優化市縣關系[14]。三是市縣關系專題內容。這類研究相對內容較為分散,但其邏輯起點或切入視角都是圍繞市縣關系展開的,并最終落腳于市縣關系調整上。比如,有學者基于市管縣體制下的市縣關系探討城市化與工業化如何協調,認為市管縣體制使地級市政府成為完整的行政主體,能夠從拉動整體發展,并完成城市化集聚過程,形成中國特有的城市化與工業化的邏輯[15]。但也有學者從省管縣角度對特定問題進行研究,嘗試印證市縣關系重構的必要性,如論證省管縣下縣域經濟績效的提升會更加明顯[16],同時會加強地級市對縣域產業結構的空間溢出效應,拉動整體發展[17]。在財政方面,不同的市縣關系也會造成不同結果,如通過財政省直管縣,調整地級市和周邊縣域行政單位的關系,并取消地市級財政參與縣級稅收收入分成,這使得地市級財政與縣級財政的稅收競爭關系從“父子競爭”關系轉變成了“兄弟競爭”關系,出現省管縣地區和市管縣地區的財政地位不平衡[18]。另外,在面對區域差異的現實,通過對省直管縣細化分類的方式來實現有區別的、需求導向的市縣關系優化[19]。同時,還有一些觀點聚焦于行政區劃、機構改革等方面,嘗試通過探索“撤縣(市)設區”等方式間接的推動市縣關系的優化發展[20]。

通過梳理既有研究可知,理論界對于市縣關系的認識也產生多種觀點。綜合而言,對市縣關系的認識可以大致分為兩大流派:一是市縣一體觀,二是市縣分立觀。這兩種明顯差異的認識使市縣關系的理論形成分野。市縣一體觀點的核心就是在經濟社會發展中市縣要作為一個主體參與其中,并逐步融合,形成高度的協同一致。這種觀點在市縣關系中的具體體現就是通過不斷完善“市管縣”體制來強化以中心城市為中心的區域發展,堅持市對縣的領導和管理。在此認識下,中心城市可以作為區域發展的“增長極”,其影響可以通過多種渠道“輻射”周邊縣域,通過不同形式的擴散對周邊區域形成不同程度的影響。這種認識落實到市縣關系上就是主張通過行政結構的整合促進區域進行的協同發展,建構由中心城市為核心的“市管縣”體制?；诖?持市縣一體論的觀點認為在市場機制下,隨著工業化的發展,市與縣之間的經濟聯系將不斷增強,并逐步發展為區域一體化。而區域一體化最為重要的就是要實現行政區與經濟區的融合,進而更加順暢地推動區域協調發展。因此,需要堅持并完善市縣一體化[21]。市縣分立的觀點則認為,市和縣從本質上說就不是同一類型的行政建制:市主要是以城市治理為核心職責,縣主要是服務于非城市地區的治理任務。同時,不同地區的城鄉差異較大,市和縣的分立就顯得更加重要,因為市縣在不同地區的現實作用下會供給不同類型和程度的公共產品和公共服務,不同需求的民眾可根據具體需求自行選擇,進而促進資源配置的合理性。所以,市縣分立的觀點認為如果強行將不同屬性和功能的行政建制通過行政手段捆綁在一起,會使其原有的功能也不斷弱化。所以,在“市管縣”體制下,市縣之間會發生非正常的競爭,用以滿足各自功能及職責履行的需要,市縣分立的根本目的在于恢復兩者原本的行政屬性和基礎功能。兩種理論的分野除了在學術界引起探討,其對市縣關系的改革導向也發生作用。對于市縣關系的研究可以嘗試從這種理論分野入手,基于變遷實際找到一個能夠連接理論與實踐的“抓手”,并建構一個符合我國行政管理實際的關系樣態。

值得注意的是,已有的市縣關系研究雖然主題、方法、內容各不相同,但其背后蘊含的本質要素還是聚焦于市縣關系到底應該是“一體”還是“分立”,無論是表象的“市管縣”和“省管縣”,還是具化的城鄉一體和擴權強縣,其本質都是在“市縣一體”和“市縣分立”的關系結構上進行。但因為當前市縣關系中的“一體”依然是主流格局,所以很多研究還是基于現實展開的,而“分立”的觀點更多是結合發展導向及具體措施呈現的,所以,已有研究依然是基于“一體”基礎上對“分立”進行市縣關系的探討。目前,市縣關系的研究總是圍繞特定理論或具體案例展開,并沒有找到一個更加聚焦的切入點,同時,研究的規范性程度依然明顯,經驗性方面還需要進一步補足,旨在市縣關系研究更加“豐滿”。

三、“一體”下的“分立”何以形成:市縣關系的變遷及其動力

新中國成立后,我國實行“省—縣—鄉”三級地方政府體系,并通過大行政區、專區和區3個派出機關來輔助運行,由于地方政府體系初步搭建,這一時期的市縣關系并不是政府間關系中較為突出的議題。1954年,新中國第一部憲法頒布,將全國地方劃分為省級(省、自治區、直轄市)、縣(市、自治縣、自治州等)、鄉(鎮、民族鄉)3個層級。在這樣的體系結構下,市縣是一種“并立”狀態,都歸屬省的領導和管理。新中國成立初期到20世紀60年代,市與縣之間也出現了領導與被領導的關系,江蘇省無錫市領導無錫縣、徐州市領導銅山縣,還有甘肅省蘭州市領導皋蘭縣等。雖然這一時期存在市領導縣的情況,但這種市縣關系并不是主流形態,該階段的主流還是省領導縣。20世紀60年代初,市領導縣在短時間內稍有興起,但很快就恢復到了省統一領導市縣的狀態下。1982年,我國現行憲法頒布,其中第三十條明確規定“中華人民共和國的行政區域劃分如下:(一)全國分為省、自治區、直轄市;(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方?！睆姆ɡ砩?我國地方依然為3個層級,即省—縣—鄉鎮三級,與此同時也規定了直轄市和較大的市可以分為區、縣。一方面,這種規定出現了雙重性,即省可以領導縣,而市也是可以領導縣;另一方面,關于“較大的市”界定就非常模糊,為市領導縣的關系打下了“伏筆”。同時,1982年中共中央發布《改革地區體制,實行市領導縣體制的通知》(51號文件),在“撤地設市”的浪潮中,“市管縣”出現“爆發式”增長。1982—1983年,新增直接管理縣(市)的市的數量就從58個增加到126個。同時,被市直接管理的縣(市)也從171個增加到542個。受此影響,市縣關系開始發生巨大變化。1993年,國務院政府工作報告再次強調要“地市合并,實行市領導縣體制”[22];2000年我國市管縣的數量再一次發生突破性增長,這一增長持續到2003年左右;到2006年,隨著“市管縣”體制暴露出的一系列問題,中央開始嘗試通過推進“省管縣”來調整優化市縣關系;2013年,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,其中明確提出“優化行政區劃設置,有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革”[2],這可以說正式明確了市縣關系調整優化的方向,其后財政省直管縣、人事省直管縣、擴權強縣及省完全直管縣等形式都陸續出現。值得注意的是,在區域協同一體化發展趨勢下,政府間的協同合作在治理現代化進程中越來越重要[23],這也間接對市縣關系的優化發生影響作用。在此現實下,我國市縣關系開始在“市管縣”的主流下形成多樣化的形態,呈現出“波動性”的變遷樣式。

我國市縣關系變遷是在“內外”雙重動力的作用下發生的:一是外部動力,即經濟社會發展的客觀驅動。建國初期至改革開放,在高度集中的計劃經濟體制下,地方政府的獨立性及自主性并不是很強,因此,市縣關系都在省及其派出機關——地區行政公署的統一管理下,并未產生較為明顯的關系張力。隨著改革開放的推進,我國經濟社會體制快速發展,為適應現實需要,在推行“撤地設市”的同時實行“市管縣”體制,旨在通過中心城市發展的輻射作用帶動周邊縣市的發展,進而實現城鄉協同發展。隨著國家治理現代化的發展,“市管縣”體制也出現了一些問題,為適應現實需要,開始嘗試諸如“省管縣”等“市縣分立”方式對市縣關系進行優化調整。外部動力在行政實踐中的具化呈現就是為適應經濟社會發展的外在壓力而進行的政府間權限配置的調整,這是推動市縣關系變遷的直接動力之一。地方政府間的關系在一定程度上可以理解為是中央與地方關系的延伸[24],因此,中央可以通過向地方集中或下放相應的權限來指導并調整府際關系?；谥醒氲臋嘞夼渲?地方政府間也可以進行相應的權限配置調整,進而實現地方政府間關系的變遷。改革開放后至社會主義市場經濟體制建立的時期,為快速發展經濟,中央及省級政府將相應權限集中于中心城市,希望通過中心城市的發展帶動區域發展,因此著力推動市管縣體制的建設。但在進入治理現代化及高質量發展階段后,地方政府特別是相對基層的政府需要獲得更大的自主權限來實現經濟社會的深化發展,因此需要對原有市縣管理體制進行調整,賦予縣(市)更大的治理權限,用以釋放更大的發展潛力,實現整體性、協同性的發展。

二是內部動力,即發展政策的主觀導向。為了適應中國特色社會主義發展的現實需要,國家層面也從頂層設計的角度對市縣關系進行直接或間接調整,使其更加符合國家治理現代化的要求,這個過程本質上就是從政府體系內部通過政策導向驅動的一種內生性動力。早在2005年,財政部就出臺《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》,指出“要積極推行省對縣財政管理方式改革試點”[25];2009年的中央一號文件《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》指出,要“穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制”[26]。同時前文所述,黨的十八大也提出嘗試探索省直接管理縣的要求。這些都體現了國家通過政策推動市縣關系動態調整優化的思路與過程。內部動力在政府的行政實踐中聚焦于政府治理,而政府治理最為核心的要素就是效能提升,其是市縣關系中重要的動力因素。市管縣體制在特定時期內實現了地區綜合發展,但隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善,現有市縣關系的弊病不斷顯露,直接影響政府行政效能,因此,為有效提升行政效能,降低行政成本,推進現代化的政府治理,就需要進一步推進地方政府行政層級的扁平化改革,促進城市功能具化,搭建城鄉協同發展的基本架構。要實現這些目標,首先就需要對市縣關系進行優化,特別是對市管縣體制進行改革。

四、“一體”與“分立”的徘徊:基于政府職責的市縣關系樣態類型劃分

市縣關系的理論可以分野,但市縣關系的現實樣態不能分野。如何使市縣關系的現實樣態能夠有效建立,是一個需要解決的現實問題。前文所述,要使理論與實踐有效“鏈接”,就必須要找到一個“抓手”。政府的機構設置、人員安排、運行程序等都是依照政府職責設置的,也就是說,政府職責是政府結構及運行的依據,市和縣都有相應的職責范疇,所以可嘗試將政府職責作為構建市縣關系現實樣態及探索優化進路的“抓手”。

政府職責本質上是政府職能的細化,政府職能可以進一步劃分為政府功能與政府職責。政府功能更多體現了政府的政治性職能,如調節中央與地方關系、處理社會公平與正義的關系等。同時,政府功能還與國家職能具有一定的相似性,是一種較為宏觀的職能。而政府職責是政府職能中較為“實”的一部分,其主要是明確政府“應該做什么”“應該由誰做”和“應該怎么做”的問題。從行政向度上看,政府職責可以分為縱向政府職責和橫向政府職責:縱向政府職責是依托行政層級劃定不同層級政府應該“做什么”,而橫向政府職責則是依托機構部門界定具體事務應該“由誰做”,兩者共同構成了政府職責體系。所謂政府職責體系是指一個國家范圍內,政府和政府部門所承載的所有職責,按照服務于一定的政治、經濟和社會關系的原則,遵照憲法和法律的規定,按照國家總體與部分之間的內在邏輯關系,為實現國家機構重要要素間的相互制約關系和便利政府運行而組成的有機整體[27]。政府職責體系是政府間關系優化的重要依據,市縣關系作為地方政府間關系的重要內容也必然需要基于政府職責體系探索優化進路。同時,政府職責體系就像是覆蓋在政府結構上的一張“網”,聯系著政府體系中的各類要素。綜上所述,將政府職責作為市縣關系研究的視角是合理且可行的,可以嘗試基于政府職責構建市縣關系的樣態。具體而言,可以從以下邏輯進行:厘清市縣的職責并分析影響市縣關系的要素,對政府職責與關鍵要素進行“聚合”,進而構建市縣關系的具體樣態。

厘清市縣政府的職責,其本質就是要明晰各級政府“應該做什么”,劃分各層級政府的職責范疇,為調整市縣關系奠定職責依據。在厘清市縣政府職責的同時,也要將省級政府的職責納入,因為市縣關系并不是一組獨立的政府間關系,而是蘊含于地方政府體系之中。市縣都在省級政府的統一領導下,無論是“市管縣”“省管縣”,還是市縣一體或市縣分立,其都是在省級政府的領導下進行的,如果僅梳理市縣職責及其關系是不符合實際的?；诖?對于實現政府職責的厘定就要從省、市、縣3個層面出發:①省級政府的職責通常是承擔中央政府的任務,并根據中央要求制定轄區內的經濟社會發展規劃,指導并監督下級政府政策執行與任務落實。省級政府在管理轄區內常規事務的同時,也要發揮“鏈接”中央與地方的職責,發揮承上啟下的作用。②市級政府主要是執行省級政府的決策,承擔相應任務,負責轄區內經濟社會發展及日常事務管理,同時對下轄政府的各類工作進行監督和指導。③縣級政府在承擔上級政府各項任務落實的同時,主要負責履行轄區內基礎公共產品和公共服務供給的職責,并對管理各項直接面向居民的事務。由此可見,省的職責具有較強的統籌性和宏觀性,市縣政府的職責更多具有執行性。從職責范疇及內容來看,市縣的職責也具有一定的交互性,這是從側面印證市縣并不是絕對意義上的從屬關系。

所謂市縣關系樣態,其本質就是指市縣關系應該以哪種形式呈現。政府間關系具有較強的多樣性,從理論上說,市縣關系也具有較強的多樣性。因此,市縣關系的樣態如何能夠呈現這種多樣性,以及在何種情況下呈現為哪種具體的樣態,就需要有一個現實的依據。政府職責是政府結構體系和運行機制的重要依據,因此也可以作為市縣關系樣態構建的依據。與此同時,影響市縣關系樣態構建的主要因素為:事務類別、管理模式及發展導向,正好對應了政府職責“應該做什么”“應該由誰做”和“應該怎么做”3個方面,即職責范疇、職責歸屬、職責履行。因此,政府職責與市縣關系樣態構建形成了一個天然的“鏈接”?；诖?可從政府職責的視角出發,依托事務類別、管理模式和發展導向,嘗試將市縣關系構建為四種樣態:完全一體型、有限一體型、完全分立型和有限分立型。①完全一體型是指縣完全隸屬于市,縣的財政、人事、規劃等均由所屬市進行領導和管理,縣的獨立性很小。該類型主要是適用于事務類別相對不是特別繁雜、管理模式相對較為簡單,并且城鄉差距較大,需要由中心城市帶動縣域發展的地區。例如,我國西部的一些地區,市縣行政區劃都相對較大,管理幅度也比較大,但相關的治理性事務相對單一,特別是在發展導向方面主要是依托地區的中心城市圍繞特定的發展模式來帶動周邊的縣域發展,實現城鄉現代化發展的協同。②有限一體型是指市縣關系主要還是隸屬關系,但是在特定的方面會采取一些措施,增加縣的獨立性。該類型市縣關系樣態主要是因為城鄉差異依然較為明顯,需要由相應城市來帶動周邊縣域發展,但由于事務類別相對繁雜,職責開始細化,同時管理幅度相對不是很大且管理技術能夠得到較好的運用,因此可以在有限的范圍內給予縣一定的獨立性,用以釋放活力,更好地促進協同發展。我國中西部地區可以選擇該類型的樣態,特別是中心城市發展較好而周邊縣域發展相對滯后的地區更加適用。③完全分立型是指市縣完全“分治”,雖然可能存在行政級別上的差異,但互相沒有隸屬關系,都直接歸屬于省級政府管理。完全分立型是很多學者認為市縣關系應該有的一種樣態,是市縣關系規范化的體現,但完全分立型也是要納入三大要素和政府職責的視角來審視。如果一個地區的管理幅度很小、經濟發達且現代管理技術運用深入,同時政府職責細化明顯、相應的事務較為繁雜,特別是經濟管理事務較多,在此情況下可以嘗試推進完全分立型的市縣關系。在我國,若一個地區經濟發展水平基本持平,城鄉差距較小,甚至縣域經濟發展與中心城市發展持平甚至高于,那就可以考慮使用該樣態來構建市縣關系。與此同時,政府職責相對較為復雜,且職責范疇較寬的也可以考慮依托職責切割來實現市縣分立。④有限分立型則是指市縣關系主要是指市縣關系以相對分立為主,相互之間存在隸屬關系,但隸屬關系并不是很強,縣的獨立性相對較強,特別是在一些權限方面會給予更大程度的下放。如,當前的財政省直管縣或擴權強縣就是這種形式。

基于上述分析,可以認識到:一是我國市縣關系的樣態類型要依據具體省份的現實情況而定,特別是具體需要完成的職責是什么;二是我國市縣關系的樣態類型并不能以“一刀切”的方式進行,而應該根據不同地區的現實情況,基于政府職責及其對應的相關要素進行選擇,形成區別化、多維化的市縣關系樣態。三是不同發展程度的縣域政府職責內容直接影響市縣關系的樣態選擇;四是基于政府職責的管理模式及相關技術、理念是影響市縣關系的重要因素條件。由此可見,市縣之間合理配置權力,明確各級政府的職責在市縣關系樣態類型中就顯得尤為重要[28]。

五、“一體”與“分立”的融合:多維樣態下市縣關系優化進路

“縱橫復合”的政府職責驅動了市縣關系的影響因素,并使市縣關系的樣態類型呈現出多維化,因此不同地區要根據特定的職責范疇,選擇適配的市縣關系樣態,這使得“一體”與“分立”的理論分野在政府治理的實踐中就愈加模糊,不再是“非此即彼”的兩兩選擇?；诖?市縣關系的優化要遵循兩個方面的原則:一是要將政府職責作為邏輯起點,用以作為優化市縣關系的導向;二是用融合的觀點審視市縣關系理論中的“一體”與“分立”,以多維樣態的思維探索市縣關系的優化進路。

政府職責驅動了市縣關系樣態構建的作用因素,使市縣關系樣態類型呈現出多樣化。在多維化樣態下,市縣關系的優化進路必然要以政府職責為邏輯起點和建構導向。市縣關系優化的首要條件是政府職責的界定及范疇劃分,然后依據相應職責理順市縣之間的事務關系,明確各自的履職范圍,其后選擇符合地區治理現實的市縣關系樣態,并付諸運行。具體而言:首先,在中央政府及省級政府的總體職責規劃下,進一步細化市縣的職責范疇,界定市縣的職責框架,如市主要職責是面向城市治理,產業方面主要集中于第二產業與第三產業;縣主要職責則聚焦于縣域治理,產業方面更多關注農業發展等第一產業。從理論上說,城市化程度再高也不可能沒有農村,城市化的目的不是“消滅”農村,農村現代化的目標也不是變成城市。因此,市縣兩者的職責范疇界定是行之有效且符合現實的,同時這也是市縣關系的邏輯依據。其次,依托相應的職責范疇理順市縣間的事務關系,即市縣之間的事權劃分只有通過事權的明晰,才能夠將政府職責嵌入市縣關系樣態的選擇,使不同地區能夠結合自身的現實情況明白應該選擇何種類型的市縣關系樣態。通過綜合考量,充分明晰市縣關系樣態選擇帶來的影響,如合理的市縣關系不僅要發揮城市對區域經濟增長的帶動作用,也要考慮中心城市對外圍地區發展的消極作用[29]。再次,在明確選定市縣關系樣態的基礎上,通過職責體系的網絡化作用,明確市縣關系間各類事務具體運行的機制,保證行政效能,提高政策有效性。如市縣之間的“條塊結構”就可以與政府職責體系實現“互嵌”,將市—縣的“塊”、市縣所設機構的“條”與縱橫雙向的政府職責體系形成鏈接,推進理論與實踐的整合。根據推進市縣關系優化的邏輯起點,可以明確市縣關系發展的總體目標導向:市的作用更多是推進經濟社會的整體發展,并通過“輻射”效應帶動周邊區域的協同共進;縣更多是保障基礎產業,特別是第一產業的發展及現代化,并通過協同發展促進社會的公平。

在市縣關系優化的邏輯起點和目標導向下,可以明確市縣關系優化的前置條件是跳出“一體”與“分立”理論分野的“窠臼”,嘗試用融合的視角探索市縣關系的優化進路,同時充分尊重市縣關系樣態多維化的客觀現實?；诖?市縣關系可以嘗試建立“創新理念-構建體系-建立機制-推進協同”優化進路:

第一,實現“融合”導向的市縣關系理念創新。市縣關系優化的前置條件是理念創新,理念的設置決定了實踐事務的方向性是否合理可行?；趯κ锌h關系變遷動力和樣態類型的分析可以明確,不同地區的市縣在政府職責層面是存在差異的,因此不能以“一刀切”的觀點來確定市縣關系到底應該是“一體”還是“分立”。同時,所謂的“一體”或“分立”也并不是非此即彼的關系,兩者在實踐層面上其實并沒有“涇渭分明”的邊界,而是根據不同的現實需要在不同程度上進行融合。比如,中心城市對周邊縣域發展的帶動性作用較大,則可以選擇相對“一體”的市縣關系樣態類型;而縣域經濟較強的,則可以考慮選擇相對“分立”的市縣關系樣態類型;若是一個中心城市,與其相近且經濟較為發達的縣域可以選擇“分立”的樣態,而與其距離較遠或經濟發展相對滯后的可以選擇“一體”的樣態。由此可見,市縣關系優化的理念需要進行創新,需要突破原有的定勢思維,將“一體”和“分立”兩種對立的理念進行融合,并基于不同地區地方政府的治理現實將綜合兩者的優勢,為市縣關系的優化提供理論性的基礎支撐。

第二,構建職責明晰的市縣關系結構體系。結構體系是市縣關系優化的框架,是運行機制及協同發展的物質條件。市縣關系的結構體系構建的核心依據和基礎要素就是明晰政府職責,具體而言:一是要明確市縣兩級政府各自應該履行哪些具體的職責,劃定各自職責范圍,即明確市和縣分別“應該做什么”。二是在明確市縣兩級政府職責范圍的基礎上,細化機構應該承擔的職責,為合理設置機構奠定條件,即明確“應該由誰做”。三是建立市縣政府職責清單,實現職責內容與履行主體的一一對應,并明確職責履行主體及基本條件和要求等,在解決“應該怎么做”的同時為精準問責的落實提供制度準備。在明確政府職責后,要將市縣政府職責體系與市縣政府間關系進行“互嵌”,實現市縣政府職責體系與市縣“條塊”結構的結合,即將依托行政層級的縱向政府職責體系與市縣的“條”、依托機構部門的橫向政府職責體系與市縣的“塊”進行兩兩嵌合,實現市縣關系的“條塊”結構更加完善。這是理論化的政府職責與實踐化的市縣關系結構結合的體現,也是建構職責明晰的市縣關系結構體系的實踐過程。

第三,建立高效流暢的市縣關系運行機制。運行機制是動態的政府過程的體現,是政府治理理念向治理實踐轉化的重要程序。在“一體”與“分立”融合的理念下,可以嘗試建立以高效流暢為目標的市縣關系運行機制。運行機制在一定程度上是對既有結構如何發揮效能的動態性的呈現,所以市縣關系高效流暢的運行機制應該兼具“一體”理念下的“向心力-耦合力”機制和“分立”理念下的“離散力-吸引力”機制,并使其長期共存并互動發展[30],共同推進市縣關系在運行層面的優化與合理發展。同時,市縣關系還要充分融合“一體”與“分立”的理論,在堅持自身實際的同時充分融合橫向資源,并建立橫向的治理平臺,以便通暢信息,節約行政交易成本,提高行政效能。

第四,推進合作共贏的市縣關系協同發展。前文所述,政府職責是一個縱橫雙向的體系,與市縣關系的“條塊結構”形成“反向互嵌”,即依托行政層級的縱向政府職責體系與市縣關系中上下對口的“條”發生嵌入關系,而依托機構部門的橫向政府職責體系則與市—縣的“塊”發生嵌入關系。因此,依托政府職責推動市縣關系協同發展是具有可行性的:一方面,將市縣關系納入政府職責體系,可以明確市縣之間的權、責、利,減少不必要的職責重疊的同時也降低糾紛發生的概率,并將較為“碎片化”的市縣關系在“一體”與“分立”融合的基礎上加以整合,實現結構體系層面的協同。另一方面,通過政府職責將市縣利益進行“粘合”,使其在運行過程中兼顧各方不同層次的利益訴求,為合作共贏創造條件,減少非正常的競爭,使市縣競合關系規范化、合理化。同時,政府職責具有較為規范的作用,也可以對市縣關系運行中的一系列行為進行規制,保證運行的規范化和合理化。